國家治理視閾下體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值分析

陳曉峰

科爾巴奇在論述政策本質(zhì)時(shí)提出：“政策概念的本質(zhì)就是一個(gè)目的、目標(biāo)或者說是意圖?！盵1]在公共政策或者產(chǎn)業(yè)政策中，這種目的和意圖主要體現(xiàn)為一種由國家和政府所主導(dǎo)的干預(yù)和行動(dòng)。公平公正、積極有效地分配各種稀缺的自然、社會乃至行政資源，素來就是公共政策和產(chǎn)業(yè)政策的題中應(yīng)有之義，但是在我國不同行業(yè)和領(lǐng)域中又有著不同的政策邏輯。在市場化和全球化作用下，我國體育產(chǎn)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位經(jīng)歷了循序提升的發(fā)展，并逐漸成為一個(gè)具有跨界屬性的政策領(lǐng)域，尤其是在全面深化改革和強(qiáng)調(diào)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)下，統(tǒng)籌兼顧體育產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策和產(chǎn)業(yè)政策的雙重屬性，有助于推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。本文基于本體論意義上政策的功能性價(jià)值，結(jié)合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其政策演變的歷史軌跡，從國家治理的視角對我國體育產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行價(jià)值分析。

1 從“管控”到治理：我國體育產(chǎn)業(yè)政策的歷史變遷

體育產(chǎn)業(yè)政策在我國體育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中經(jīng)歷過一個(gè)不斷凸顯的動(dòng)態(tài)演化過程，其演化的動(dòng)力蘊(yùn)含于國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，同時(shí)又受到全球化背景下體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身特點(diǎn)的制約。概而言之，1949年新中國成立以來，我國政府對體育產(chǎn)業(yè)的政策安排經(jīng)歷了從開始時(shí)的計(jì)劃“管控”到后來的調(diào)試改革，再到其后的多元治理的轉(zhuǎn)變過程。

1.1 計(jì)劃的思維：全能政府的體育“管控”(1949—1978年)

新中國成立之初，政府把“國民體育”作為發(fā)展體育事業(yè)的重要核心，將體育工作的重心放在群眾體育的普及和競技體育的提高上。在我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，計(jì)劃思維對我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)的形成，推動(dòng)我國體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展壯大等發(fā)揮了積極的作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大背景下，計(jì)劃思維成為政府管理的最高原則，但這也對國家資源的配置造成了兩方面不良影響：一方面，就是單純的使用計(jì)劃模式對體育事業(yè)的資源進(jìn)行配置，導(dǎo)致政府提供的體育資源與人民群眾體育需求之間存在著一定的差距；其次，在新中國成立的初期，由于并未形成健全的法律體系，國家的參與機(jī)制、回應(yīng)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制也尚未成熟，這使得政策過程只能采用以政府主導(dǎo)的模式。此外，由于模仿前蘇聯(lián)社會主義的發(fā)展模式，確定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)明顯出現(xiàn)了“重生產(chǎn)、輕流通、輕服務(wù)”的不合理現(xiàn)象，片面強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，使得我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，甚至一度出現(xiàn)停滯、萎縮[2]。與此同時(shí)，在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為依托的體育事業(yè)發(fā)展中，國家財(cái)政是唯一有權(quán)執(zhí)行政府職能的資金供應(yīng)渠道，即政治權(quán)威以供給的方式對我國體育發(fā)展提供資金支持[3]。同時(shí)，由于這一時(shí)期我國政府更多關(guān)注的是體育的政治功能，將體育作為兼具“強(qiáng)身健體”和“為國爭光”的公益事業(yè)來發(fā)展，體育能帶給社會更多助益的經(jīng)濟(jì)功能和產(chǎn)業(yè)屬性尚未得到真正開發(fā)。

1.2 調(diào)試的改革：體育產(chǎn)業(yè)的成長與探索(1978-1992年)

