“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系視域下村規(guī)民約的表象、困境與突破

陳輝林 楊寶婷

摘 要：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全“自治、法治、德治”（“三治”）相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，強化村規(guī)民約的功能與實施是重要舉措。村規(guī)民約的實踐與廣大農(nóng)村的社會發(fā)展情況密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)社會相對落后的農(nóng)村地區(qū)存在著村規(guī)民約功能與作用被夸大、權(quán)威性弱化的現(xiàn)象。在一些崇神文化濃厚的地區(qū)，普遍存在的“神治”現(xiàn)象需要加以理性審視，尋求鄉(xiāng)村治理新的突破。

關(guān)鍵詞：“三治”;村規(guī)民約;功能;權(quán)威性

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）09 — 0087 — 04

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年12月中央召開的農(nóng)村工作會議提出走鄉(xiāng)村善治之路。建設(shè)“三治合一”（自治、法治、德治）的鄉(xiāng)村治理體系，是全面依法治國向廣大農(nóng)村地區(qū)的縱深推進(jìn)，是實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的重大舉措，是國家治體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?！叭魏弦弧钡泥l(xiāng)村治理體系，強化村規(guī)民約的功能與實施是重要舉措。粵東地區(qū)村居數(shù)量較多，農(nóng)村現(xiàn)代化水平總體不高，鄉(xiāng)村治理能力有待提高。在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系視域下，圍繞村規(guī)民約的功能與作用、理論與實踐，對粵東地區(qū)10個村（汕尾市海豐縣上安東、平一、洋甲洲等3個村;汕頭市濠江區(qū)三寮、埭頭、溪頭、河渡、大蔚等5個村、汕頭龍湖區(qū)南社、東溪等2個村）進(jìn)行調(diào)研。通過隨機采訪、組織座談、實地考察等方式，獲取相關(guān)資料，了解相關(guān)情況。實踐中發(fā)現(xiàn)，粵東地區(qū)村規(guī)民約存在著功能與作用被夸大、權(quán)威性弱化等現(xiàn)象。

一、一種被夸大了的表象：民主、規(guī)范與和諧

在國家權(quán)力未能觸及農(nóng)村的歷史時期，村規(guī)民約起到相當(dāng)重要的作用，這一點得到普遍共識。2013年黨的十八屆三中全會提出國家治理體系與治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)后，村規(guī)民約得到高度重視。2017年《中國人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》白皮書介紹：“截至2016年，全國98%的村制定了村規(guī)民約或村民自治章程?！薄稗r(nóng)村社會是一種熟人社會或者人情社會，村民世代居住在同一片土地上，彼此依靠，彼此信任，關(guān)系密切。因此，即使發(fā)生糾紛或者矛盾，人們首先想到的就是和解或者是調(diào)解，請求本村德高望重的村民依照村規(guī)民約來解決，而不是尋求國家法律的幫助。”〔1〕村規(guī)民約是土生土長的鄉(xiāng)村治理名片，村規(guī)民約與民主法治相輔相成，良好的村規(guī)民約推動農(nóng)村民主法治發(fā)展，農(nóng)村民主法治發(fā)展促進(jìn)村規(guī)民約科學(xué)化規(guī)范化。然而，在相對落后的農(nóng)村地區(qū)，村規(guī)民約的制訂與實施、功能與作用存在著實踐真空地帶。許多由事物表象所構(gòu)成的事實，很大程度上值得推敲。就村規(guī)民約這一特定事物而言，在一些農(nóng)村地區(qū)，存在著過度宣傳的民主、規(guī)范與和諧。

一是關(guān)于民主。從各類宣傳報道來看，村規(guī)民約的制訂，普遍符合民主程序。一般而言，村規(guī)民約經(jīng)過以下幾個步驟：由村里文字功底較好的干部或者村民起草，經(jīng)村民集體大會或者村民代表大會（或戶代表）討論，依多數(shù)同意原則通過后，簽名頒布實施。以上述某村為例，其村規(guī)民約開頭就亮明：“遵守國家法治法規(guī)及政府相關(guān)規(guī)定，守好村民自治。制訂本村規(guī)民約參與人員有本村歷屆干部、村務(wù)代表、各房代表、老輩人員、當(dāng)年輪值戶頭”。其余各村規(guī)民約，也在不同位置寫明“本村規(guī)民約自經(jīng)某年某月某日村民會議表決通過，自通過之日起生效，由村民委員會負(fù)責(zé)解釋”等內(nèi)容。遵循國家法及各項法律法規(guī)，基本符合“村法”性質(zhì)，從形式上、程序上確保了村規(guī)民約是遵循民主原則、體現(xiàn)村民民主意愿。文字表述的民主，不代表農(nóng)村治理的真正民主。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些村規(guī)民約的來源，本身就存在著問題。村支書、村主任等村干部為應(yīng)付上級檢查，借鑒或者照搬兄弟村的模板，然后以村委的民義下發(fā)，村民多數(shù)不知情。有的則按政府一定標(biāo)準(zhǔn)填空，形式化、空洞化，根本沒有體現(xiàn)村民的參與權(quán)與話語權(quán)。

