三亞市公園綠道建設(shè)存在的問題與對策

張作壯

在城市規(guī)劃建設(shè)中，公園綠道不僅是滿足市民、游客散步休閑、鍛煉游憩、愉悅心情的好地方，還承擔(dān)著減輕污染、改善環(huán)境質(zhì)量的作用，其對提升城市形象和城市文化識別度等發(fā)揮著重要作用。近年來，三亞城市化建設(shè)快速發(fā)展，城市面貌日新月異，公園綠道建設(shè)作為城市園林規(guī)劃設(shè)計建設(shè)的重要部分，越來越受到人們的重視和喜愛。2019 年11 月2 日，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r充分肯定了上海黃浦江兩岸貫通及濱江岸線轉(zhuǎn)型工作，昔日以工廠倉庫為主的生產(chǎn)岸線變成了公園綠地，成了生活岸線、生態(tài)岸線、景觀岸線，不僅為上海增添了一道靚麗的風(fēng)景，也為現(xiàn)代城市治理和建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。2019 年11 月5 日，省委書記劉賜貴在三亞市宣講黨的十九屆四中全會精神時要求三亞市要勇當(dāng)海南自由貿(mào)易區(qū)（港）的標(biāo)桿，必須在生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)上下功夫，在“五網(wǎng)基礎(chǔ)”和“五化道路”上下功夫，尤其要在綠化、彩化和亮化上下功夫，努力實現(xiàn)建設(shè)全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂。為此，筆者提出把三亞公園綠道建設(shè)作為新時代城市建設(shè)的重要抓手，把公園綠道建設(shè)的發(fā)展理念貫穿于城市發(fā)展始終，科學(xué)規(guī)劃，聚焦人民日益增長的美好生活需要，在高質(zhì)量發(fā)展中創(chuàng)造高品質(zhì)生活，讓市民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，努力實現(xiàn)公園形態(tài)和城市空間有機融合，推動公共空間與城市環(huán)境相融合、休閑體驗與審美感知相統(tǒng)一，為城市可持續(xù)發(fā)展提供有效路徑。

一、三亞公園綠道規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，三亞市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，加快建設(shè)美麗宜居城市，努力在全面踐行新發(fā)展理念、推動城市高質(zhì)量發(fā)展上探索路徑、積累經(jīng)驗。特別是城市“雙修”以來，三亞市加大了公園綠道建設(shè)力度，新建了一批公園，在“還綠于民、讓綠于民”的綠地保衛(wèi)戰(zhàn)中，收回了名花公園、月川體育公園等15 處公園綠地，共15.46 萬平方米，全市公園數(shù)量大幅度增加，城市人居環(huán)境得到了改善，市民的幸福感和獲得感得到了明顯提升。至2018 年底，三亞市已建成并對外免費開放的公園綠地共有43 個，總面積872.04 萬平方米，人均公園綠地面積14.2 平方米（按建成區(qū)常住人口為61.4 萬人計）。在建公園2 個，面積共計9.6 萬平方米。這些公園的建設(shè)，為三亞城市的綠色發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

二、三亞公園綠道規(guī)劃建設(shè)存在的問題

隨著自由貿(mào)易區(qū)（港）建設(shè)和大三亞經(jīng)濟圈的不斷推進，在看到三亞市公園建設(shè)成就的同時，我們還應(yīng)清醒地認識到三亞市公園綠道規(guī)劃建設(shè)和維護尚處于粗放階段。規(guī)劃上沒有統(tǒng)一的、長遠的藍圖，沒有和城市建設(shè)同進步同發(fā)展的戰(zhàn)略思想。設(shè)計上缺乏特色，沒有把公園定位在地標(biāo)打造和城市魅力新亮點的全新高度。建設(shè)上忽視成本與收益的核算理念，沒有考慮綠水青山如何帶來金山銀山的經(jīng)濟考量。生態(tài)文明上乏善可陳，沒有依托公園建設(shè)來緩解水資源匱乏的生態(tài)綠色可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新舉措。立法上明顯滯后，沒有相應(yīng)的公園管理法規(guī)保駕護航。管理使用上責(zé)權(quán)不明，沒有把輔助設(shè)施建設(shè)和日常使用維護做到細致周全。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）公園的空間布局和規(guī)劃不合理

