中國古代的財政監(jiān)督

陳忠海

“財政”是國家和政府的收支活動，是體現(xiàn)國家治理的重要形式和手段。在中國古籍中雖然較少直接出現(xiàn)“財政”一詞，但“國用”“國計”“度支”“理財”等多指此意。中國歷代統(tǒng)治者對財政工作都特別重視，也深諳加強財政運行監(jiān)督的重要性。

上計制度

“上計”是中國古代特有的經(jīng)濟管理制度，早在西周時期，這項制度就已經(jīng)開始了?！吨芏Y·天官》記載：“歲終則令百官府各正其治，受其會，聽其致事而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治，而誅賞之?！币馑际牵好康侥杲K就命令各級官吏糾正管理中存在的問題，接受上級考核，聽取他們對各自政情的匯報，然后請示國君對有功者加以提拔，對有罪者加以懲處；每隔三年，對官吏的政績進行一次全面考核，將無政績者撤職懲罰，將政績突出者提拔獎勵。這里強調(diào)的是對官員的監(jiān)督考核，但基礎(chǔ)是“受其會”，也就是接受地方官吏對工作的全面匯報，重點是各種財會資料的匯總，這種匯報就是上計制度的雛形。

陳忠海，本刊專欄作家、文史學(xué)者，長期從事金融工作，近年來專注經(jīng)濟史、金融史研究，出版《曹操》等歷史人物傳記8部，《套牢中國：大清國亡于經(jīng)濟戰(zhàn)》《解套中國：民國金融戰(zhàn)》等歷史隨筆集6部，發(fā)表各類專欄文章數(shù)百篇。

春秋戰(zhàn)國時期諸侯割據(jù)，周王失去對地方的控制，無法接受地方上計，但各諸侯國參照了周王的做法，接受管轄區(qū)域內(nèi)地方上計，將每年一次的上計稱“歲計”，每三年一次的上計稱“大計”。戰(zhàn)國時秦國制定《金布律》，其中要求： “官相輸者，以書告其出計之年，受者以入計之。八月、九月中其有輸，計輸所遠(yuǎn)近，不能速其輸所之計，移計其后年，計毋相謬。工獻輸官者，皆深以其年計之?！边@時的上計，內(nèi)容中同樣強調(diào)了財政收入情況，要求更為具體。

上計制度在漢朝得到成熟和發(fā)展，漢朝為此專門制定了《上計律》，對這項制度進一步規(guī)范?！渡嫌嬄伞芬?guī)定，各郡在太守之下、各王侯國在國相之下設(shè)上計吏，《漢官解詁》描述其職責(zé)為：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷出入，盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功，功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后?！备骺匆?guī)定向朝廷呈報“集簿”，其中最重要的內(nèi)容就是“戶口墾田，錢谷出入”，這些不僅是朝廷了解地方財政狀況的依據(jù)，也是在全國范圍內(nèi)實行財政調(diào)度的依據(jù)。當(dāng)財政收支出現(xiàn)不平衡時，通過各郡國調(diào)往朝廷、朝廷調(diào)往各郡國以及由一部分郡國調(diào)往另一部分郡國等實現(xiàn)平衡，這些調(diào)度事關(guān)地方利益，所以必須有準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。

漢朝對上計制度非常重視，皇帝經(jīng)常舉行盛大儀式接受各郡國的集體上計，也經(jīng)常親自召見郡國的上計吏，詢問有關(guān)情況。對于“集簿”的編制，不僅要求必須準(zhǔn)確，不能有水分，而且還要求必須有時效性，在規(guī)定時間內(nèi)完成相關(guān)統(tǒng)計，否則將對郡太守、國相、上計吏等相關(guān)人員進行處罰，如《漢書》記載，眾利侯郝賢“上計謾，免”。對于不認(rèn)真對待上計的官吏，免官其實是較輕的處罰，情況嚴(yán)重者將被治罪。在交通、通信極為不便的時代，各郡國派往京城的上計吏成為皇帝和朝廷了解地方情況的重要渠道，那些熟悉地方事務(wù)、思路清晰、表達(dá)能力好的上計吏往往會被朝廷看中，有的被留在中央任職。漢末三國的風(fēng)云人物公孫瓚、司馬懿、鄧艾等都曾擔(dān)任上計吏。

