西方國家典型性權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制比較研究

錢 牧

(嘉興南洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共英語教學(xué)部,浙江嘉興314000)

對權(quán)力進(jìn)行分立并予以相關(guān)的監(jiān)督與制約,是由西方資產(chǎn)階級思想家在反對封建專制制度的斗爭中提出并付諸實踐的。經(jīng)過數(shù)百年的政治實踐,已經(jīng)形成了三種具有代表性的模式：以英國為代表的議會主權(quán)式、以美國為代表的三權(quán)分立式和以瑞士為代表的委員會式。本文將對這三種模式的理論基礎(chǔ)和相關(guān)實踐予以比較研究。

一、分權(quán)與制衡的理論基礎(chǔ)

英國的分權(quán)與制衡學(xué)說以洛克為代表,他開創(chuàng)了權(quán)力監(jiān)督與制約理論之先河。洛克在總結(jié)了西方資產(chǎn)階級反抗封建專制統(tǒng)治經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上,系統(tǒng)地提出了他的分權(quán)與制衡的學(xué)說。美國的分權(quán)與制衡學(xué)說以漢密爾頓與杰斐遜為代表,他們在總結(jié)洛克的學(xué)說與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)地提出了國家權(quán)力三權(quán)分立理論。

(一)洛克的權(quán)力監(jiān)督與制約理論

洛克認(rèn)為,國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與對外權(quán),在這三種權(quán)力中,立法權(quán)居于核心地位,它制約著行政權(quán)與對外權(quán)。就此而言,這并非一種完全意義上的權(quán)力監(jiān)督與制約理論,因為在這種權(quán)力架構(gòu)中,立法權(quán)居于首位,而行政權(quán)居于從屬地位,司法權(quán)附屬于行政權(quán),它們都不能凌駕于立法權(quán)之上。其具體特征如下：

1.立法權(quán)居于首要地位,它產(chǎn)生行政權(quán)。但立法權(quán)的行使也是受一定限制的：首先,立法權(quán)行使的目的必須基于公共利益;其次,立法權(quán)的行使并不意味著立法者的任意與專斷,而應(yīng)依法行使。

2.行政權(quán)是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所通過法律之權(quán)力,由國王行使,立法權(quán)由于其自身固有的特性,其權(quán)力并非經(jīng)常性行使,而如果把行政與立法權(quán)合并由同一主體行使的話,則為該權(quán)力主體的任意與專斷創(chuàng)造了條件。因此,二者必須分立。

3.對外權(quán)并非一種獨(dú)立意義上的權(quán)能,它與行政權(quán)幾乎是結(jié)合在一起的,可以也往往由同一主體行使,因為,對外權(quán)包括聯(lián)盟與聯(lián)合、戰(zhàn)爭與和平以及與國外一切人士或社會為一切事務(wù)之權(quán)力,是相對于管理國內(nèi)事務(wù)的行政權(quán)而言的。

4.司法權(quán)未出現(xiàn)在這一權(quán)力架構(gòu)中。洛克的權(quán)力分立與制衡理論并未提及司法權(quán),究其原因,除了本人的思想認(rèn)識因素以外,還與當(dāng)時英國的政治、歷史狀況有關(guān)。在當(dāng)時,司法機(jī)關(guān)的地位尚不明確,較之立法與行政機(jī)關(guān)而言,尚不具備獨(dú)立的權(quán)能。

