我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PFI模式風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

黃勇

[摘要]相比其他傳統(tǒng)的融資模式，PFI具有社會(huì)資本效率化、項(xiàng)目管理規(guī)范化、實(shí)施過程靈活化等多種優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)施過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目組建風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)建造風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目交接風(fēng)險(xiǎn)等也會(huì)阻礙項(xiàng)目的進(jìn)程。政府應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，項(xiàng)目全面規(guī)劃，完善相關(guān)法律制度，提高PFI專業(yè)化水平，在不削弱私人投資者積極性的前提下保證公共服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大融資空間，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏”。

[關(guān)鍵詞]PFI；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)控制

[中圖分類號(hào)]F124 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

一、PFl建設(shè)模式特點(diǎn)及國內(nèi)實(shí)踐

PFI（Private Finance Initiative）指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式，是對(duì)BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化。

PFI融資模式具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行全面的代理機(jī)制及只提供最終目標(biāo)，在這種方式下政府部門僅限于公共項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃和PFI項(xiàng)目的確定，公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)和運(yùn)營工作由私人部門組成的SPC（special Purpose Company）進(jìn)行，這樣可以為政府部門節(jié)省大量工作，也可以減少政府承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)。在前期談判中明確私營企業(yè)的可獲最低收益，對(duì)促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域具有激勵(lì)作用。參與方以“多贏”為理念相互合作，政府部門最終通過購買私人部門提供的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)效率和產(chǎn)出最大化（見圖1）。

自上世紀(jì)八十年代來，我國固定投資增長(zhǎng)最快來源非自籌和其他資金莫屬，其中PFI就在其中之列，尤其是在城市交通軌道建設(shè)中的運(yùn)用。PFI項(xiàng)目采取招投標(biāo)形式，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)，與私人投資者組成的SPV之間簽訂PFI合同，具有監(jiān)管和指導(dǎo)作用。PFI項(xiàng)目尤其關(guān)注城市軌道交通項(xiàng)目的社會(huì)效益，同時(shí)在各項(xiàng)政策上給予一定支持，盡量減少再施工過程中的阻力，如減免稅收、土地開發(fā)補(bǔ)償、擬延長(zhǎng)使用期限等以保證一定時(shí)期內(nèi)的合理收益。如安徽省廬州雙鳳工程建設(shè)有限公司一1期工程中山路站至方興大道站區(qū)間污水管線穿地鐵區(qū)間改造工程項(xiàng)目。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國家的城市化率超過60%，城市軌道交通將實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展以解決大城市交通擁堵問題，從而拉動(dòng)城市軌道交通建設(shè)投資迅速增加。伴隨投資額度的加大，城市軌道交通建設(shè)有望成為繼鐵路大規(guī)模投資之后新的投資熱點(diǎn)，這將為PFI項(xiàng)目的發(fā)展提供廣闊發(fā)展空間。

二、我國基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目PFI模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）SPC道德風(fēng)險(xiǎn)

從圖1中可以看出SPC公司在整個(gè)PFI項(xiàng)目中占據(jù)中心位置，與政府、運(yùn)營商、銀行、建設(shè)聯(lián)合體、咨詢機(jī)構(gòu)等都有聯(lián)系，集產(chǎn)權(quán)、建設(shè)和經(jīng)營于一身，且政府和SPC只存在委托一代理關(guān)系。由于政府缺乏專業(yè)知識(shí)，而SPC是專業(yè)管理者，因此兩者必然存在信息不對(duì)稱。難免發(fā)生SPC追求自身利益最大化而產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，政府和SPC就會(huì)有博弈過程。假設(shè)：①正常狀態(tài)下SPC的收益是R；②SPC違約則收益為k*R（k>1）；③SPC違約政府遭遇損失m*R（m>pk）；④政府如果查出SPC違約則處罰n*k*R（n≥1）：⑤SPC如果沒有違約則政府獎(jiǎng)勵(lì)b*R，b∈（0，∞）；⑥政府監(jiān)督成為為c。則博弈矩陣如下：

用數(shù)學(xué)方法計(jì)算出政府和SPC兩者的博弈導(dǎo)致圖3，1納什均衡，進(jìn)而可以計(jì)算出政府監(jiān)督的概率P=（k-b-1）/k*n，SPC違約概率q=c/（n*k*R）。雖然以上只是基礎(chǔ)簡(jiǎn)單的理論知識(shí)，但是SPC確實(shí)存在道德風(fēng)險(xiǎn)的利益驅(qū)動(dòng)。

（二）項(xiàng)目組建風(fēng)險(xiǎn)

1.審查風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)PFI項(xiàng)目都是根據(jù)實(shí)際需求，秉持公共利益優(yōu)先原則提交項(xiàng)目報(bào)告，編制項(xiàng)目建議書。政府部門結(jié)合實(shí)際情況對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，進(jìn)而審批。如果這項(xiàng)工作有任何疏忽將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，審查不嚴(yán)格則必然引發(fā)極大的浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)爛尾樓工程。

