以案說法談村規(guī)民約與國家法的沖突與融合

徐微

【摘要】以“以村民自治為由剝奪外嫁女權(quán)益案”和“落后村規(guī)阻礙土地確權(quán)案?！眱蓚€(gè)典型案例分析客家地區(qū)部分村規(guī)民約與國家法的沖突主要表現(xiàn)、原因，提出促進(jìn)村規(guī)民約與國家法的融合對(duì)策，從而實(shí)現(xiàn)基層治理中民主與法治的輔成，讓村規(guī)民約真正成為法律法規(guī)的有效補(bǔ)充，發(fā)揮村規(guī)民約為群眾服務(wù)的應(yīng)有效應(yīng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理。

【關(guān)鍵詞】村規(guī)民約 鄉(xiāng)村治理 外嫁女 土地確權(quán) 沖突

村規(guī)民約是根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實(shí)際，制定的涉及村風(fēng)民俗、社會(huì)公共道德、社會(huì)管理、精神文明建設(shè)等方面約束規(guī)范村民行為的一種“規(guī)章制度”。

眾所周知，村規(guī)民約的制定不得與法規(guī)相抵觸?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村規(guī)民約作為一種村民自我管理、自我約束的有效手段，在維護(hù)基層群眾民主權(quán)利、提升農(nóng)村基層社會(huì)治理水平中發(fā)揮著獨(dú)特作用。

一、以案說法分析村規(guī)民約與國家法的沖突現(xiàn)狀

筆者通過走訪與調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸的情況屢見不鮮，甚至有些法律法規(guī)在農(nóng)村難于貫徹執(zhí)行，村干部或者老百姓更加“擁護(hù)”他們的村規(guī)民約的現(xiàn)象。

下面，筆者從兩個(gè)案例來分析上述現(xiàn)象，并試圖從中找出在法律法規(guī)與村規(guī)民約的沖突中推動(dòng)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行的有效途徑。

案例1：以“村規(guī)民約”為由剝奪外嫁女權(quán)益。近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，部分農(nóng)村特別是鄰近城市的農(nóng)村土地被征用，導(dǎo)致利益分配、人地關(guān)系壓力加大，一些農(nóng)村以村民自治為由，制定村規(guī)民約，農(nóng)村婦女特別是外嫁女不能平等享受國家土地征收或征用補(bǔ)償費(fèi)等集體經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)外嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行侵犯，甚至強(qiáng)行收回土地，剝奪外嫁女依法應(yīng)享有的權(quán)益。河源市源西鎮(zhèn)A村的李女士就是外嫁女，因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償事情尋求法律幫助，她提出本人戶籍仍在A村應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，但是村委以她已經(jīng)出嫁為由拒絕了她的訴求，外嫁女李女士維權(quán)無門只好提起上訪?！澳锛摇闭J(rèn)為女兒已經(jīng)出嫁或者戶口已經(jīng)遷出，不應(yīng)在本戶或本集體經(jīng)濟(jì)組織享有權(quán)益，“婆家”不認(rèn)可兒媳或者認(rèn)為戶口還未遷入，也不應(yīng)在本戶或本集體經(jīng)濟(jì)組織享有權(quán)益。并且聲言“嫁出去的女，潑出去的水”，既然成了“外嫁女”，還要什么權(quán)益？

案例2：落后村規(guī)阻礙土地確權(quán)。梅州市梅縣區(qū)A村，土地確權(quán)工作難于開展。2013年中央一號(hào)文件，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。2018年為土地確權(quán)工作的最后一年。但是該村土地確權(quán)工作遲遲難以推進(jìn)，緣由是按照當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，土地屬于集體所有，社員（生產(chǎn)隊(duì)村民）對(duì)土地的承包權(quán)不得私自轉(zhuǎn)讓，按照一直以來的“村規(guī)”，轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的收益由村集體進(jìn)行合理分配，土地承包權(quán)人往往只能得到土地出讓金的20%左右。這種“村規(guī)”在分田到戶以來一直這么執(zhí)行，在當(dāng)時(shí)物質(zhì)匱乏的時(shí)代，這種分配模式可以讓大多數(shù)人收益，雖然“賣”一塊地錢不多，但大家都有份，除開土地承包權(quán)益人的20%，集體留存一部分外，其他全部平均分配給社員，有種共產(chǎn)主義的味道。這種村規(guī)民約一直延續(xù)至今，所以，如果土地確權(quán)了，就意味著村民可以繞開村集體私自處置自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，就可以光明正大的將自己的土地“賣了”，然后將錢“獨(dú)吞”，這樣一來，對(duì)以前“賣了”土地的人來說就顯失公平了。如果不推動(dòng)土地確權(quán)工作，土地經(jīng)營權(quán)的自由流通設(shè)計(jì)又難于推進(jìn)，因此，當(dāng)新的法律法規(guī)產(chǎn)生后，要在偏僻的農(nóng)村推行，就難于打破“先來后到”的僵局。