洛克所設(shè)計的政體模式是君主立憲制,其基本架構(gòu)是人民權(quán)利基礎(chǔ)上的兩個權(quán)力層級,即立法權(quán)與行政權(quán)(含對外權(quán))。洛克在人類歷史上,第一次系統(tǒng)地提出了權(quán)力分立與制衡理論,為以后的相關(guān)理論奠定了基礎(chǔ)。同時,其以人民主權(quán)為基礎(chǔ)倡導(dǎo)的議會至上原則,較之封建專制統(tǒng)治觀念而言,是巨大的進(jìn)步。洛克的現(xiàn)實主義態(tài)度使他的理論不再停留于理論的抽象層面,而是賦予了自由主義以堅實的基礎(chǔ)。當(dāng)然,洛克作為資產(chǎn)階級政治家所提出的這一理論也必然帶有局限性,一方面,該理論并不完整,不構(gòu)成完全意義上的權(quán)力分立與制衡體系;另一方面,他主張行政權(quán)的行使主體是國王,也體現(xiàn)出向封建王權(quán)妥協(xié)的一面。

(二)孟德斯鳩的權(quán)力監(jiān)督與制約理論

孟德斯鳩的政治學(xué)說中對后世影響最大的就是他系統(tǒng)提出的三權(quán)分立與權(quán)力制衡理論。這一理論也成為以后大部分國家,尤其是資本主義國家建立國家機(jī)器所奉行的基本準(zhǔn)則。其具體特征如下：

1.立法權(quán)本應(yīng)由全體人民共同行使,因為這體現(xiàn)著他們的共同利益。但由于并非全體人民都具有行使此項權(quán)力的能力,因此,應(yīng)由人民通過合法選舉產(chǎn)生出具有行使該項權(quán)力能力的人,由他們來具體行使立法權(quán)。同時,為了體現(xiàn)立法權(quán)的人民主權(quán)原則,對于上述權(quán)力主體,人民有監(jiān)督和罷免權(quán)。為了兼顧人民與貴族階層的利益,議會也應(yīng)相應(yīng)地由兩院組成,保持一種彼此牽制與制衡的關(guān)系,但在事關(guān)財政等關(guān)鍵性的事項上,貴族院只有反對權(quán)而無立法創(chuàng)制權(quán)。這也體現(xiàn)出孟德斯鳩作為資產(chǎn)階級政治家的局限性。

2.行政權(quán)即執(zhí)行法律的權(quán)力應(yīng)由國王行使。孟德斯鳩認(rèn)為行政權(quán)行使的要義在于迅速有效,而立法權(quán)貴在公平正義。因此行使行政權(quán)的主體應(yīng)為個別主體。行政權(quán)與立法權(quán)之間應(yīng)保持彼此牽制與制衡,防止其走向暴政。

3.司法權(quán)應(yīng)由人民選舉產(chǎn)生的司法官獨(dú)立行使,這也是孟德斯鳩的分權(quán)理論的一個顯著特征。

4.權(quán)力分立與制衡的核心價值取向并非簡單的將國家權(quán)力交由不同主體行使,而是要使其中的一種權(quán)力真正滲透到另外兩種權(quán)力的運(yùn)行之中,從而起到實際的監(jiān)督與制衡作用。

麥迪遜曾說：“孟德斯鳩是政治科學(xué)的先知。”法國大革命中誕生的《人權(quán)宣言》宣稱：凡權(quán)利得不到保障,或分權(quán)未曾建立的社會,就沒有憲法。孟德斯鳩提出的分權(quán)和制衡理論對近代以來的政治實踐和政治思想產(chǎn)生了直接而深遠(yuǎn)的影響。較之于洛克的相關(guān)理念而言,孟德斯鳩的理論更加完備,也更富新意。首先從理論層面上,他第一次系統(tǒng)完整地提出了權(quán)力分立與制衡理論(三權(quán)分立);其次,從實踐層面上,他的分權(quán)制衡思想為美國的憲法起草者所效仿?？傊?孟德斯鳩的分權(quán)制衡理論經(jīng)過法國和美國的政治實踐,已成為現(xiàn)代西方主要的政治組織原則之一。但是,因為孟德斯鳩的階級和歷史局限性,使得一方面,他在強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡的同時,未能預(yù)見到權(quán)力的分立與制衡對于政府運(yùn)作效率的影響;另一方面,他的一些相關(guān)論述,仍帶有濃厚的維護(hù)封建貴族利益的色彩,比如,他提出以貴族組成的上院牽制由平民組成的下院、有關(guān)貴族案件的司法審判權(quán)應(yīng)由上院行使等思想。