御史制度

秦漢以后，上計制度仍然存在，但具體內(nèi)容不斷發(fā)生變化。隨著國家治理機制的不斷完善，對地方各類信息采集要求的提高以及手段的日趨多樣，按年度實施的上計工作在作用上有所削弱。唐朝時，皇帝仍時而舉行受計儀式，但此舉多具象征意義，受計的具體工作由尚書令及其左右仆射主管，所呈報的“集簿”也改為“文帳”，涵蓋內(nèi)容更加全面，地方呈報的財政、會計報告也細(xì)化至按季、按月、按旬上報，有的甚至還有日報。宋朝以后，皇帝已基本不親自受計，而是通過調(diào)閱地方上報的財政收支報表了解情況。上計制度的弱化，緣于該項制度雖然可以及時了解各地情況，尤其財政收支方面的狀況，但也有明顯缺陷，那就是它只能單方面聽匯報，在核實報告內(nèi)容真?zhèn)涡苑矫骘@得薄弱，需要更有效的手段對其予以補充。

在秦朝，主管上計工作的官員是柱下史，即最早的御史，司馬貞在《史記索隱》中解釋：“周秦皆有柱下史，謂御史也，所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子為周柱下史?！鼻爻挠芬杂反蠓驗槭祝匚粌H次于丞相，其屬官進駐朝廷各官署，監(jiān)督財政運行狀況和朝廷制定的經(jīng)濟法規(guī)執(zhí)行情況是其日常工作之一，他們同時也負(fù)責(zé)審查地方呈報的財政收支情況和會計賬本。

到了漢朝，御史制度得到進一步發(fā)展，御史大夫作為御史的首長，地位進一步提高，丞相職位出現(xiàn)空缺，通常由御史大夫升任，御史大夫與丞相合稱“兩府”。漢代還成立了御史臺，由御史中丞具體負(fù)責(zé)，在朝廷領(lǐng)導(dǎo)侍御史，在地方督導(dǎo)刺史，承擔(dān)監(jiān)察重任。為了加強對地方的監(jiān)察，漢代將全國劃分為十余個州刺史部，由刺史負(fù)責(zé)，督察所轄各郡國。刺史品秩雖然不高，卻直接監(jiān)督郡太守和國相，監(jiān)督各郡國的日常運行情況，其中與財政相關(guān)的各種事項也是其監(jiān)察職責(zé)之一。

隋唐時期，御史制度繼續(xù)發(fā)展，御史臺的重要性不斷提升。唐朝御史臺監(jiān)督范圍擴展至縣一級，并進一步強化了對經(jīng)濟工作的監(jiān)督。唐朝御史臺機構(gòu)龐大，下設(shè)臺院、殿院和察院， 職責(zé)進一步分工細(xì)化，除對各級官員進行普通的行政監(jiān)察外，還重點加強了對倉廩、藏庫的監(jiān)察以及對地方財政運行情況的監(jiān)察，并根據(jù)需要，直接派御史充任租庸使、稅青苗地錢使、鹽鐵轉(zhuǎn)運使、鑄錢使等，從財政收支、稅收、金融等方面全面介入。除日常性監(jiān)督外，御史臺還派出御史在各地方開展察訪，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域里的犯罪行為，重點是有無額外加征稅賦、官員有無中飽私囊等，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)便予以彈劾。唐朝完善的御史制度對國家財政運行提供了強有力保障，唐朝遭受安史之亂的嚴(yán)重破壞而沒有馬上滅亡，與這一套財政監(jiān)督和保障機制發(fā)揮的重要作用密不可分。

宋明以后，朝廷在御史制度的基礎(chǔ)上建立起多重財政監(jiān)督機制。宋朝的御史可以直接稽查財政收支賬本，發(fā)現(xiàn)問題，直接依法查處。在地方上，宋朝在路一級行政機構(gòu)設(shè)立了轉(zhuǎn)運司，與提點刑獄司、安撫司共同治理各路，轉(zhuǎn)運司掌一路財賦收入，同時還“察其稽違，督其欠負(fù)”。元朝時，御史制度又有創(chuàng)新，在地方上也設(shè)置了御史臺，重點實施地方財政監(jiān)督之責(zé)，同時還設(shè)立了肅政廉訪使，分駐全國22個監(jiān)察區(qū)，與御史臺相互配合，對包括地方經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各項事務(wù)進行全面監(jiān)督。明清時期，朝廷設(shè)置了都察院和六部給事中，其構(gòu)成主體是各類有具體分工的御史，都察院還領(lǐng)導(dǎo)著分設(shè)于各地的監(jiān)察御史，由于機構(gòu)更為細(xì)化，人員更為充實，其監(jiān)督效力也更加提高。