2.招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。在PFI項(xiàng)目中由于充分發(fā)揮企業(yè)的自主性，保證企業(yè)的最低利益，加上項(xiàng)目規(guī)模一般較大，私企參與其中一方面可提高知名度，另一方面對(duì)于增強(qiáng)實(shí)力有很大的幫助，所以參加招投標(biāo)的企業(yè)很多。以公開、公平、公正、透明為原則，選擇資金實(shí)力雄厚、技術(shù)過硬、管理團(tuán)隊(duì)強(qiáng)大的企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域尤為關(guān)鍵。

3.管理風(fēng)險(xiǎn)。政府部門在確定PFI項(xiàng)目可行性之后立即成立項(xiàng)目組，團(tuán)隊(duì)管理能力在整個(gè)項(xiàng)目監(jiān)督過程中至關(guān)重要，由于缺乏專業(yè)實(shí)踐能力，在項(xiàng)目實(shí)施過程中難免出現(xiàn)管理不到位，例如質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，效率低下。

4.談判風(fēng)險(xiǎn)。代表政府部門的項(xiàng)目組和中標(biāo)候選者進(jìn)行談判，通過財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的綜合評(píng)價(jià)確定中標(biāo)者。在談判過程中的失誤和技巧缺失將導(dǎo)致益向私企傾斜，甚至違背PFI項(xiàng)目的初衷。

（三）項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

1.方式選擇風(fēng)險(xiǎn)。特定項(xiàng)目選擇不同的融資模式，單一或混合，政府出資、企業(yè)自主融資、社會(huì)公益基金和經(jīng)營費(fèi)用的任意組合。資金來源的可靠性和持續(xù)性直接影響項(xiàng)目的完成進(jìn)度，中間一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，項(xiàng)目必將延期。這里選擇了股本資金、從屬貸款和項(xiàng)目貸款三種形式，債務(wù)資本占據(jù)90%左右，比例過大。

2.主體選擇風(fēng)險(xiǎn)。具體選擇哪家銀行貸款，哪家企業(yè)融資，企業(yè)的資金實(shí)力和信用水平起決定性作用。但是毋庸置疑國有銀行和國有企業(yè)在審批和競(jìng)爭(zhēng)上面占據(jù)很大優(yōu)勢(shì)，而私企在管理體系和業(yè)務(wù)上面更具活力。這里主要選擇了日本進(jìn)出口銀行，過于單一，綜合各個(gè)因素選擇最佳的融資主體組合對(duì)于項(xiàng)目順利進(jìn)行意義重大。

3.融資成本風(fēng)險(xiǎn)。PFI項(xiàng)目必然存在一定風(fēng)險(xiǎn)，政府將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給其他機(jī)構(gòu)，融資主體在借款建設(shè)項(xiàng)目時(shí)根據(jù)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度為資金定價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理將導(dǎo)致融資成本過高。

（四）設(shè)計(jì)建造風(fēng)險(xiǎn)

1.技術(shù)缺陷風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目事先設(shè)計(jì)過程中，雖然政府鼓勵(lì)技術(shù)更新，但由于PFI項(xiàng)目期限一般較長(zhǎng)，之前施工設(shè)計(jì)不足或功能欠缺未被發(fā)現(xiàn)的情況難免發(fā)生，隨著運(yùn)營逐漸凸顯，勢(shì)必造成嚴(yán)重的損失。而且技術(shù)缺陷必須通過長(zhǎng)時(shí)間研究和實(shí)踐才能彌補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)一般不可避免。

2.設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)。有些PFI項(xiàng)目政府在施工過程中要求單位進(jìn)行整改以達(dá)到更佳目標(biāo)，或私人部門提供的服務(wù)方式有所改變，這都將影響項(xiàng)目進(jìn)程和融資成本預(yù)算。

3.資源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目一旦開始建設(shè)，原材料和能源、人力資源需求量大，如果這些出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，根據(jù)需求模型可推測(cè)將引起項(xiàng)目成本增加，建設(shè)質(zhì)量低下，延誤工期。

4.合同變更風(fēng)險(xiǎn)。在PFI項(xiàng)目中SPC公司與諸多機(jī)構(gòu)建立合同關(guān)系，包括政府部門、私人部門、貸款機(jī)構(gòu)、承包商、運(yùn)營商等。合同單方面違約的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，合同變更影響很大，SPC必須在極短時(shí)間內(nèi)尋找新的合作伙伴。

5.建造質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。施工單位因監(jiān)督失誤或設(shè)計(jì)缺陷都可引發(fā)豆腐渣工程，導(dǎo)致后期運(yùn)營維護(hù)次數(shù)和費(fèi)用增加，產(chǎn)品輸出達(dá)不到要求。也許這種結(jié)果并不是施工單位蓄意謀求自身利益的結(jié)果，但惡果無法挽回。