二、分權(quán)與制衡的具體政治實踐

分權(quán)與制衡理論是由資產(chǎn)階級啟蒙思想家在反對封建專制統(tǒng)治的斗爭中提出來的,在資產(chǎn)階級取得統(tǒng)治權(quán)后,他們也依據(jù)這種理論設(shè)計了國家的憲政體制。在當(dāng)今世界,實行真正意義上的集權(quán)型體制的國家已為數(shù)不多。絕大多數(shù)國家實行的是分權(quán)型體制,這一體制也是與權(quán)力監(jiān)督與制約的理念相適應(yīng)的。其中比較典型的有以下幾種：

(一)三權(quán)分立式的分權(quán)體制

這種分權(quán)體制以美國為代表,還包括法國、俄羅斯、墨西哥、土耳其,以及大部分東南亞國家等。即國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán),分別由國會、總統(tǒng)與法院行使。三者之間保持彼此牽制,互不隸屬。其具體關(guān)系簡述如下：

1.國會與總統(tǒng)之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

國會通過的法案,經(jīng)總統(tǒng)簽署以后,成為正式法律,總統(tǒng)必須執(zhí)行?？偨y(tǒng)亦可否決國會通過的法案,對于總統(tǒng)的否決,國會要么重新修改,以使得總統(tǒng)簽署通過;要么以兩院議員2/3以上的絕對多數(shù)通過推翻總統(tǒng)的否決。總統(tǒng)的否決一旦被推翻,該法案自動生效成為法律而無需總統(tǒng)簽署?？偨y(tǒng)無權(quán)解散國會,國會亦無權(quán)罷免總統(tǒng),但可依法定程序彈劾總統(tǒng)。

2.國會與法院之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

法院行使違憲審查權(quán),有權(quán)依法定程序裁定國會所制定通過之法律違憲,從而使之失效。同時,根據(jù)美國聯(lián)邦憲法,聯(lián)邦最高法院法官的人選由總統(tǒng)提名,然后交參議院通過,參議院有權(quán)否決總統(tǒng)提名。

3.總統(tǒng)與法院之間的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

總統(tǒng)有權(quán)提名聯(lián)邦最高法院法官之人選,而聯(lián)邦法院的違憲審查權(quán)亦覆蓋至總統(tǒng)權(quán)力之行使,它有權(quán)裁定總統(tǒng)之行政行為違憲。

(二)議會主權(quán)式的分權(quán)體制(也稱“熔權(quán)型”分權(quán)制)

這種分權(quán)體制以英國為代表,還包括德國、日本、加拿大、新西蘭、印度等。在這種體制中,議會居于最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位,其不僅行使立法權(quán),政府亦由在議會大選中取得多數(shù)席位的政黨負(fù)責(zé)組成,該政黨之首腦自動成為政府首腦。嚴(yán)格說來,此種分權(quán)體制并非一種純粹意義上的分權(quán)體制,在這種體制中,行政權(quán)派生于立法權(quán),并不構(gòu)成兩種獨(dú)立的權(quán)力層級。其具體關(guān)系簡述如下：

1.議會對政府的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

議會行使立法權(quán),政府必須執(zhí)行議會所制定通過之法律。同時,議會可通過對政府的不信任案,若出現(xiàn)這種情況,政府首腦及其領(lǐng)導(dǎo)之政府要么辭職,要么由政府首腦呈請國家元首解散議會,重新大選。