勾覆制度

監(jiān)督經(jīng)濟和財政運行情況不同于普通的行政監(jiān)察，需要有專業(yè)的知識和手段。三國時期，曹魏設(shè)置比部曹，是尚書臺內(nèi)設(shè)的諸曹之一，《通典》記載，其主要職能為“掌內(nèi)外諸司公廨及公私債負(fù)，徒役工程，贓物賬及勾用度物”，也就是對度支、庫部、倉部、民曹等經(jīng)濟和財政部門進行審計監(jiān)督，審計對象包括財政收入、經(jīng)費支給和使用、重要工程建設(shè)進度等，比部曹成為最早的專業(yè)審計部門。此后，比部曹或比部始終存在，雖然隸屬關(guān)系不斷調(diào)整，但其審計方面的職能日漸清晰。隋朝時，比部隸屬于三省六部之一的都官部，基本職能是“掌勾諸司百僚俸科，調(diào)斂、逋欠，因知內(nèi)外之經(jīng)費”，它獨立于財政部門之外，對財政運行情況、經(jīng)費使用情況等進行全面審計監(jiān)督，這種監(jiān)督也稱為“勾覆”。

勾覆制度在唐朝更為成熟，負(fù)責(zé)勾覆的比部隸屬刑部，最高官員為郎中，下設(shè)員外郎、主事、令史、書令史、計史、掌固等，在州、縣司法部門中也設(shè)有專門負(fù)責(zé)勾覆的官員，使審計范圍延伸至基層?！杜f唐書·職官志》記載，比部郎中“掌勾諸司百僚俸料、公廨、贓贖、調(diào)斂、徒役、課程、逋懸數(shù)物，周知內(nèi)外之經(jīng)費而總勾之”，具體范圍涵蓋廣泛。“凡倉庫出內(nèi)、營造、傭市、丁匠、功程、勛賞、贓贖、賦斂、賜與、軍資、器仗、和糴、屯牧亦勾覆之”，涵蓋了財政收入與支出的各方面，收入方面包括各種稅賦收入、罰沒贓贖收入等，支出方面包括朝廷和地方的經(jīng)費支出、薪俸支出、賞賜支出、工程營建支出以及軍用支出等。無論朝廷還是地方，無論行政還是軍事，“無所不勾，無所不比”，使審計的觸角深入到經(jīng)濟、財政運行的各個角落。

唐朝勾覆制度非常細(xì)致和全面，對完成時間、報審程序等都有明確而嚴(yán)格的要求，對勾覆中發(fā)現(xiàn)的問題也都有具體的處置辦法。比如，未能按照要求時限上報報表而影響到勾覆工作如期進行，或者采取弄虛作假手段，提供不實數(shù)據(jù)，發(fā)生上述這些情況都要對相關(guān)責(zé)任人員進行處罰，情況嚴(yán)重者將會革職或治罪。發(fā)現(xiàn)地方截留財政收入的，或者因為不按章辦事造成財務(wù)虧欠的，相關(guān)官員也要治罪。負(fù)責(zé)勾覆工作的比部官員也要受到紀(jì)律的約束和考核，《新唐書·百官志》記載，比部官員須“明于勘復(fù)，稽失無隱”，也就是既要有專業(yè)性，能及時發(fā)現(xiàn)問題，同時也要具有公正無私的品格，不能隱匿事實。

宋朝的全國最高財政機構(gòu)是鹽鐵、度支、戶部三司，其下設(shè)有三部勾院和都磨勘司，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出納賬簿，以察其差殊而關(guān)防之”，一項重大改進是，對部分重要財務(wù)收支可以開展事前審計。除此之外，都憑由司、都理欠司、諸軍諸司專勾司、提舉在京諸司庫務(wù)司、內(nèi)藏庫等也具備審計職能。后來三司撤除，審計職能大多集中于刑部下設(shè)的比部，采取“月計、計考、歲會”等形式匯總各類審計結(jié)果，形成最終審計意見。明朝以后撤銷了比部，比部承擔(dān)的“外部審計”有所淡化，但各類“內(nèi)部審計”機制得到發(fā)展，如清代的六科給事中兼領(lǐng)審計、督撫和道員兼領(lǐng)審計等，成為以審計手段監(jiān)督財政運行的新特點。