十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的重要階段。從這一時(shí)期的各項(xiàng)政策來看，體育的社會化程度不斷提高。1984年，中共中央頒布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》在繼續(xù)強(qiáng)化“舉國體制”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“體育事業(yè)要講究經(jīng)濟(jì)效益，積極創(chuàng)造條件要求工商業(yè)部門配合體育部門做好體育器材和專用設(shè)備的研制、生產(chǎn)和供應(yīng)”。1986年，原國家體委發(fā)布《關(guān)于體育體制改革的決定》中系統(tǒng)地分析了體育體制改革的迫切性和必要性，指出體育體制應(yīng)該由行政管理型向經(jīng)營管理型過渡，促進(jìn)體育場館由事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，正式確立了“以革命化為靈魂，以社會化和科學(xué)化為兩翼，實(shí)現(xiàn)體育騰飛”的戰(zhàn)略思想[4]。這一階段一系列政策的著力點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是鼓勵(lì)體育系統(tǒng)有條件的單位向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，開展多種經(jīng)營，擴(kuò)大服務(wù)范圍，積極增收節(jié)支；二是吸引社會資金，以贊助和聯(lián)辦的形式，資助體育競賽活動(dòng)和創(chuàng)辦高水平運(yùn)動(dòng)隊(duì)，緩解體育事業(yè)發(fā)展資金不足。但是，改革開放后的十余年時(shí)間里，我國體育產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策都是一般體育事業(yè)發(fā)展政策的附屬物，沒有出現(xiàn)專門針對體育產(chǎn)業(yè)的政策文件。

1.3 市場的邏輯：體育產(chǎn)業(yè)政策的市場理念(1992-2013年)

1992年在鄧小平發(fā)表“南巡講話”后，我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐進(jìn)一步加快，特別是中共十四大上確立了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。2000年《當(dāng)前國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄(2000年修訂)》頒布，將大眾體育設(shè)施建設(shè)列為當(dāng)時(shí)國家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。自此，我國體育經(jīng)濟(jì)政策的層次性逐漸突出，包括體育主管部門出臺的專門針對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、國家和地方部門出臺的與體育產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策以及國家整體的發(fā)展規(guī)劃政策等三個(gè)不同層次。體育產(chǎn)業(yè)政策制定主體也趨向多元化，不僅包括國家體育總局，而且還包括發(fā)改委、標(biāo)準(zhǔn)委、財(cái)政部、國家稅務(wù)局、海關(guān)總署、經(jīng)貿(mào)委等多個(gè)部門。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，體育產(chǎn)業(yè)政策變遷也開始進(jìn)入全面開放時(shí)期，國家集中出臺了一系列加快體育體制改革與鼓勵(lì)體育產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新的相關(guān)政策。在2000年、2001年、2003年相繼頒布《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》以及《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》等文件。2010年根據(jù)國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》以及貫徹其深入落實(shí)的《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，創(chuàng)造性地發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、文化繁榮等方面的獨(dú)特作用，促使我國開始由體育大國向體育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。

1.4 多元的互動(dòng)：走向治理的持續(xù)進(jìn)程(2013年至今)

2014年10月20日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，該《意見》旨在進(jìn)一步加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)體育消費(fèi)，并用一系列數(shù)字勾勒出未來我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美好前景，至此我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展正式上升到國家層面。從這些政策文本來看，政府制定體育政策的主要趨向是支持和鼓勵(lì)體育事業(yè)單位面向市場、走向市場，充分挖掘體育的經(jīng)濟(jì)潛能，堅(jiān)定不移地走體育社會化、產(chǎn)業(yè)化道路[3]，進(jìn)而引導(dǎo)社會資本、民間資本流向體育產(chǎn)業(yè)。換而言之，新時(shí)代隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的飛速發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)政策的演化越來越具有多個(gè)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)，政策變遷一方面體現(xiàn)出前一時(shí)期的制度慣性，即進(jìn)行體育行政體制的深化改革；另一方面，從“管控”到治理的轉(zhuǎn)型，也推動(dòng)社會和市場等多元主體介入到體育產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)雜過程中，并在持續(xù)的互動(dòng)中生成政策的效力與影響。此后，國家建設(shè)開始走向由一元治理向多元治理轉(zhuǎn)變的探索時(shí)期[5]，從早期“由上而下”的強(qiáng)制性制度變遷，到中央向地方、政府向企業(yè)、國家向社會分權(quán)逐步細(xì)化到具體產(chǎn)業(yè)，在我國體育產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域，多元互動(dòng)逐漸開啟。