2.政府對議會的權(quán)力監(jiān)督與制約關(guān)系

在此種分權(quán)體制中,政府雖派生于議會,但由于政府所在之政黨在議會中占據(jù)了多數(shù)甚至絕對多數(shù)席位,同時,政府首腦身兼政黨之領(lǐng)袖,在該黨內(nèi)有著崇高的威望、深厚的資歷,因此,政府所提出的法案在議會中不被通過的機(jī)率極小。此外,由于政府全面管理社會的政治、經(jīng)濟(jì)與文化生活領(lǐng)域,這些龐大的資源與技術(shù)優(yōu)勢使得國家的大多數(shù)立法案都是由政府向議會提出,真正由議會自行訂立的法案是很少的,這也更強(qiáng)化了政府對議會的制約。另外,政府首腦可隨時呈請國家元首解散議會重新大選,這也是政府牽制議會的一種手段。

(三)議行合一式分權(quán)體制

這種體制模式,最早創(chuàng)建于巴黎公社,它的立法權(quán)與行政權(quán)由同一機(jī)構(gòu)行使。但是,在當(dāng)今世界國家事務(wù)管理日益復(fù)雜的情形下,這樣做是行不通的?，F(xiàn)代意義上的議行合一是指：對于立法機(jī)關(guān)制定的法律和所作出的決定、決策,其它國家機(jī)關(guān)必須付諸實施,立法機(jī)關(guān)亦有權(quán)監(jiān)督其執(zhí)行行為。概言之就是：議必付行,議行一致。目前世界上所有的社會主義國家和個別資本主義國家采取這種體制。社會主義國家中,具有代表性的是中國;而資本主義國家中,最具典型性的就是瑞士的委員會制政體,其具體分權(quán)制衡特征如下：

聯(lián)邦議會與聯(lián)邦委員會的關(guān)系：與前述中所論述的雙向監(jiān)督制衡關(guān)系不同,在瑞士的體制中,這種權(quán)力制衡關(guān)系是單向的,即作為立法機(jī)關(guān)的聯(lián)邦議會領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作為行政機(jī)關(guān)的聯(lián)邦委員會,聯(lián)邦委員會必須服從聯(lián)邦議會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。具體如下：

1.聯(lián)邦議會主持修改聯(lián)邦憲法和享有立法權(quán)。瑞士憲法規(guī)定聯(lián)邦議會有權(quán)提出修改聯(lián)邦憲法的議案,如果這一修憲案獲得全民公決通過,則該修憲案成為正式憲法。瑞士憲法還規(guī)定：聯(lián)邦議會兩院審議和頒布有關(guān)聯(lián)邦的選舉法,組織法等法律和決定。聯(lián)邦委員會必須遵守和執(zhí)行上述法律和決定。

2.聯(lián)邦議會選舉聯(lián)邦委員會委員、聯(lián)邦委員會主席,任命聯(lián)邦政府高級官員。瑞士憲法第96條規(guī)定：聯(lián)邦委員會委員由聯(lián)邦議會從有資格被選為國民院議員的瑞士公民中選舉產(chǎn)生,任期4年。第98條規(guī)定：聯(lián)邦委員會主席由聯(lián)邦議會從聯(lián)邦委員會委員中任命,聯(lián)邦委員會由聯(lián)邦主席主持。瑞士聯(lián)邦委員會設(shè)聯(lián)邦辦公廳和外交、內(nèi)政、警察司法、軍事、財政海關(guān)、國民經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸與能源7個部門。7名聯(lián)邦委員分別掌管一個部門。瑞士法律規(guī)定：聯(lián)邦各部的部長、副部長、各部下設(shè)的秘書廳秘書長、各部下設(shè)各局的局長,均由聯(lián)邦議會任命。

3.聯(lián)邦議會行使批準(zhǔn)聯(lián)邦委員會提出的聯(lián)邦預(yù)決算案的權(quán)力。瑞士憲法第85條第10款規(guī)定：聯(lián)邦委員會編制的聯(lián)邦財政預(yù)算案要提交聯(lián)邦議會審議和批準(zhǔn),聯(lián)邦決算要提交聯(lián)邦議會審議和批準(zhǔn)。