二是關(guān)于規(guī)范。村規(guī)民約是基于村民自治基礎(chǔ)上，維護(hù)本村秩序、規(guī)范要村民行為規(guī)范的規(guī)章制度。維護(hù)本村的社會秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面制定的規(guī)范村民行為的規(guī)章制度。從規(guī)范的內(nèi)容分析，除汕尾某村外，其余各村內(nèi)容上大同小異，并且在規(guī)范的基礎(chǔ)上配套相關(guān)制度，涵蓋了大小村務(wù)事項。如汕頭某村在村規(guī)民約基礎(chǔ)上出臺了包括“財務(wù)、安全、消防、衛(wèi)生、計生、土地、檔案、印章、安全、民主決策、勤政廉政”等大而全小而全的種種規(guī)定，仔細(xì)研究，空洞無物，可操作性不強。制度的生命力在于執(zhí)行，規(guī)定再完善如果沒有付之實踐，本身是對制度的一種夸大。

三是關(guān)于和諧。村規(guī)民約是全體村民權(quán)利出讓而形成的“最大公約數(shù)”。建設(shè)一個“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡男罗r(nóng)村，是全體村民的共同追求。和諧，是新農(nóng)村建設(shè)的前提條件，是開展一系列工作的保障。從嚴(yán)格意義上而言，村規(guī)民約展現(xiàn)了一個村的和諧程度。黨的十八大以來，不斷向好的政治生態(tài)和鄉(xiāng)村社會環(huán)境已經(jīng)極大地提高了廣大村民的獲得感、幸福感和安全感。但依然有部分村居由于歷史遺留問題，尤其是土地問題、干部問題和利益分配問題，一直困擾著這些村居。此次調(diào)研的汕尾某村，整個鄉(xiāng)村治理水平相對落后，治理能力相對低下。村干部選舉是該村最大的難題。村里共有1000多人，劃分為五個大房，每個房頭代表本房的利益。因為村里有大量土地，而這些土地又長年未決，為爭得更多本房利益甚至是個人利益，村里時常發(fā)生爭吵，甚至拳頭相見的事情常有發(fā)生。其余各個村，也或多或少存在著相類似的情況。整體上而言，農(nóng)村地區(qū)社會和諧建設(shè)值得肯定，但依然存在許多短板。尤其是不能憑一份村規(guī)民約，就可以武斷地下結(jié)論認(rèn)為一個村高度和諧，我們要警惕某些為夸大治理效果而進(jìn)行不全面不客觀宣傳的現(xiàn)象，要深入到廣大農(nóng)村地區(qū)真實地了解農(nóng)村建設(shè)。只有這樣，中央提出的到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，以及到2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)才能成為現(xiàn)實。

二、一種被忽略的困境：村規(guī)民約權(quán)威性弱化

村規(guī)民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，是鄉(xiāng)土社會的“村法”，對全體村民都有同等的約束力。在村范圍內(nèi)，具有獨特的權(quán)威性，這也是村規(guī)民約之所以納入國家法治話語系統(tǒng)的重要原因。有學(xué)者認(rèn)為，村規(guī)民約的三個基本的權(quán)威性要素是“規(guī)制性要素、合法性要素與工具性要素”〔2〕。合法性要素主要看村規(guī)民約是否符合村民“公意”;規(guī)制性要素主要看村規(guī)民約是否規(guī)定了懲戒措施;工具性要素主要是看村規(guī)民約的實施效果。結(jié)合三個基本要素，圍繞“法治、德治和自治”，以鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化為建設(shè)目標(biāo)，以村規(guī)民約為研究中心，考察村民對于所在村的認(rèn)同感與歸屬感。結(jié)合文本與實踐，經(jīng)過全方體立體地觀察一些相對落后的農(nóng)村，近距離地分析鄉(xiāng)村治理存在的問題，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，原本應(yīng)該極具權(quán)威性的村規(guī)民約，在實施過程中逐漸失去了權(quán)威性。