2 體育產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值內(nèi)涵的嬗變

我國體育產(chǎn)業(yè)政策從強(qiáng)調(diào)“管控”到注重治理的歷史變遷表明，體育產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)被社會、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展等所建構(gòu)的領(lǐng)域。換言之，體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入政策議程，直接受到體育系統(tǒng)自身和經(jīng)濟(jì)社會其他系統(tǒng)因素的影響和作用，同時(shí)體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種具體政策具有自身的獨(dú)立性又使得體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)治理對象，政策對體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制也具有了現(xiàn)實(shí)的可能，體育政策價(jià)值也由此具備了客觀的基礎(chǔ)。因此，體育產(chǎn)業(yè)政策也是國家對體育發(fā)展實(shí)施有效治理所運(yùn)用的政策性工具，它兼具產(chǎn)業(yè)政策和公共政策的屬性。因此，在政策變遷的歷史分析基礎(chǔ)上，更需要分析體育產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值的內(nèi)涵變化。

2.1 體育產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策的價(jià)值內(nèi)涵

在現(xiàn)代政治語境中，體育政策是一種日益得到現(xiàn)代民族國家重視的公共政策，它不僅能直接作用于國家競技運(yùn)動(dòng)水平和國民運(yùn)動(dòng)參與質(zhì)量的提高，而且能通過具體的政策條款、措施細(xì)則和發(fā)展規(guī)劃，將國家以及政府對發(fā)展體育的理念、思路和戰(zhàn)略等轉(zhuǎn)化為明確的行動(dòng)綱領(lǐng)，并通過與其它相關(guān)政策通盤考慮，來造福于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。長期以來，體育政策是公共政策的重要組成部分，其政策特點(diǎn)由公共政策的基本特征所決定，如政策主體的單一性、政策指向的社會性、政策權(quán)威的強(qiáng)制性等[6]。作為價(jià)值內(nèi)核的基本政策問題在很大程度上受到一國或一地區(qū)發(fā)展階段的影響，這也導(dǎo)致了各國體育發(fā)展政策在立意層次和價(jià)值觀念等方面的差異。在我國，發(fā)展體育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)作為國家公共政策的一個(gè)重要內(nèi)容，其基本的價(jià)值取向也經(jīng)歷了新中國成立之初更多地主張公平和平均主義，到改革開放后主張“效率優(yōu)先、兼顧公平”，再到當(dāng)下極為關(guān)注社會的公正，在政策生成方式上也往往依循自上而下的推動(dòng)，體現(xiàn)了國家對資源配置的主導(dǎo)。新中國成立初，黨和國家就確立了重視國民體質(zhì)健康的指導(dǎo)思想，將普及群眾性的體育運(yùn)動(dòng)作為體育工作的重心，導(dǎo)致體育作為第三產(chǎn)業(yè)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也被納入到政治的軌道上來運(yùn)行，使得這一階段的體育政策完全是社會主義國家公共政策所獨(dú)具的全能“管控”特征，國家在體育資源配置過程中居于完全的主導(dǎo)地位，最終是集中有限的資源集中投入競技體育，形成了基于特定國情和資源配置模式的“舉國體制”，這是我國體育事業(yè)發(fā)展的階段性戰(zhàn)略選擇和制度安排，這種制度的根本特征是“以國家利益為最高目標(biāo)，動(dòng)員和調(diào)配全國有關(guān)力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，攻克某一項(xiàng)世界尖端領(lǐng)域或國家級特別重大項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制”[7]，而這種政策取向在特定的歷史語境中也被認(rèn)為是最大限度地體現(xiàn)了公共政策所應(yīng)有的價(jià)值內(nèi)涵。