（五）項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

1.管理欠缺風(fēng)險(xiǎn)。無論是私營部門還是政府部門，在PFI項(xiàng)目初始階段都存在一定探尋階段，雖然企業(yè)在某些領(lǐng)域有豐富管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，但是在特定項(xiàng)目中也許還相當(dāng)陌生。在運(yùn)營階段，政府是服務(wù)的購買者，企業(yè)擁有所有權(quán)，管理失誤和欠缺仍然存在。

2.市場(chǎng)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)。由于原材料、人力、設(shè)備、能源的市場(chǎng)價(jià)格上升或市場(chǎng)需求減少引起產(chǎn)品價(jià)格降低，這些都是市場(chǎng)偶然因素影響的結(jié)果。如能源危機(jī)導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上漲，季節(jié)性勞動(dòng)力不足導(dǎo)致人事成本上升，其必將影響運(yùn)營供給和產(chǎn)出。

3.運(yùn)營收入風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目現(xiàn)金流是償還銀行貸款的主要來源，其收益大小直接與SPC生存掛鉤。市場(chǎng)價(jià)格具有相當(dāng)不確定性，而且政府為防止私企謀取壟斷利潤，對(duì)特定服務(wù)規(guī)定最高價(jià)格，這直接影響了運(yùn)營收入。

（六）項(xiàng)目交接風(fēng)險(xiǎn)

1.項(xiàng)目完備風(fēng)險(xiǎn)。私企運(yùn)營期限結(jié)束后將經(jīng)營權(quán)和所以全移交給政府，之后不負(fù)責(zé)設(shè)備的維護(hù)等工作，項(xiàng)目設(shè)施是否完備直接影響政府后期經(jīng)營工作。盡管運(yùn)營期間進(jìn)行了維護(hù)工作，但也可能存在交接時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不完備現(xiàn)象。

2.功能缺失風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)時(shí)間運(yùn)營中，軟件設(shè)施運(yùn)營不足和硬件磨損使產(chǎn)出減少，功能缺失不僅影響經(jīng)濟(jì)利益，而且可能出現(xiàn)安全隱患。交接時(shí)政府因檢查不到位，則不能發(fā)現(xiàn)隱形的功能缺失，從而不利于公共部門。

三、我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PFl風(fēng)險(xiǎn)控制措施

（一）項(xiàng)目全面規(guī)劃

1.立足長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。有競(jìng)爭(zhēng)性的城市一般都在擴(kuò)建過程中以長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)為指導(dǎo)，規(guī)范化的管理。從整個(gè)國家層面來講，規(guī)劃更重要。建筑、交通、電纜等在建設(shè)前如果實(shí)行全面規(guī)劃，就可避免因之后不合理規(guī)劃強(qiáng)拆、改簽所帶來的麻煩和損失。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，大興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，這也是大中小城市必須正視的問題。

2.認(rèn)識(shí)分析風(fēng)險(xiǎn)?？衫梅▏鴮哟物L(fēng)險(xiǎn)模型賦予系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)一定權(quán)重比例，然后綜合計(jì)算其具體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。以科學(xué)的方法，結(jié)合以往參考資料和項(xiàng)目計(jì)劃，全面分析可以預(yù)見的各種風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合使用多種分析方法，如分解分析法將風(fēng)險(xiǎn)分為項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)，再繼續(xù)細(xì)分；韋恩圖分析法（圖2）從集合角度看待風(fēng)險(xiǎn)問題：核對(duì)表法將風(fēng)險(xiǎn)一一列入表格，說明項(xiàng)目失敗原因或成功原因，再與項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行核實(shí)。當(dāng)然還有頭腦風(fēng)暴法、專家調(diào)查法實(shí)驗(yàn)敏感分析法等更多方法。

3.加強(qiáng)規(guī)范管理。政府與企業(yè)相互依存、相互影響，政府需要企業(yè)納稅才能維持各項(xiàng)開支，企業(yè)在辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)必須得到相關(guān)政府部門的審批才能保證工作合法。但是，政府工作繁瑣、效率低下等問題也日益凸顯。在保證各項(xiàng)事務(wù)有條不紊的前提下，減少審批程序，加快辦事速度，加強(qiáng)政府部門職責(zé)管理規(guī)范是提高私營部門進(jìn)入公共領(lǐng)域的有效手段。同時(shí)PFI參與的人員和機(jī)構(gòu)眾多，加強(qiáng)規(guī)范管理，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，減少不必要糾紛在，前期合同中明文規(guī)定各種權(quán)責(zé)必不可少。必要時(shí)，可請(qǐng)求第三方進(jìn)行公證。