一是合法性。民意吸納，是村規(guī)民約的天然屬性。村規(guī)民約的制訂是農(nóng)村“公意”在村務(wù)上最集中的體現(xiàn)。村規(guī)民約在多大程度上反映村民的意愿，村規(guī)民約就體現(xiàn)了多大的合法性。村民主動參與、自動表達(dá)，那么主動執(zhí)行的可能性就更大。是否充分聽取村民意見，是否最大限度容納村民愿想，關(guān)系到村規(guī)民約的權(quán)威性。在粵東，走訪數(shù)十位村民，就“是否參與制訂、是否了解所在村的村規(guī)民約”、“村規(guī)民約在制訂時是否征求村民意見”等問題與村民們交流。除了3位比較熱衷村務(wù)、關(guān)心村莊發(fā)展的村民外，其他多數(shù)被訪者均表現(xiàn)出不知情，個別村民提出質(zhì)疑是否有村規(guī)民約這一回事。換言之，部分村規(guī)民約的是橫空出世，或者出臺的過程被壓縮，一步到位。原本最應(yīng)該被重視的民意空間被擠壓，村民自我約束意識并沒有得到提升。一種比較特殊的情況還在于文本的定式化。通過對粵東地區(qū)10個村的實地調(diào)研，獲取村規(guī)民約文本，潮汕某涉農(nóng)街道的三個社區(qū)村規(guī)民約文本在內(nèi)容上完全一致，唯一不同的地方只在村居的名稱和個別村把村規(guī)民約改為村民自治章程。追問原因，整套村規(guī)民約的模板來自上級行政部門，其他村獲取后紛紛效仿。因為除了人口、地理、姓氏等少數(shù)情況存在差異外，其他有關(guān)村務(wù)事項等高度一致，于是就有了上述這種現(xiàn)象。從一定意義上而言，這也是上級行政部門對農(nóng)村地區(qū)“自治”的一種懈怠。雖然也可以理解為上級行政部門“對村民自治的目標(biāo)設(shè)計和政策追求”〔3〕。

二是規(guī)制性。所謂村民自治章程或村規(guī)民約，就是村民自己的“小憲法”，是村民共同認(rèn)可的“公約”。村規(guī)民約主要由行為規(guī)范和懲戒措施兩個部分組成。行為規(guī)范方面主要是規(guī)定村民的行為，倡議可為與禁止所為;懲戒方面主要是規(guī)定村民若違反和破壞規(guī)章制度應(yīng)受到的處罰，這些處罰方式主要有批評教育、公開曝光、相互監(jiān)督等。從學(xué)理上而言，村規(guī)民約的現(xiàn)實權(quán)威性往往來源于懲戒性條款。這些懲戒性條款具有民間色彩，沒有超出村民的承受程度，具有一定的實用性與效果。在調(diào)研中，從文本描述來看，多數(shù)村規(guī)民約沒有把規(guī)制性要素寫進(jìn)去。以潮汕某村規(guī)民約為例，文本里“規(guī)定”了12條內(nèi)容，其主題分別是“愛黨愛國愛集體”、“學(xué)法、知法、守法”、“踐行社會主義核心價值觀”、“自覺遵守婚姻和計劃生育法律法規(guī)”、“尊師重教，善于學(xué)習(xí)”、“說話公道、辦事公正”、“積極完成村組投工投勞等公益事業(yè)任務(wù)”、“家庭和睦，鄰里團(tuán)結(jié)”、“講究衛(wèi)生，愛護(hù)環(huán)境”、“做好治山、蓄水、造林綠化和保護(hù)耕地工作”、“加強社會治安綜合治理”、“依法配合和協(xié)助村民委員會及上級政府部門做好各項工作”。文末，補充一句：“本村規(guī)民約自經(jīng)2017年5月17日村民會議表決通過，自通過之日起生效，由村民委員會負(fù)責(zé)解釋。本村規(guī)民約與國家法律、法規(guī)、政策相抵觸的，按國家規(guī)定執(zhí)行。行文中并未提到任何懲戒性措施。從形式上而言，該村規(guī)民約可以解讀為一份“村民道德行為倡議書”，側(cè)重于對村民行為的一種呼吁和倡議，缺乏約束力和規(guī)制性。