2.2 體育產(chǎn)業(yè)政策作為政府主導(dǎo)國際競爭的價(jià)值內(nèi)涵

全球化是推動(dòng)我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的重要?jiǎng)右蛑?，其在一定程度上也重塑了體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值內(nèi)涵。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，體育產(chǎn)業(yè)政策變遷也開始進(jìn)入全面開放時(shí)期，國家集中出臺了一系列加快體育體制改革與鼓勵(lì)體育產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新的相關(guān)政策。事實(shí)上，從資本主義國家的興衰歷史來看，工業(yè)革命以后，許多國家的發(fā)展都與實(shí)施特定的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)升級加速的世界格局內(nèi)，保持國家競爭力的一個(gè)根本措施就是推行兼顧效益與效率的產(chǎn)業(yè)政策，也正因如此，國家對具體政策領(lǐng)域的干預(yù)總是著眼于整體的戰(zhàn)略考慮。從全球范圍來看，為推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)有效落地，發(fā)達(dá)國家一般都制定有針對性的宏觀體育產(chǎn)業(yè)政策。以美國為例，其體育產(chǎn)業(yè)政策是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分，其普遍化、常態(tài)化、日常化的國民體育消費(fèi)是以國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)為支撐的，反過來也成為了體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國，體育產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)具有后發(fā)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，已成為一個(gè)對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生可持續(xù)影響的產(chǎn)業(yè)部門，因此也需要在自由、開放和競爭的市場中，融入國際競爭的廣闊空間，走上自身發(fā)展壯大的道路，在全球產(chǎn)業(yè)的空間中培育國際競爭力，從而實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，這需要政府在政策上實(shí)施有效的規(guī)劃和激勵(lì)。因此，20世紀(jì)90年代末我國出臺的政策開始體現(xiàn)出了宏觀層面對體育產(chǎn)業(yè)屬性的設(shè)定，它代表著我國體育發(fā)展在管理體制和運(yùn)行機(jī)制層面的重要轉(zhuǎn)變。

2.3 體育產(chǎn)業(yè)政策在國家治理語境中的價(jià)值內(nèi)涵

21世紀(jì)以來公共行政特別是政策實(shí)踐的價(jià)值理念重新回到了政府、市場、社會三者之間如何協(xié)調(diào)的根本問題上，公共治理理論在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生，該理論“以終極核心價(jià)值，思想的多元化為追求，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化價(jià)值等諸多領(lǐng)域，對政府與市場關(guān)系、政府與公民社會的關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織體制、公共事務(wù)治理規(guī)則、公共事務(wù)治理操作手段等諸多方面進(jìn)行了全方位的反思和探索，以尋求全面醫(yī)治現(xiàn)實(shí)問題、構(gòu)建公共事務(wù)良好治理的整體性思維框架”[8]。在國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“管控”型政府向市場條件下服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變后，我國發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)事業(yè)的一個(gè)重要著眼點(diǎn)，是改變政府與社會之間自上而下的單向線性關(guān)系，以加大對市場供給和社會供給能力的扶持和提升，在政府部門之間、政府與非政府部門之間，以及市場主體合作提供體育產(chǎn)品和服務(wù)方面形成一種新型的協(xié)作關(guān)系，這種協(xié)作關(guān)系的主要特征是多元共治、合作供給、協(xié)同發(fā)展。目前我國體育產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，在政策杠桿的運(yùn)用和探索方面有著較大的創(chuàng)新和發(fā)展空間，拓展這一空間的根本目的是造就有為的政府和有效的市場，構(gòu)建多元共治、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。因?yàn)?，治理不是一個(gè)自上而下的過程，而是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，治理的前提性基礎(chǔ)是作為平等的伙伴關(guān)系的多中心主體之間的協(xié)商、共識與共治，要縮小分歧，促使共識最大化。為此，體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行與實(shí)施，要引入走向合作的整體性治理理念，以公民的體育需求為政策治理的導(dǎo)向。