4.聯(lián)邦議會有批準(zhǔn)聯(lián)邦和外國締結(jié)條約、同盟、宣戰(zhàn)和媾和的權(quán)力,有權(quán)批準(zhǔn)聯(lián)邦政府加入國際組織。瑞士聯(lián)邦憲法第85條第5款、第6款規(guī)定：瑞士與外國締結(jié)條約和同盟、瑞士對外宣戰(zhàn)和媾和,都需經(jīng)聯(lián)邦議會兩院一致同意批準(zhǔn)后方可實施。

綜上所述,聯(lián)邦議會對聯(lián)邦委員會的控制和支配是絕對的、完全的。這既不同于美國式的三權(quán)分立制,也不同于英國式的議會主權(quán)制。在這兩種體制中,政府首腦有權(quán)呈請國家元首解散議會重新大選,以此來抗衡與制約立法機(jī)關(guān)。而在瑞士,國家政治生活中的最重要權(quán)能立法權(quán)、人事任免權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)和對外權(quán)均掌控在聯(lián)邦議會手中。聯(lián)邦委員會沒有與之抗衡與牽制的權(quán)力,處于從屬地位。

三、西方主要國家權(quán)力監(jiān)督與制衡機(jī)制的評價

(一)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的進(jìn)步性

1.權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的確立破除了封建君主集權(quán)專制制度。在封建國家,君主個人集立法、行政與司法大權(quán)于一身。朕即法律,君主的個人意志就是法律,不存在專門性的立法機(jī)構(gòu);朕即國家,君主掌握執(zhí)行法律的權(quán)力,由其自己行使或由其指派的人行使;朕即司法,君令臣死,臣不得不死,君主掌控著對其他人生殺予奪的大權(quán)。對于上述權(quán)力,無論是國家權(quán)力之間還是國家權(quán)力外部都不存在任何監(jiān)督與制約的因素,概言之就是朕即天下。這種體制嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步。而資本主義權(quán)力監(jiān)督與制衡機(jī)制的確立,從內(nèi)部而言,存在國家權(quán)力之間的牽制與制衡,就外部而言,存在公民以各種途徑對國家權(quán)力的監(jiān)督,如利益集團(tuán)、大眾傳媒等,具有歷史進(jìn)步性。

2.權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立有效地遏制了國家權(quán)力的濫用。權(quán)力的運(yùn)行是一柄雙刃劍,它的不當(dāng)行使會帶來極大的破壞性。而資本主義國家對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約是全方位的,不僅存在于各種國家權(quán)力之間,而且深入到了國家機(jī)關(guān)內(nèi)部。比如就美國國會而言,不僅受到政府與法院的牽制和制約,而且在國會內(nèi)部還存在著參眾兩院之間的牽制和制約。在立法程序中,若立法案在兩院各自的大會上分別通過,則該議案就在國會被通過了,若其中有一院未通過議案,則視該議案未被國會通過。也就是說,在立法問題上,任何一院都不可能撇開他院,獨(dú)自完成一項立法。

3.從西方國家的現(xiàn)實政治事件來看,通過權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制,的確揭露了一些問題,查處了一批大案要案。其中,最著名的是1973年美國總統(tǒng)尼克松的水門事件。尼克松在其違規(guī)行為被曝光后,企圖運(yùn)用總統(tǒng)的權(quán)力罷免聯(lián)邦檢察官,以阻止調(diào)查的繼續(xù)進(jìn)行。結(jié)果,國會介入,國會眾議院提出了對總統(tǒng)的彈劾案,并獲得了參議院的支持。尼克松感受到了巨大壓力而被迫辭職。由此可見,權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制并非僅僅停留在紙面上,而是確實發(fā)揮了作用,應(yīng)予以肯定。