三是工具性。村規(guī)民約是村民實現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”的重要載體。對于農(nóng)村治理績效的評估方式，包括軟硬兩個方面。如村里的文明程度、村民的幸福感、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。鄉(xiāng)村治理效果好不好，沒有排他性的工具性要素成為了衡量的重要指標(biāo)。村規(guī)民約是村民自行制訂、自行實施和自我評價的，其參照系可以縱向或橫向，縱向主要是本村的過去與現(xiàn)今比較，橫向主要是與周邊農(nóng)村比較?？v向比較能夠找到更多的治理成就，橫向則有助于找到不足之處和努力方向。村民是制訂者、實施者和考評者三位一體的主體。能夠滿足村民的利益，能夠在一定程度上讓村民感受到生活質(zhì)量不斷提升，村規(guī)民約治理績效就是值得肯定的。沿著這個方向，與村民們接觸，就所在村發(fā)展提出選擇性問題，問題設(shè)計是“近幾年農(nóng)村發(fā)展的主要有利因素分別有哪些？”選擇的順序依次是“政府扶持，給政策又給錢”、“干部素質(zhì)好，做事有魄力敢擔(dān)當(dāng)”、“村里辦事有規(guī)則，不會亂來”、“讀書人越來越多，大家越來越文明了”，至于這些因素里面是否包含著村規(guī)民約，許多村民說不出一個所謂然。村民的認(rèn)知是感性的、現(xiàn)實性的，對于事物的判斷更多是總括性的而非細(xì)化的。從這個層面上講，村規(guī)民約的工具性被弱化。

三、一種沒有被標(biāo)識的“村規(guī)民約”：粵東地區(qū)的“神治”現(xiàn)象

“現(xiàn)代村規(guī)民約的內(nèi)容和形式，既有風(fēng)俗習(xí)慣的傳承及倫理觀念的規(guī)范化，又有法律法規(guī)和正式制度的滲入，主要屬于成文的約定，也有很多不成文但被實際遵循的規(guī)范?！薄?〕粵東廣大農(nóng)村地區(qū)（少數(shù)宗教信仰除外），形成了較具特色的村居神文化。在法治、德治和自治的治理進(jìn)程中，神治是貫穿在其中的一條隱形線?；洊|尤其是潮汕地區(qū)的獨特性在于村居神明的多樣性，村民民間信仰的堅定性，潮汕村民普遍崇神，據(jù)不完全統(tǒng)計，潮汕農(nóng)村地區(qū)每年崇神的次數(shù)近五十次。在鄉(xiāng)村自治背景下，在法治與德治交互作用中，充斥著一定程度的“神治”，形成了傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。許多村規(guī)民約的契約精神往往建立在“神治”、法治與德育的共同妥協(xié)之上，村務(wù)大事，在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)遇到意見不統(tǒng)一時，只要不涉及原則性的，在操作層面，由“神明”定奪。這就是一種不成文的“村規(guī)民約”——“注重實體規(guī)則的運用和爭議問題的有效解決，追求實質(zhì)正義和結(jié)果公平”〔5〕。廣大村民認(rèn)為，人世間有種“公義”的力量存在，就在身邊，但不一定能看得到。但村里所作的決策，是這種公義的現(xiàn)實演繹。

“神治”現(xiàn)象成為村規(guī)民約的重要內(nèi)容，成為農(nóng)村地區(qū)“法治、德治和自治”過程中特殊的鄉(xiāng)村治理方式。汕尾某村，經(jīng)村兩委決定并經(jīng)村民代表大會同意，欲出讓本村約40000平方米地土地予縣政府開發(fā)建車站使用。后因本村五房房頭不同意并且發(fā)動本房村民多方阻撓開工，從此此事陷入困境，進(jìn)而拖緩了縣政府的工程建設(shè)。一年時間里，從政府到村級各個層面，做了大量說服工作，始終無法得到同意。后來，年初十，村里祭神（祭村里的“伯公爺”—村里的守護(hù)神）期間，村里其余四戶房頭，約五房房頭，在“伯公爺”神像面前起誓并以村里問卦的方式，決定是否出讓這塊土地。幾位房頭跪在神像前，以虔誠的態(tài)度懇求“神”給予一個公正客觀的答復(fù)。用一對“圣杯”（半月形的竹根剖開成兩半，剖開面是平整的，另一面是半橢圓形狀）擲在地上，根據(jù)兩片竹根顯現(xiàn)的排列，視為神的旨意。最終的結(jié)果是，“根據(jù)”神的旨意，五房頭放棄了堅守一年多的“不同意”，進(jìn)而轉(zhuǎn)向極力贊成出讓土地。后經(jīng)建設(shè)，該村周邊建起了大量的商業(yè)場所，在很大程度上改善了該村的交通環(huán)境，帶動了該村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？梢哉f，“神治“是鄉(xiāng)村各種勢力和治理主體相互競爭與相互妥協(xié)的結(jié)果，是在國家基層自治框架下農(nóng)村基層治理的特例。