按照國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)（即萬人擁有綜合公園指數(shù)為0.06），目前三亞市公園綠地數(shù)量及面積均已達到或超過國家園林城市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建成區(qū)綠地率達41.59%，人均公共綠地面積達18.96 平方米。其中，海棠區(qū)公園綠地面積44.12萬平方米，人均公園綠地面積6.43 平方米。吉陽區(qū)公園綠地面積618.60 萬平方米，人均公園綠地面積23.02 平方米。天涯區(qū)公園綠地面積190.41 萬平方米，人均公園綠地面積7.68 平方米。崖州區(qū)公園綠地面積18.91 萬平方米，人均公園綠地面積為6.54 平方米，但由于原河西區(qū)等老城區(qū)建筑密集，崖州區(qū)等新區(qū)配套綠地建設(shè)尚待完善等因素，三亞市建成公園綠地分布仍不合理，總體呈現(xiàn)東多西少的情況，全市的公園綠地尚不能滿足500 米的服務(wù)半徑全覆蓋，急需在今后的建設(shè)中，進一步增加公園綠地的建設(shè)投入，加強規(guī)劃公園綠地的建設(shè)力度，并合理調(diào)整公園綠地的分布，逐步實現(xiàn)三亞市300 米見綠、500 米見公園的目標(biāo)，讓公園建設(shè)成果公平共享。

（二）公園管理水平不高，綠道環(huán)境難以保證

由于三亞獨特的氣候條件，特別是冬季，吸引大量的外來人員，給城市管理特別是公共場所的管理帶來不小的壓力，三亞城區(qū)許多公園作為全天對外開放的公共場所，在公園內(nèi)健身、運動、游樂的人流量非常大，尤其是冬季，隨著人流量的增加，垃圾清運、公共設(shè)施管理等問題不斷凸顯，加之個別市民和游客道德意識不高，隨地吐痰、扔垃圾、踐踏花草、破壞設(shè)施設(shè)備、帶寵物入園、在園內(nèi)水體垂釣、捕撈、戲水的現(xiàn)象時有發(fā)生，公園管理人員對破壞公園環(huán)境的人員只能勸阻，不能進行處罰，加大了公園的管理難度。如何解決公園開放力度加大所帶來的游客安全、環(huán)保衛(wèi)生、管理經(jīng)費短缺等問題，特別處理好公園的“公益性”“公共性”與可持續(xù)發(fā)展等問題制約著公園綠道的發(fā)展。

（三）綠道建設(shè)滯后，公園之間缺乏連通

三亞市規(guī)劃建設(shè)六條綠道，長105 公里。綠道不僅可以為市民游客休閑散步提供好的場所，更可以將周邊公園綠地串連起來，提高通達性，擴大公園綠地的服務(wù)范圍，更好地發(fā)揮公園綠地的社會效益。目前，三亞市六條規(guī)劃綠道中只建成一條——月川生態(tài)綠道，該綠道長7.6 公里，如一條綠色項鏈，將周邊7 個公園綠地串連起來。其他30 多個公園由于沒有綠道連通，宛如散落在城市中的一顆顆珍珠，只能供少數(shù)人“欣賞”，沒能通過綠道將各公園“串點成線、連線成片”，做到隨時可進入、可游覽、可參與，實現(xiàn)從在城市中布局點綴各類公園，轉(zhuǎn)變?yōu)榘讶蛘w建成一座大公園。

（四）重點區(qū)域和重點地段的生態(tài)廊道還沒有提前規(guī)劃和建設(shè)

如環(huán)球郵輪碼頭的鳳凰島應(yīng)建一條與外地連接的綠道，游客下郵輪就可以步行到陽光海岸購物和消費，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。還有三座連通河兩岸的步行橋規(guī)劃立項及建設(shè)緩慢。不能很好普惠到市民和游客的福祉，具體三座步行橋分別是：①三亞市臨春河月川步行橋（已立項，但還沒有動工建設(shè)）；②三亞市臨春河名花公園步行橋（有方案，但還沒立項）；③三亞市西河兒童公園步行橋（有方案，但還沒立項）。