(二)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的局限性

1.權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制造成了國家機(jī)關(guān)之間的相互扯皮,誰也不服誰,從而嚴(yán)重影響了權(quán)力運(yùn)行的效率。鄧小平說：“我經(jīng)常批評美國的當(dāng)權(quán)者,說他們實際上有三個政府。當(dāng)然,美國資產(chǎn)階級經(jīng)常用這一手來對付其他國家,但對內(nèi)自己也打架,造成了麻煩,這種辦法我們不能采用?！闭怯捎谧h會、政府和法院互不隸屬,所以他們經(jīng)常在行使權(quán)力的過程中相互抗衡,相互較勁,由此造成了整個國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的低下。比如,1978年,美國總統(tǒng)卡特為實現(xiàn)中美建交宣布廢除美臺《共同防御條約》,然而此舉卻遭到參議院部分議員的反對,他們將卡特總統(tǒng)起訴至哥倫比亞特區(qū)美國地方法院,而該法院法官居然荒謬地裁決卡特總統(tǒng)的此項決定違憲,并宣布其無效。后來,雙方仍舊為此事爭執(zhí)不休。一直到一年以后,美國上訴法院裁定卡特總統(tǒng)此舉有效方告一段落。

2.資本主義國家所建立的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制本身的分權(quán)并不徹底,具體體現(xiàn)在：

首先,在議會主權(quán)制國家中,是由在議會大選中獲得議會多數(shù)席位的政黨負(fù)責(zé)組建內(nèi)閣的,而該政黨的領(lǐng)袖自動成為政府首腦。從這個意義上說,行政權(quán)實際上是由立法權(quán)派生而來,它并不構(gòu)成一個獨(dú)立的權(quán)力層級。

其次,在議行合一式體制中,分權(quán)制衡的色彩就更弱一些。因為國家立法機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)掌握了全面的控制與支配權(quán)。政府與法院從屬于議會,并無對其進(jìn)行制衡的權(quán)力。

再次,即使在被視為是典型意義上分權(quán)制衡的三權(quán)分立式的體制中,也存在著缺陷和漏洞。比如,在美國,立法案經(jīng)議會兩院通過后,需交由總統(tǒng)簽署才能最終成為法律,而對于該法案,總統(tǒng)有權(quán)不予簽署。如果議會要推翻總統(tǒng)的這項決定,需由參眾兩院全體議員2/3以上多數(shù)通過。但是,在社會高度多元化的美國,要做到讓絕大多數(shù)人對于同一事項口徑一致是很難的。美國的總統(tǒng)們顯然深諳此道,頻繁用此舉來抗衡國會。實踐證明,此舉也確實有效,總統(tǒng)否決立法案的成功率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于議會推翻總統(tǒng)否決的成功率。至少從這個層面上來看,立法權(quán)并不能完全控制住行政權(quán)。

3.在分工日益復(fù)雜和精細(xì)化的現(xiàn)代社會,面對著行政權(quán)咄咄逼人的攻勢,西方國家立法權(quán)的控制與制約也顯得有些力不從心?，F(xiàn)代社會對于其從業(yè)人員專業(yè)性的知識和技能提出了很高的要求。而行政機(jī)關(guān)憑借其掌控的豐厚的財經(jīng)、政治資源吸納了大批的專業(yè)技術(shù)精英。因此,西方國家的議會雖然表面上掌控立法權(quán),但更為實質(zhì)一些的立法提案權(quán)往往由行政機(jī)關(guān)來行使。由立法機(jī)關(guān)直接提出的立法案少之又少,它真正的職能是審議和通過行政機(jī)關(guān)提出的立法案。然而,即使是在這個程序中,由于議員大多來自普通民眾階層,他們對于這些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的立法案,也很難提出一些實質(zhì)性的反對意見,除了表示贊同以外,似乎也別無選擇。尤其是在議會主權(quán)制國家中,由于議會多數(shù)席位掌握在內(nèi)閣所在的黨派,而此類政黨通過嚴(yán)格的政黨紀(jì)律對于其黨員有著很強(qiáng)的約束力和控制力,所以內(nèi)閣提出的立法案在議會被否決的可能性就更加微乎其微了。

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