用法治推動(dòng)“陽(yáng)光政府”深化改革

林 策

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”?！瓣?yáng)光”不僅是司法的“最好的防腐劑”，更是行政的“最好的防腐劑”。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”的基本方針，致力于打造一個(gè)公平、公正、公開(kāi)的“陽(yáng)光政府”體系，自改革開(kāi)放初期提出的作為開(kāi)創(chuàng)性標(biāo)志的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度以來(lái)，至今已走過(guò)了40 多個(gè)年頭。在這40 多個(gè)年頭里，“陽(yáng)光政府”的構(gòu)建過(guò)程可歸納為三個(gè)主要的階段①王善，崔玉亮.改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)＂陽(yáng)光行政＂的發(fā)展歷程［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012（4）.：20 世紀(jì)70 年代末，可視為“陽(yáng)光政府”的初始階段；20 世紀(jì)90 年代初，可視為“陽(yáng)光政府”的發(fā)展階段；21 世紀(jì)至今，可視為“陽(yáng)光政府”的全面深化改革階段。在今天看來(lái)，“陽(yáng)光政府”取得了一定的成果，美國(guó)的一家國(guó)際公關(guān)公司2018 年的調(diào)查顯示，中國(guó)民眾選擇“相信政府”的比例達(dá)到了84%，且連續(xù)多年位居世界第一，便是對(duì)該成果的最好佐證。

雖然，“陽(yáng)光政府”已經(jīng)取得了值得稱(chēng)贊的成績(jī)，但是客觀地說(shuō)，各級(jí)政府機(jī)關(guān)在實(shí)際施行“陽(yáng)光政府”時(shí)仍有許多不可忽視的缺陷，而且，“陽(yáng)光政府”的改革進(jìn)程只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)，尤其21 世紀(jì)以后，行政體系改革進(jìn)入了“深水區(qū)”，“如何彌補(bǔ)‘陽(yáng)光政府’現(xiàn)有的缺陷”以及“如何走好‘陽(yáng)光政府’的‘最后一公里”儼然已經(jīng)成為了新時(shí)期“陽(yáng)光政府”法治建設(shè)的戰(zhàn)略重心。

一、“陽(yáng)光政府”的概念及發(fā)展歷程

陽(yáng)光代表著公正、公開(kāi)、透明，“陽(yáng)光政府”就意味著各級(jí)行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的各項(xiàng)活動(dòng)都應(yīng)符合公正、公開(kāi)、透明的原則。“陽(yáng)光政府”從法治的層面上理解，它是一種現(xiàn)代民主政治的基本原則，也是人民對(duì)政府行使民主監(jiān)督權(quán)的基本前提。對(duì)于現(xiàn)代民主國(guó)家而言，政府的產(chǎn)生源于社會(huì)公意的達(dá)成，政府的權(quán)力源于社會(huì)公意的授權(quán)。因此，政府必須對(duì)社會(huì)、人民負(fù)責(zé)，也必須受社會(huì)、人民的監(jiān)督，“陽(yáng)光政府”正是為了保障行政機(jī)關(guān)對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督而創(chuàng)設(shè)的具體制度的體現(xiàn)。

“陽(yáng)光政府”概念的提出最早可以追溯到我國(guó)改革開(kāi)放初期。1978 年，以鄧小平同志為首的中央領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)提出了一系列關(guān)于保障民主權(quán)利的改革思想，被視之為“陽(yáng)光政府”的理論基礎(chǔ)。1987 年黨的十三大提出“大力提高黨政機(jī)關(guān)的透明度、公開(kāi)度，保障人民群眾的知情權(quán)”的改革要求。1988 年，由河北藁城縣政府率先提出的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”重大行政改革措施，受到了黨中央與國(guó)務(wù)院的高度肯定，并向全國(guó)各地區(qū)推廣，這可視之為“陽(yáng)光政府”的現(xiàn)實(shí)雛形。1993年，中共中央作出了開(kāi)展“反腐斗爭(zhēng)工作”的決定，“陽(yáng)光政府”的建構(gòu)呼聲日益明顯。1996 年，中央紀(jì)委明確提出要在縣級(jí)以下行政區(qū)域全面施行政務(wù)公開(kāi)制度的決定。1997 年，以江澤民為首的中央領(lǐng)導(dǎo)集體要求全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)施行公開(kāi)辦事制度，充分保障人民群眾對(duì)政務(wù)及財(cái)務(wù)的知情權(quán)。2000 年，中共中央向全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)提出了全面推行、落實(shí)政務(wù)公開(kāi)的要求。2008 年頒布《政府信息公開(kāi)條例》以后，標(biāo)志著我國(guó)“陽(yáng)光政府”的基礎(chǔ)工作已經(jīng)基本構(gòu)建完成并以立法的形式加以固定。

