監(jiān)察體制改革下留置措施的適用問題分析

郭艷昕

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委;留置措施;反腐;監(jiān)督?

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）09 — 0124 — 03

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開”，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施”。①習(xí)總書記充分肯定了試點(diǎn)地區(qū)的工作成果，這也符合全面推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的基本要求。特別是留置措施的提出，標(biāo)志著反腐法治化的一大進(jìn)步，使得反腐敗調(diào)查措施的更加規(guī)范化、程序化，體現(xiàn)了國家反腐敗治理決心，彰顯了新時期反腐敗執(zhí)法的制度創(chuàng)新，用實(shí)踐證明了中國特色社會主義理論自信、制度自信。

一、留置措施的權(quán)能屬性

監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┫拗迫松碜杂傻牧糁么胧?，進(jìn)而有效履行監(jiān)察的職責(zé)，而這種留置措施的實(shí)施依靠的正是強(qiáng)有力的國家監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察權(quán)的建立，將之前憲法所確立的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力調(diào)整擴(kuò)大?！蔼?dú)立監(jiān)察權(quán)作為我國政治權(quán)力的‘新族加入權(quán)力體系已成定局”?！?〕“獨(dú)立監(jiān)察權(quán)，可以優(yōu)化和調(diào)整過去不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將之前分散的監(jiān)督資源納入國家統(tǒng)一監(jiān)督管理之中，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”?！?〕

隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入和監(jiān)察委員會的設(shè)立，從前“一府兩院”變成了“一府一委兩院”。監(jiān)察權(quán)從之前的行政權(quán)中剝離出來，提升監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力架構(gòu)中的地位，更加肯定了監(jiān)察委員會的權(quán)威地位和高效的工作效率，與此同時，當(dāng)監(jiān)事會行使自身監(jiān)督權(quán)時，則有更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

在監(jiān)察體制改革中，留置措施是一項(xiàng)全新的措施，也是限制個人自由的唯一措施。其功效與目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”“兩指”和檢察機(jī)關(guān)適用的指定居所監(jiān)視居住相似。它不是一種處罰結(jié)果，而是在調(diào)查案件的正式情況的過程中，為了獲得相應(yīng)證據(jù)，方便當(dāng)事人說清事實(shí)情況，依法限制公職人員人身自由的手段。《監(jiān)察法》規(guī)定，委員會在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)過程中，可以采取談話、訊問、詢問和留置等 12 項(xiàng)措施。②在這其中的前 11 項(xiàng)調(diào)查措施都有法可尋，也有相對明確的制度規(guī)范，但在之前的《憲法》和現(xiàn)行的刑事法律規(guī)范中并未出現(xiàn)留置措施。

筆者查閱中國的諸多現(xiàn)行法律，包括《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》和共產(chǎn)黨相關(guān)的工作條例等，都未發(fā)現(xiàn)有留置措施的規(guī)定，“留置”二字也只在三部法律中出現(xiàn)過?！段餀?quán)法》中的留置權(quán)是當(dāng)事人的一種民事權(quán)利?！睹袷略V訟法》中留置權(quán)也與限制人身自由的留置權(quán)措施的性質(zhì)和作用完全不同。此外《人民警察法》規(guī)定，留置措施是指公安機(jī)關(guān)對涉嫌違法的人員進(jìn)行當(dāng)場盤問、檢查后發(fā)現(xiàn)有犯罪嫌疑的，將嫌疑人帶到公安機(jī)關(guān)特定場所繼續(xù)訊問的措施。它是一種在特定時間內(nèi)限制人身自由的強(qiáng)制性措施。①除此之外，《警察法》還對留置措施期限有明確的規(guī)定，以防止公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，變相羈押犯罪嫌疑人。由此可見，留置措施是介于治安管理和刑事司法活動之間的一種強(qiáng)制措施。