3 國家治理視域下體育產(chǎn)業(yè)政策的基本價(jià)值

體育產(chǎn)業(yè)政策的根本目標(biāo)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，通過制度創(chuàng)新來激發(fā)多元主體的發(fā)展活力，其核心是要處理好政府、市場和社會的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是一種效率更高的機(jī)制對另一種機(jī)制的替代。治理語境下的多元共治需要打破以往政府獨(dú)家主導(dǎo)的格局，形成公眾、企業(yè)和非營利組織等共同參與、多維互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，充分激發(fā)多元主體的活力和潛能。因此，著眼于構(gòu)建有為政府和有效市場的治理目標(biāo)，本文認(rèn)為，體育產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值主要應(yīng)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面，即引導(dǎo)性價(jià)值、整合性價(jià)值、規(guī)范性價(jià)值和反饋性價(jià)值。

3.1 引導(dǎo)性價(jià)值

產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)鮮明特征就是政府有選擇地對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行針對性干預(yù)，而這種選擇性干預(yù)的目的，就是為了扶持瓶頸產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，或推進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一旦相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策上升到國家政策的維度，政策導(dǎo)向的形成就受到更加復(fù)雜且系統(tǒng)的因素制約。體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入到政策議程是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，2010年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》明確了體育產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，解決了長期以來體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏國家層面政策的問題，并從投融資支持、稅收優(yōu)惠、能源費(fèi)用優(yōu)惠、無形資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)等幾個(gè)方面提出了促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則性意見。該文件在我國體育發(fā)展步入一個(gè)新的發(fā)展階段出臺，具有鮮明的導(dǎo)向性。體現(xiàn)了政策制定者對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、存在問題和改進(jìn)方向的政策認(rèn)知。但是，隨著內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，新情況、新問題和新的關(guān)聯(lián)因素會不斷影響產(chǎn)業(yè)政策認(rèn)知，進(jìn)而推動(dòng)其出臺引導(dǎo)和扶持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新政策。

事實(shí)上，發(fā)達(dá)國家的體育產(chǎn)業(yè)多是推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，體育產(chǎn)業(yè)甚至成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。比如美國、英國、法國、德國、日本和韓國的體育產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占GDP比重均超過1%，體育產(chǎn)業(yè)在促進(jìn)就業(yè)、帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展方面起著舉足輕重的作用。我國體育產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率則明顯偏低，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年我國體育產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值超過2萬億規(guī)模，其中當(dāng)年增加值估計(jì)為6868億左右，增加值GDP占比約為0.9%。與國外相比，國內(nèi)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿€有待進(jìn)一步挖掘和提升。

政府對我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予這樣的宏觀定位，也是基于對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體判斷。2012年以來，步入“中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動(dòng)力、多挑戰(zhàn)”新常態(tài)之中的中國經(jīng)濟(jì)需要減速換檔，轉(zhuǎn)換新舊增長的內(nèi)在動(dòng)力，深化政府職能轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用?？紤]到隨著第三產(chǎn)業(yè)比重的不斷升級，服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度將不斷增強(qiáng)，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用有望持續(xù)提升，國家從優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理的頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)，推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢所趨。發(fā)達(dá)國家體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐表明，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)對展現(xiàn)體育的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力、文化傳播力和社會親和力具有重要作用，它不僅能倡導(dǎo)健康生活方式，增強(qiáng)國民體質(zhì)，減少醫(yī)療費(fèi)用，還能夠促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，增加就業(yè)，對增強(qiáng)人民體質(zhì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?jié)摿薮?。因此，我國體育產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展空間十分可觀，政策的精準(zhǔn)發(fā)力對體育產(chǎn)業(yè)有著重要的引導(dǎo)作用。