究其原因：一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。三亞市至今沒有城市公園建設(shè)專項規(guī)劃，公園建設(shè)主要依領(lǐng)導(dǎo)重視程度而定，由于城市公園建設(shè)的隨意性，導(dǎo)致三亞市公園建設(shè)缺少連續(xù)性和計劃性。二是城市建設(shè)發(fā)展影響。由于城市建設(shè)發(fā)展，城市區(qū)域不斷擴大，老舊城區(qū)缺少公園建設(shè)用地，新建城區(qū)公園建設(shè)滯后，導(dǎo)致公園分布不均。三是撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)影響。2015 年撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，新增的海棠區(qū)和崖州區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了城區(qū)，公園綠地明顯偏少，加劇了全市公園分布不均的現(xiàn)狀。四是管理體制機制制約。三亞市公園管理經(jīng)歷了由市管到屬地管理的轉(zhuǎn)變，由于市、區(qū)兩級管理體制不順，各區(qū)園林綠化管理人員、技術(shù)力量參差不齊，導(dǎo)致管理水平差異大。五是公園立法相對滯后。三亞市有立法權(quán)之后，就以白鷺公園為例來進行立法，以便保護公園的合法運營，避免人為干擾和破壞，但至今還沒有通過這方面的立法，影響公園建設(shè)和管理。

三、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)三亞公園綠道的路徑

（一）重視規(guī)劃，謀劃先行

要盡快出臺公園建設(shè)專項規(guī)劃，制定近、中、遠期公園建設(shè)計劃，明確目標(biāo)任務(wù)，有步驟、有計劃地推進公園建設(shè)，使公園建設(shè)與城市建設(shè)發(fā)展同步，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。在空間布局上要結(jié)合各區(qū)和大三亞經(jīng)濟圈以及城市內(nèi)河湖和人口稠密情況、總部經(jīng)濟區(qū)等特點合理布置規(guī)劃一批公園綠道。規(guī)劃思路要注意“三個轉(zhuǎn)變”：一是在生態(tài)空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要在全域公園化的生態(tài)基底中營造城市空間，從而實現(xiàn)“園中建城、城中有園、城園相融、人城和諧”的公園美麗格局。二是在生活空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要從單純的物質(zhì)空間建造，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厝说母兄惺?，更加注重不同年齡段、不同人群對各種場景的需求，精細化營造體現(xiàn)人本理念。三是在生產(chǎn)空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要從以廉價要素吸引企業(yè)，吸引就業(yè)和人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境、城市生活和公共服務(wù)吸引人才，人才吸引企業(yè)，企業(yè)創(chuàng)造繁榮。

（二）加大建設(shè)力度，補齊短板

要加大公園明顯偏少的海棠、天涯和崖州三個區(qū)的公園建設(shè)力度，加大資金投入，加快建設(shè)進度，盡快補齊短板，讓市民公平共享公園建設(shè)成果。根據(jù)《三亞中心城區(qū)綜合公園綠地規(guī)劃指標(biāo)表2020》的規(guī)劃，爭取在2020 年之前建成月川濕地公園、海坡公園、城市活力公園、南新公園、新區(qū)公園、紅樹林公園（二期）、洲心公園等，實現(xiàn)“300 米見綠，500 米見園”的要求。要根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)園林綠化條例》的規(guī)定，調(diào)整減少的綠地需采取等量置換補償?shù)姆绞竭M行補足，以保證城市綠地總量不變。遠離市區(qū)的崖州、海棠等區(qū)的公園要突出郊野公園的特色，