綜上所述，監(jiān)察委適用的留置措施與行政權(quán)、司法權(quán)中留置的性質(zhì)不一樣，在適用《監(jiān)察法》時，不可以簡單的套用行政、司法規(guī)定的留置權(quán)條款。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)，是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外設(shè)立的，新確立的國家監(jiān)察權(quán)和以前的行政監(jiān)督權(quán)是不一樣的。習(xí)近平同志曾指出“凡屬重大改革都要與法有據(jù)”，〔3〕所以《監(jiān)察法》應(yīng)運(yùn)而生，之前飽受爭議的留置措施也有了立法依據(jù)。

二、留置措施的實(shí)施程序

執(zhí)行拘留措施涉及被調(diào)查人員的利益，而《監(jiān)察法》只是做了簡單的規(guī)定，細(xì)節(jié)問題還要有進(jìn)一步的探討。

第一，留置地點(diǎn)應(yīng)在哪里？在留置通知之后，執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)，將被留置人員及時送到監(jiān)察機(jī)關(guān)指定的留置場所。而此處的留置場所《監(jiān)察法》也沒有給出具體的規(guī)定，有些人認(rèn)為他們應(yīng)該被安置在看守所，而另一些人則認(rèn)為應(yīng)該被列為刑事犯罪：在立案前，應(yīng)將其留置于指定居所地或其他辦案基地;在立案后，送看守所留置?！?〕有人認(rèn)為應(yīng)在監(jiān)察委員會設(shè)立自己的留置場所、指定的賓館或被留置人員的住所等。綜合多方意見，原則上認(rèn)為，留置場所應(yīng)當(dāng)是各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的原“兩規(guī)”場所和公安機(jī)關(guān)管理的拘留所，這樣無需重新建立留置場所，節(jié)約成本，充分利用資源。根據(jù)多年的反腐經(jīng)驗(yàn)證明，“兩規(guī)場所”和指定居所在反腐敗案件中起著重要的作用，是突破重大案件的有效場所。這些場所符合人性化、專業(yè)化、規(guī)范化等要求，對深入反腐敗特別是賄賂案件的斗爭起著至關(guān)重要的作用。

第二， 何時采取留置措施？在檢察院的自偵案件中，必須先對犯罪嫌疑人進(jìn)行立案，才能作出拘留、逮捕等強(qiáng)制措施，相對地，在取得留置權(quán)之前，是否有必要首先對犯罪嫌疑人進(jìn)行立案？何時采取留置措施？在檢察院的自偵案件中，必須先對犯罪嫌疑人進(jìn)行立案，才能作出拘留、逮捕等強(qiáng)制措施，相對地，在取得留置權(quán)之前，是否有必要首先對犯罪嫌疑人進(jìn)行立案？〔5〕根據(jù)法律規(guī)定，這里的留置權(quán)不一定在立案之后才能啟動。監(jiān)委會在履行監(jiān)督、調(diào)查等職權(quán)同時，可采取留置措施來保證工作有效地進(jìn)行下去。監(jiān)委會的調(diào)查權(quán)包括檢察院自偵案件的調(diào)查，還包括立案前的初步調(diào)查、行政檢查和紀(jì)律調(diào)查等，而在這期間都可以采取留置措施。此外，監(jiān)委會的調(diào)查包括"職務(wù)違法"和"職務(wù)犯罪"，這里并非所有的職務(wù)違法行為都要被刑事立案偵查，承擔(dān)刑事責(zé)任。所以，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握部分違法事實(shí)和證據(jù)時，尚有一些需要進(jìn)一步調(diào)查的重要問題，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審查批準(zhǔn)，可以在特殊場所進(jìn)行留置，這并不是必須以立案為前提。