3.2 整合性價(jià)值

政策是代表共同體利益的政府實(shí)施治理的工具，因此也是作為系統(tǒng)而存在，任何政策一經(jīng)制定，就不再是孤立的和單一的，而是政策網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。政策系統(tǒng)內(nèi)部各要素聯(lián)系的是否緊密、得當(dāng)，直接影響政策的運(yùn)行是否順暢，并決定政策效果優(yōu)劣。體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策具有復(fù)雜性、多樣性、交叉性特征，政策制定不僅涉及到體育部門，也涉及到其他非體育部門；不僅涉及到國家體育總局各職能司局，也涉及各地方體育行政部門的工作。從政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，治理者既要考慮政策的縱向結(jié)構(gòu)，也要考慮政策的橫向關(guān)聯(lián)。因此，具有整合性價(jià)值的體育產(chǎn)業(yè)政策是當(dāng)前轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式的重要治理因素。目前，我國體育產(chǎn)業(yè)與文化、旅游、傳媒、健康、養(yǎng)老、科技等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合尚處于起步階段，融合發(fā)展的空間巨大，但在政策觀念說認(rèn)識還不到位，政策發(fā)力的主動(dòng)性還不強(qiáng)，缺乏與外界聯(lián)動(dòng)和融合的有效舉措，導(dǎo)致了體育產(chǎn)業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合的動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)融合的土地、金融、財(cái)稅等政策體系以及激勵(lì)機(jī)制有待完善。為此，既要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善體育產(chǎn)業(yè)的政策體系，又要借鑒相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)做好體育消費(fèi)引領(lǐng)、體育市場培育以及體育企業(yè)扶持等方面的政策支持工作。在推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化的過程中，除了要加強(qiáng)體育部門和其他部門的聯(lián)合立法，在政策制定層面加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同與合作外，還要倡導(dǎo)地方探索實(shí)踐，加強(qiáng)政策的執(zhí)行效率。

3.3 規(guī)范性價(jià)值

規(guī)范性價(jià)值是由特定規(guī)范而確定的價(jià)值，它體現(xiàn)了政策基本導(dǎo)向，為人們提供了評價(jià)一項(xiàng)政策的共同標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了價(jià)值觀念和實(shí)際價(jià)值運(yùn)動(dòng)的中介。體育產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性價(jià)值是其權(quán)威性和政策效力的生命所在。治理視域下體育產(chǎn)業(yè)政策在規(guī)范性價(jià)值的層面，主要指向如何建設(shè)有為政府和培育健全的市場。在46號文件的基本原則中明確提出：“堅(jiān)持改革創(chuàng)新。加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少微觀事務(wù)管理。加強(qiáng)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化市場監(jiān)管，營造競爭有序、平等參與的市場環(huán)境；要營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，把體育產(chǎn)業(yè)作為綠色產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)培育扶持，破除行業(yè)壁壘、掃清政策障礙，形成有利于體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的政策體系?！盵9]在政策文本的表述中，轉(zhuǎn)變政府職能和建立完善的市場機(jī)制被置于同等重要的位置。

當(dāng)前，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。“十三五”時(shí)期恰逢中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整期，體育產(chǎn)業(yè)正在成為新興產(chǎn)業(yè)拓展產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型共同關(guān)注的明顯行業(yè)，越來越多的體育企業(yè)進(jìn)入資本市場，一方面會迅速提升我國體育產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量，充分發(fā)揮體育在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中的獨(dú)特作用；另一方面體育領(lǐng)域市場力量的快速崛起也要求現(xiàn)行的體育管理體制和運(yùn)行機(jī)制作出適應(yīng)性的動(dòng)態(tài)調(diào)整。建設(shè)有為政府，培育有效市場，就要充分吸納市場和社會等多元力量，構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)良性運(yùn)行的大格局。政府亟需重新界定自身的角色，作為治理的主體，應(yīng)更多地著眼于頂層設(shè)計(jì)，著眼于制度和規(guī)則的優(yōu)化創(chuàng)新，改變過多的行政干預(yù)，努力完善政府社會管理和轉(zhuǎn)變職能。