二、村規(guī)民約與國家法發(fā)生沖突的原因分析

第一，殘舊封建思想影響著村規(guī)民約的制定。村規(guī)民約是根據(jù)《憲法》及《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)而制定的，制定程序是必須通過村民代表大會(huì)表決通過并報(bào)上級(jí)部門備案。然而，制定這些村規(guī)民約的往往是村里的“族長”“老人”“村長”，往往具有根深蒂固的封建思想，且基本是男性，因此，在他們的主導(dǎo)下制定出來的“村規(guī)民約”“男尊女卑”思想最為嚴(yán)重，這些糟粕往往是與我國法律法規(guī)主張的男女平等新理念、新思想是格格不入的。

第二，村規(guī)民約制訂過程及實(shí)行缺少相應(yīng)的監(jiān)督。對(duì)于村規(guī)民約的地位，是由《村民委員會(huì)組織法》予以確認(rèn)的，這從某種意義上是推動(dòng)了基層民主的發(fā)展，但是對(duì)于村規(guī)民約的監(jiān)督和制約方面，該法的規(guī)定存在缺位。依照《立法法》的監(jiān)督原則，一般接受備案機(jī)關(guān)與上報(bào)備案機(jī)關(guān)之間均存在領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系，如果接受備案的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)報(bào)備的規(guī)范性法律文件存在違法違規(guī)情形，則由相應(yīng)的機(jī)關(guān)直接予以改變或者撤銷。然而，《村民委員會(huì)組織法》并未規(guī)定對(duì)違法違規(guī)的村規(guī)民約的變更或者撤銷程序。由于其都是經(jīng)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)通過的，所以即便鎮(zhèn)黨委政府要求對(duì)違法違規(guī)的村規(guī)民約責(zé)令改正，但村民委員會(huì)收到通知后，拒不召開村民代表大會(huì)，責(zé)令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規(guī)民約依然大行其道。

第三，部分農(nóng)村文化水平相對(duì)落后導(dǎo)致國家法律法規(guī)“水土不服”。目前，我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鄉(xiāng)差別、文化程度、思想觀念以及對(duì)法律的認(rèn)知程度等差別不可避免地存在著。很多農(nóng)民表示對(duì)法官按照國家法律所判決的案件不可理解，甚至因?qū)ε袥Q部分出現(xiàn)屢次上訪事件?，F(xiàn)代法制是以城鎮(zhèn)為主體發(fā)展起來的，將其嫁接到田間阡陌，不可避免會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的狀況。正是由于法律的運(yùn)作方式在鄉(xiāng)村社會(huì)還有很多“水土不服”之處，法律對(duì)于農(nóng)民來說還是一種高成本而又陌生的產(chǎn)品，所以他們才會(huì)理性地選擇規(guī)避。這種規(guī)避理所當(dāng)然地阻礙了現(xiàn)代法治理念在農(nóng)村的傳播，也必然導(dǎo)致村規(guī)民約與國家的法律法規(guī)不可避免地發(fā)生博弈。

從河源市源西鎮(zhèn)A村外嫁女的權(quán)益難以保護(hù)及梅州市梅縣區(qū)A村土地確權(quán)工作難于開展這兩個(gè)案例可以看出，當(dāng)法律法規(guī)與村規(guī)民約發(fā)生沖突時(shí)，從風(fēng)俗或既得利益角度出發(fā)，村民更多選擇的是遵循村規(guī)民約，或者暗地里、私底下還是遵循村規(guī)民約。主要是從大多數(shù)村民的利益角度出發(fā)，他們不認(rèn)為是損害了法律保護(hù)的“權(quán)益受損者”的利益，而是認(rèn)為保護(hù)了大多數(shù)人的利益，這樣一來，我們?cè)O(shè)計(jì)很好的法律法規(guī)在廣大的農(nóng)村或社區(qū)就有可能被歪曲地執(zhí)行。