第三，什么人執(zhí)行留置？檢察機(jī)關(guān)的司法警察主要是為辦理檢察院自偵案件服務(wù)，盡管監(jiān)察措施并不是依照《刑事訴訟法》實(shí)施，但是監(jiān)察委在調(diào)查職務(wù)犯罪時還是與檢察院的偵查權(quán)有很多相似之處，像法警這樣的專業(yè)和固定的執(zhí)行隊(duì)伍是不可或缺的。在留置期間，監(jiān)察官應(yīng)該將主要精力放在談話、訊問、詢問等重要的主體工作上，而搜查、取證等執(zhí)行力強(qiáng)的工作可以交由專門隊(duì)伍去完成。執(zhí)行隊(duì)伍應(yīng)配置相應(yīng)的警械器具，以保證其有能力處置突發(fā)事件。還能在監(jiān)察專員的指揮下，保護(hù)犯罪現(xiàn)場，參與搜查，強(qiáng)行帶走相關(guān)人員，發(fā)送法律文件，協(xié)助逮捕、留置執(zhí)行等并輔助任務(wù)。

現(xiàn)行的《監(jiān)察法》已經(jīng)出臺，以上只是對未明確規(guī)定的細(xì)節(jié)做一些說明，對于大家之前一直熱烈討論的留置措施是否應(yīng)該通知家屬，是否折抵期限等問題已有進(jìn)一步的規(guī)定，在此就不過多贅述。

三、留置措施適用過程中的問題 ??

（一）留置過程中錄音錄像的作用

《監(jiān)察法》規(guī)定“調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。”②因此，對于留置期間進(jìn)行的訊問等工作需要錄音錄像。從上述分析來看，留置場所一般都在看守所或“兩規(guī)”場所，這些場所經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已經(jīng)有了完備的硬件條件和制度規(guī)范，能夠有效的監(jiān)督調(diào)查人員在留置期間對被調(diào)查人員的訊問工作。對涉嫌犯罪的案件進(jìn)行起訴審判的，錄音錄像不只是在監(jiān)察委保存?zhèn)洳?，還需要將錄音錄像移送司法機(jī)關(guān)審查。錄音錄像不僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的重要保障，還是證明程序合法性的有力材料。

（二）留置期間律師的作用

從目前的法律條文來看，留置期間沒有規(guī)定律師介入問題，但是對于這個問題學(xué)界一直有著激烈的探討。

有學(xué)者認(rèn)為，用留置取代“兩規(guī)”措施，同樣會限制被留置人的人身自由。而《監(jiān)察法》規(guī)定，留置期限不得超過三個月。在特殊情況下，可延長一次，但延長時間不得超過三個月。③由此看來，留置措施的期限接近逮捕的期限，而在這期間可能會出現(xiàn)刑訊逼供、非法證據(jù)采集、對被調(diào)查人的人身侵犯等問題，這就必須考慮律師的介入以保證程序的公正和對相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。此外，律師會見時并不一定要求是刑事案件中辯護(hù)人的身份，也可以借鑒刑訴規(guī)定，以“提供法律幫助的人”的身份會見?！?〕律師的介入在一定程度上提高可以案件質(zhì)量，防止假錯案的發(fā)生。

但反對觀點(diǎn)占大多數(shù)，首先，以往“雙規(guī)”期間不允許委托律師或者在檢察院監(jiān)視居住期間雖說可以委托律師，但都做出了嚴(yán)格的限制會見的情況和具體的規(guī)定。而在特殊的職務(wù)犯罪調(diào)查工作中，尤其是行賄受賄案件，收集到的多數(shù)是言詞證據(jù)，行受賄雙方有任何一方改口、雙方串供對案件證據(jù)鏈都會產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而影響審判工作的正常進(jìn)行，案件難以偵破，無法達(dá)到反腐敗的效果。

此外，職務(wù)犯罪往往涉及一些機(jī)密，律師不應(yīng)干預(yù)。但這并不等于監(jiān)察委辦案就沒有受到監(jiān)督，無論是留置場所還是適用程序，都已建立完善的監(jiān)督體系。當(dāng)案件移交檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法程序時，律師完全能夠進(jìn)行干預(yù)，在司法階段的被調(diào)查人員可以充分獲得其所希望得到的法律援助。