3.4 反饋性價(jià)值

在居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，體育需求不斷呈現(xiàn)出分層多樣特征的形勢下，尤其需要激發(fā)市場和社會等多元主體的力量，形成更有效的制度，這在全民健身已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略的當(dāng)前更有著極為現(xiàn)實(shí)的意義。當(dāng)前，體育產(chǎn)業(yè)政策一個(gè)重要價(jià)值就是回應(yīng)治理對象的多樣化訴求，這就需要形成更加具有回應(yīng)性的政策啟動(dòng)、形成與確立機(jī)制。這種機(jī)制需要在鼓勵(lì)多元參與的前提下，把更加廣泛也更為符合產(chǎn)業(yè)實(shí)際的政策問題導(dǎo)入到政策議程中，而且政策問題的察覺和提出者應(yīng)鼓勵(lì)更多政府系統(tǒng)以外的個(gè)人或社會團(tuán)體加入。這種開放的政策過程需要政策制定的動(dòng)力來源于不同社會團(tuán)體和公眾的利益訴求，只有這樣政策制定者才會更加關(guān)注社會民意，將多元的社會需求作為政策制定的根本依據(jù)。然而當(dāng)前我國政策問題或建議的提出主要源于政府內(nèi)部，政府部門對政策制定起著強(qiáng)勢主導(dǎo)作用，其他相關(guān)利益主體的利益表達(dá)無法直接進(jìn)入政策議程。也就是說，一個(gè)體育產(chǎn)業(yè)問題轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)政策問題以后，是否能夠進(jìn)入政策制定階段，主要不是取決于企業(yè)等政策對象的訴求，而主要取決于政府內(nèi)部團(tuán)體的訴求，尤其是上級部門的要求。但是應(yīng)該看到，在一個(gè)更加開放的產(chǎn)業(yè)形態(tài)中，對體育產(chǎn)業(yè)政策的形成過程而言，擴(kuò)大參與渠道是確保政策符合市場規(guī)律與政策合法化的根本途徑，民意也被認(rèn)為是公共政策合法化的基石。從公共行政的角度看，服務(wù)型政府以為公眾提供服務(wù)作為政府存在的基本宗旨，社會本位和公民本位理念是服務(wù)型政府的基本理念，民意更是公共政策的起點(diǎn)和歸宿。在全民健身上升為國家戰(zhàn)略的當(dāng)下，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)基本職能就是滿足人民不斷增長且日趨多元的體育需求，政策價(jià)值的最高目標(biāo)是為人民提供更好的體育產(chǎn)品和服務(wù)。[10]

4 結(jié)論

我國體育產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下全能政府的“管控”、社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期改革探索體育產(chǎn)業(yè)建設(shè)、市場理念下體育產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建、多元互動(dòng)推動(dòng)體育政策治理功能釋放等幾個(gè)發(fā)展階段。體育產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)被經(jīng)濟(jì)、社會和政治發(fā)展所建構(gòu)的領(lǐng)域，兼具產(chǎn)業(yè)政策和公共政策的屬性。體育產(chǎn)業(yè)政策具有規(guī)劃體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、主導(dǎo)國際競爭、實(shí)現(xiàn)多元共治與合作供給等內(nèi)涵。以構(gòu)建有為政府和有效市場為目標(biāo)，體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮著引導(dǎo)性、整合性、規(guī)范性及反饋性等價(jià)值。未來我國體育產(chǎn)業(yè)政策的制定，應(yīng)基于以上四個(gè)基本價(jià)值，借助相應(yīng)措施將其發(fā)揚(yáng)光大，達(dá)到進(jìn)一步促進(jìn)我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功效。