4.嚴(yán)格質(zhì)量要求。借鑒日本高等教育中使用PFI模式的經(jīng)驗(yàn)。通過改革企業(yè)參與項(xiàng)目運(yùn)營期通過經(jīng)營收入獲取投資報(bào)酬的方式，雖然在一定程度上降低了施工單位追求自身利益以偷工減料的道德風(fēng)險(xiǎn)，但是由于技術(shù)欠缺或任務(wù)變更導(dǎo)致的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題仍然存在。政府在監(jiān)督過程中一定要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，減少后期維護(hù)成本，為社會(huì)節(jié)省資源，提高安全系數(shù)，提高服務(wù)滿意度，為今后更多使用PFI模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開辟道路。

（二）規(guī)范融資體制

1.保證條款效力。在PFI項(xiàng)目的組織構(gòu)架中，以SPC為中心，通過各種特約條款組建委托代理關(guān)系，其中必然需要簽訂各種條款合約。保證條款效力是確保項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵，合同一旦變更，將改變項(xiàng)目行程，SPC需要在最短時(shí)間內(nèi)選擇替代機(jī)構(gòu)。條款單方面毀約的事件也有可能發(fā)生，請(qǐng)求第三方法律機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證，對(duì)違背條款的企業(yè)嚴(yán)厲處罰，有利于降低違約率。在制定條款時(shí)也一定要細(xì)致明確，盡量避免模糊鑒定產(chǎn)生的糾紛。

2.引導(dǎo)資金流向。近年來城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄迅猛增長(zhǎng)，全國總儲(chǔ)蓄從十多萬億元增加至三四十萬億元，但大多處在游離狀態(tài)。為了降低民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定資本市場(chǎng)，政府部門結(jié)合現(xiàn)有國際國內(nèi)市場(chǎng)情況，制定引導(dǎo)流動(dòng)資本尤其是民間資本向著既定目標(biāo)健康發(fā)展。

（三）加強(qiáng)法律法規(guī)

1.完善法律制度。因?yàn)镻FI在我國處于發(fā)展階段，各方面都還不成熟，有關(guān)PFI模式項(xiàng)目融資的法律法規(guī)不夠健全，解決此類問題無權(quán)威依據(jù)，所以完善此類法律法規(guī)，保證投資者的收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)益和兼并或替代方面的權(quán)益迫在眉睫。在此方面可借鑒日本等發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐和已定法律，提前預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的問題，出臺(tái)法律政策解決相應(yīng)問題。當(dāng)前比較突出的問題有稅制確定、折舊期限、補(bǔ)助金計(jì)算等，因其關(guān)切私人投資者的切身利益和政府支出，亟待解決。

2.加大執(zhí)法力度。法律依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，執(zhí)法部門在履行職責(zé)時(shí)一定要嚴(yán)格執(zhí)法，依據(jù)合約條款和法律辦理事情。堅(jiān)持公正、廉潔原則平等對(duì)待每一個(gè)企業(yè)和人員。一旦出現(xiàn)違反法律法規(guī)的事情必須給予嚴(yán)重處罰，保證執(zhí)法權(quán)威。鑒于PFI法律不夠健全，建立一套完整的支撐PFI項(xiàng)目的政策框架和支持服務(wù)體系，依次執(zhí)法。

3.引入監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的更新和進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)成為民眾監(jiān)督的重要手段。任何事物都具兩面性，利用網(wǎng)絡(luò)正面的影響，充分發(fā)揮網(wǎng)民監(jiān)督的熱情和效力。及時(shí)適當(dāng)合理地更新PFI項(xiàng)目的進(jìn)展情況，包括融資來源、中標(biāo)企業(yè)、資金運(yùn)用、運(yùn)營收益等，接受全球網(wǎng)民的監(jiān)督。對(duì)民眾的合理建議，認(rèn)真審查整改。

（四）擴(kuò)大融資空間

1.增加資金渠道?，F(xiàn)階段PFI的資金渠道主要包括政府財(cái)政支出、企業(yè)自主融資和運(yùn)營收費(fèi)三種，其中企業(yè)自主融資可以依靠銀行貸款、投資公司借款、發(fā)起融資等。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)性，可以啟動(dòng)公益基金或地區(qū)居民自發(fā)出款籌集資金。

2.開放金融市場(chǎng)。為保證我國資本市場(chǎng)安全，我國貨幣政策、外貿(mào)交易和外交事務(wù)都以穩(wěn)重求進(jìn)的步伐前進(jìn)著，對(duì)于混業(yè)經(jīng)營都在各項(xiàng)規(guī)章制度下運(yùn)營。PFI模式在中國基礎(chǔ)建設(shè)中的應(yīng)用同樣沒有完全開放，以安全為原則，開放我國資本市場(chǎng)對(duì)PFI即將起到促進(jìn)作用。