這是沒有被標(biāo)識，也沒有上升到制度層面的一種鄉(xiāng)村治理方式。一種沒有理論建構(gòu)也沒有行為規(guī)范的農(nóng)村地區(qū)長期存在的治理方式。從法治的角度來看，村民們近乎迷信的行為模式，與現(xiàn)代文明格格不入;從德治的角度來看，把屬于人的事情交給虛幻的力量，弱化了人自身的價值;從自治的角度來看，形式上的符合掩蓋了實質(zhì)的對立——現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)該以人為本，自我管理與自我服務(wù)?！吧窕α苛桉{在人的主體性之上，人的理性精神在神化力量面前逐漸淪喪，法律的尊嚴(yán)與權(quán)威被忽視，國家意識形態(tài)的權(quán)威地位被弱化?！薄?〕從這個意義上講，需要加以理性審視，尋求鄉(xiāng)村治理新的突破。

四、一條突破之路：加強黨組織對村務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)

“隨著城鄉(xiāng)流動速度的不斷加快，村民的異質(zhì)化程度不斷加深，現(xiàn)代市場價值觀（ 如逐利思想、功利主義等） 不斷侵蝕村民的傳統(tǒng)價值觀，導(dǎo)致村民的公共性觀念不斷消解，鄉(xiāng)村共同體也逐漸走向消解，不利于村規(guī)民約鄉(xiāng)村治理作用的發(fā)揮?！薄?〕與此同時，法治普及的細(xì)致化尚未能真正觸及到整個農(nóng)村地區(qū)。在一些農(nóng)村地區(qū)存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化現(xiàn)象。加強和改進(jìn)黨對農(nóng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化的必由之路。

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和宣傳，村民們看到了希望，廣大村民在享受發(fā)展成果的同時，由內(nèi)心燃發(fā)了與黨同心、與時代同行、與中國特色社會主義同進(jìn)的家國情懷，相信黨的領(lǐng)導(dǎo)、依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)成為村民的普遍共識。農(nóng)村地區(qū)要走法治化治理的道路，必須加強黨組織對農(nóng)村事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，全力推動農(nóng)村地區(qū)法治、德治和自治的統(tǒng)一。依托黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，根據(jù)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》的精神，進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制，實施重大問題必須由村黨組織研究討論的機制，在村務(wù)事項全面落實“四議兩公開”制度?！凹訌姶逡?guī)民約建設(shè)，強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)，實現(xiàn)村規(guī)民約行政村全覆蓋。依靠群眾因地制宜制定村規(guī)民約，提倡把喜事新辦、喪事簡辦、弘揚孝道、尊老愛幼、扶殘助殘、和諧敦睦等內(nèi)容納入村規(guī)民約?！薄?〕黨組織在場，是確保農(nóng)村治理現(xiàn)代化的保障。

培育一批“法治帶頭人”，引導(dǎo)“村規(guī)民約”納入法治化軌道，明確村規(guī)民約的法律地位，構(gòu)建制定村規(guī)民約的正當(dāng)程序，健全村規(guī)民約的審查機制，加強對村規(guī)民約執(zhí)行的監(jiān)管;使村規(guī)民約成為銜接國家當(dāng)選政策與鄉(xiāng)土風(fēng)俗民情的基層治理規(guī)范;與國家法治精神靠攏，但又要保持自身的自治空間，保留農(nóng)村地區(qū)獨有的文化傳統(tǒng)與良好的德治方式。村規(guī)民約不斷完善的過程，就是不斷融入國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展歷程。充分發(fā)揮村規(guī)民約的農(nóng)村治理功能，緩解農(nóng)村法治化進(jìn)程中國家法與民間法的沖突，緩和基層政府與農(nóng)村居民的矛盾，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化、現(xiàn)代化治理。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕周家明，劉祖云.村規(guī)民約的內(nèi)在作用機制研究——基于要素-作用機制分析框架〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題，2014，（04）：21-27.

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〔4〕王宏選.現(xiàn)代村規(guī)民約的組織創(chuàng)新與治理重心〔J〕.甘肅社會科學(xué)，2016，（02）：171.

〔5〕王宏選.現(xiàn)代村規(guī)民約的組織創(chuàng)新與治理重心〔J〕.甘肅社會科學(xué)，2016，（02）：173.

〔6〕王曉丹，陳輝林.論崇神背景下的中小學(xué)校園法治建設(shè)〔J〕.廣東教育，2018，（08）：37.

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