三、促進(jìn)村規(guī)民約與國家法融合的對(duì)策

十九大報(bào)告提出了新的時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略，即“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也會(huì)起到至關(guān)重要的作用。自治、法治、德治的結(jié)合在法律規(guī)范上就表現(xiàn)為村規(guī)民約與國家法的融合。筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面促進(jìn)村規(guī)民約與國家法的融合。

（一）加強(qiáng)對(duì)國家法律法規(guī)的宣傳，讓法治深入人心

這里包含兩層意思，一是對(duì)我們黨員干部進(jìn)行宣傳或是培訓(xùn)，特別是縣鎮(zhèn)村一級(jí)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要著重學(xué)習(xí)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國土地承包法》。增強(qiáng)村級(jí)干部的依法履職意識(shí)，增強(qiáng)縣鎮(zhèn)干部對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督，對(duì)違反法律法規(guī)的村規(guī)民約及時(shí)啟動(dòng)“糾錯(cuò)機(jī)制”，讓村民自治真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對(duì)象。二是廣大農(nóng)村農(nóng)民群眾中宣傳法律法規(guī)，特別是要宣傳《婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，讓他們運(yùn)用法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利，在村規(guī)民約的制定中發(fā)出自己的聲音。

（二）加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的制定進(jìn)行指導(dǎo)，確實(shí)做到對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行備案及審查

對(duì)制定村規(guī)民約給予指導(dǎo)是《村民委員會(huì)組織法》賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)盡的義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要對(duì)自己所轄區(qū)域內(nèi)村民民約的制定進(jìn)行實(shí)體上及程序上的指導(dǎo)。實(shí)體內(nèi)容上要在提交村民會(huì)議討論表決前審查其是否與法律法規(guī)及政策相吻合，制定程序上要確保其不是由少數(shù)人說了算，必要時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)政府法制員列席村民會(huì)議，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)建立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，擇優(yōu)配備人員搞好備案工作，加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的備案審查力度，要全面開展對(duì)現(xiàn)有村規(guī)民約的清理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由法制辦、民政局、婦聯(lián)等相關(guān)部門共同參與，將同維護(hù)婦女權(quán)益的法律法規(guī)規(guī)定相沖突和抵觸的村規(guī)民約進(jìn)行全面清理，徹底予以廢止，從源頭上解決村規(guī)民約的違法問題。這樣一來，村規(guī)民約的“違法”程度將大大降低，博弈的空間也將會(huì)越來越小。

（三）提升法官及基層司法調(diào)解員的法律素養(yǎng)，力求實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與村規(guī)民約的無縫對(duì)接

筆者認(rèn)為，法院法官及基層司法調(diào)解員在不違背國家法律的前提下，應(yīng)尊重和支持集體經(jīng)濟(jì)組織合法的自治權(quán)，以促進(jìn)農(nóng)村民主建設(shè)。在具體的案件調(diào)解及辦案過程中，一方面，基層司法調(diào)解員及法官要自覺完善自身的知識(shí)體系，多收集、了解和掌握一些村規(guī)民約，增強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的理解與適用能力，具有發(fā)掘村規(guī)民約以填補(bǔ)法律漏洞的本領(lǐng)。另一方面，在處理具體案件時(shí)，要擺脫高高在上的官架子，以低姿態(tài)深入民眾，為案件的處理營造一種和諧的氣氛，排除鄉(xiāng)民對(duì)法律、政府和法官的畏懼心理。

筆者認(rèn)為，有效做好上述三點(diǎn)才能讓村規(guī)民約真正成為法律法規(guī)的有效補(bǔ)充，發(fā)揮村規(guī)民約為群眾服務(wù)的應(yīng)有效應(yīng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理。

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本文系河源職業(yè)技術(shù)學(xué)院2017年校級(jí)立項(xiàng)課題“客家地區(qū)村規(guī)民約的法治功用及其當(dāng)代價(jià)值——以河源市為例”（課題編號(hào)：2017-sk09）的研究成果;2018年河源市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目課題，“河源美麗鄉(xiāng)村社會(huì)綜合治理——以和平縣貝墩鎮(zhèn)共榮村為例”（課題編號(hào)：HYSK18ZC02）的研究成果。