（三）理順市區(qū)關(guān)系，形成合力

要注重把公園綠道的管理權(quán)下沉到各區(qū)，讓各區(qū)發(fā)揮屬地責(zé)任和主人翁意識，人民公園人民管，管好公園為人民。同時學(xué)習(xí)借鑒天津市濱海新區(qū)和上海市黃浦江兩岸等其他城市好的經(jīng)驗做法，理順好市級職能部門在公園建設(shè)與區(qū)級在公園管理之間的關(guān)系，創(chuàng)新管理體制機制，形成工作合力，共同推進三亞市公園建設(shè)管理上新臺階。針對目前三亞市公園管理存在的問題，建議在健全公園安全防控體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進公園、社區(qū)、志愿者“三位一體”，以及公安、城管兩部門聯(lián)動的“3+2”的管理模式，日常管理由“園林式管理”向“屬地化管理”“社會化管理”轉(zhuǎn)型；完善與公園開放模式、協(xié)同管理機制相對應(yīng)的制度規(guī)范，鼓勵市民廣泛參與管理，形成“政府法治、社會共治、游客自治”的管理新局面。

（四）建設(shè)高品質(zhì)公園，助力自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)

自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)需要有一個好的城市環(huán)境（包括硬件和軟件兩方面）。公園建設(shè)上不僅要追求數(shù)量、更要追求質(zhì)量，要建設(shè)和改造一批高品質(zhì)的城市公園，創(chuàng)造好的城市環(huán)境，助力自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)。根據(jù)三亞市的熱帶氣候特點并結(jié)合海南文化特色，突出公園的開放性、公益性、實用性、文化性等進行建設(shè)，努力打造一批具有濃郁地方特色、人文地理藝術(shù)品質(zhì)的公園，使人與自然和諧相融。讓人們留戀往返、心曠神怡。如在離中央總部經(jīng)濟商務(wù)圈較近的東岸濕地公園、月川中軸帶狀公園、豐隆生態(tài)公園等區(qū)域，建議注重“四個結(jié)合”：一是結(jié)合河流水系及公園綠地等要素布局多種公共文化設(shè)施，包含健康設(shè)施、市民文體設(shè)施和展覽體驗設(shè)施等，為市民提供多元文化體驗；二是結(jié)合綠道、城市公園等開敞空間植入亭樓閣榭、大型雕塑等文化“大符號”；三是結(jié)合小游園、微綠地等街頭空間植入景觀小品、微型雕塑等文化“小符號”；四是結(jié)合特色文化和公園景觀，打造全年性節(jié)慶活動，豐富市民生活，傳播三亞文化特色等。

（五）加快綠道建設(shè)，連通公園綠地

加快推進其他五條規(guī)劃綠道（這五條綠道是“中規(guī)院”規(guī)劃設(shè)計的，它具有前瞻性和適合三亞空間布局，必須付諸實施），以及2018 年新增的三亞河、臨春河三條濱水綠道的建設(shè)（這三條綠道分別是：臨春河?xùn)|側(cè)（下洋田至美麗之冠段）濱水生態(tài)綠道；西河鳳凰水城段濱水生態(tài)綠道；西河西側(cè)（紅樹林公園至金雞嶺橋頭公園）生態(tài)綠道）。這三條綠道都有方案并做好了前期拆遷征地工作，將三亞市公園綠地串聯(lián)起來，擴大公園綠地的服務(wù)范圍，更好地發(fā)揮公園綠地的社會效益。

（六）加快公園立法的速度，以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的需求

市人大常委會要把公園立法提上議事議程，加快立法進度，盡早出臺《三亞公園管理條例》。要科學(xué)立法，圍繞居民多層次需求，在規(guī)劃管理、用地保護、配套設(shè)施管理、游園行為約束等方面科學(xué)設(shè)置法條，倡導(dǎo)建設(shè)特色主題公園。要民主立法，通過論證、聽證等方式征求專家和公眾的意見，切實增強城市公園綠道建設(shè)頂層設(shè)計的科學(xué)性、前瞻性和可操作性；要以立法理順機制，以立法規(guī)范管理，以立法優(yōu)化服務(wù)，重點在理順體制、強化責(zé)任、規(guī)范管理上下功夫，變無序為有序，變?nèi)酥螢榉ㄖ?，推動城市公園綠道建設(shè)納入法制化軌道，助推三亞市生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，為全省生態(tài)文明建設(shè)樹立標(biāo)桿。