筆者認(rèn)為，盡管職務(wù)犯罪案件的偵辦難度大，但是被調(diào)查人在公權(quán)力面前還是處于弱勢群體，不能因?yàn)楹ε掠绊懹凶锱袥Q就規(guī)避這種形式的監(jiān)督，把律師拒之門外。留置期間關(guān)于律師介入的問題不能簡單地肯定或者否定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的調(diào)查情況及案件的進(jìn)展進(jìn)行具體的分類，監(jiān)察委員會在辦案的過程中應(yīng)對立案審查后的案件適時引入律師制度，這就類似于檢察院對犯罪嫌疑人第一次采取詢問或強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托律師擔(dān)任辯護(hù)人的規(guī)定。①律師通過正當(dāng)合法的介入來保證當(dāng)事人在公權(quán)力面前保障自己的合法權(quán)益不受侵害。但對于律師要求查閱、復(fù)制調(diào)查材料的請求，應(yīng)當(dāng)予以拒絕，為了保護(hù)調(diào)查的機(jī)密性和工作的有效性，律師沒有閱卷權(quán)。正如《刑事訴訟法》第47條規(guī)定的，只有進(jìn)入審查起訴階段，律師才可以查閱復(fù)制案卷材料。②這些相關(guān)的法律條文或者司法解釋對類似留置期間律師介入的問題規(guī)定地較為詳細(xì)具體，可以借鑒參考。

（三）被留置人的權(quán)利保障

“權(quán)力能保障權(quán)利，也能侵害權(quán)利。有權(quán)勢的人使用權(quán)力直到他們遇到邊界，只有建立有邊界的權(quán)力，才不能違背設(shè)計的初衷，真正發(fā)揮保護(hù)權(quán)利的作用。”〔7〕設(shè)立監(jiān)督權(quán)，使得國家權(quán)力架構(gòu)被重新調(diào)整。留置權(quán)是一種限制或剝奪人身自由的權(quán)能，讓我們更清楚地看到，任何保障權(quán)利的權(quán)利本身都可能是侵犯權(quán)利的根源。為了保障被留置人的合法權(quán)利，應(yīng)該對制定完備的辦案人員問責(zé)制以及國家賠償制度。

正如法院正在施行的法官辦案終身負(fù)責(zé)制一樣，在偵查工作中，對于偵查人員故意違反法律法規(guī)，或者因重大過失導(dǎo)致偵辦案件出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤，并造成嚴(yán)重后果，無論該偵查人員是否在職，都應(yīng)追究相應(yīng)責(zé)任。

國家賠償是一種能夠有效抑制國家權(quán)力和政府行為的制度，也是一種公民權(quán)益的救濟(jì)制度?！?〕作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督權(quán)在行使過程中很有可能存在侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利的現(xiàn)象，如果監(jiān)委會的權(quán)力使用不當(dāng)，對公民的個人權(quán)利產(chǎn)生不利后果的，應(yīng)當(dāng)由國家賠償法來調(diào)整。但是，新頒布的《監(jiān)察法》只籠統(tǒng)地規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，國家依法給予賠償。

四、總論

當(dāng)前出臺的《監(jiān)察法》是經(jīng)過了豐富的實(shí)踐試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并為十九大報告所確認(rèn)的。隨著監(jiān)察體制改革的不斷深化，將各部門分散的監(jiān)督權(quán)力調(diào)整為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)的權(quán)力模式中分離出來，從而形成監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)的相對獨(dú)立的國家監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

留置措施是“兩規(guī)”的合法化表現(xiàn)形式，是我國發(fā)腐敗法治化的重要標(biāo)志，是監(jiān)察機(jī)關(guān)保證職務(wù)犯罪調(diào)查工作高效有序進(jìn)行的保障措施，盡管留置措施還需要進(jìn)一步的規(guī)范和細(xì)化，但是在法治化反腐的道路上卻是一個里程碑式的發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