雖然目前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的“陽(yáng)光政府”工作已基本建構(gòu)完成，并且已經(jīng)取得了顯著成果，但還存在許多不足，比如在行政、人事、財(cái)務(wù)等方面。

二、打造”陽(yáng)光政府”現(xiàn)存問(wèn)題

（一）行政方面

行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)最基本的權(quán)力之一，行政行為也是行政機(jī)關(guān)用以維系國(guó)家正常穩(wěn)定發(fā)展的最基本的手段之一。具體而言，行政行為包括：命令、許可、強(qiáng)制、確認(rèn)、檢查、懲罰、給付、獎(jiǎng)勵(lì)等多種行政主體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而實(shí)施的行為。在我國(guó)，民主集中制的政治體制要求行政權(quán)為人民代表大會(huì)所有，由人大通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生各級(jí)行政機(jī)關(guān)并授權(quán)各機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)在行使人大所賦予的行政權(quán)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，并同時(shí)保障人民享有建議、批評(píng)、舉報(bào)等權(quán)利，而為了保障人民順利享有這些權(quán)利的前提是要保障人民對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政行為的知情權(quán)。再進(jìn)一步，為了使“保障人民對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政行為的知情權(quán)”這一抽象的概念實(shí)體化，就必須要保障政府的行政信息公開(kāi)。

行政信息的公開(kāi)可從兩個(gè)主要的維度進(jìn)行考察，即公開(kāi)的方法與內(nèi)容①李志萍，白林.我國(guó)政府信息公開(kāi)存在的問(wèn)題及對(duì)策分析［J］.理論與改革，2006（1）.。公開(kāi)分為兩種方式，即主動(dòng)公開(kāi)與被動(dòng)公開(kāi)。依據(jù)國(guó)務(wù)院于2019年修改并頒布的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）可知，對(duì)于涉及公眾利益的、公眾希望知曉的以及需要公眾參與決策等的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，而對(duì)于其他的行政信息可以由相關(guān)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)后被動(dòng)公開(kāi)。本文主要討論主動(dòng)公開(kāi)的情況。目前針對(duì)這方面存在的問(wèn)題是，“重被動(dòng)而輕主動(dòng)”。例如：一些政府所主動(dòng)公開(kāi)的信息大多屬于與公眾利益無(wú)關(guān)痛癢的信息，而實(shí)際上與公眾利益密切相關(guān)的、公眾希望知曉的信息卻往往需要公眾向政府申請(qǐng)后才能公開(kāi)。

從行政信息公開(kāi)的內(nèi)容看，依據(jù)《條例》可知，行政信息公開(kāi)的內(nèi)容包括除了涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等可能會(huì)損害國(guó)家或其他第三方利益的信息以外的一切信息。由此可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)的內(nèi)容十分廣泛，幾乎涉及行政機(jī)關(guān)方方面面的信息。目前針對(duì)這方面存在的問(wèn)題，可分兩方面，即“重表面而輕實(shí)質(zhì)”以及“重臨時(shí)而輕堅(jiān)持”的問(wèn)題。例如：有一些政府網(wǎng)站，雖然表面上有著許多相關(guān)詞條的網(wǎng)絡(luò)索引連接，但實(shí)際登錄進(jìn)去以后卻發(fā)現(xiàn)內(nèi)容一片空白，有的甚至直接就是無(wú)法鏈接的頁(yè)面；還有一些政府網(wǎng)站所公開(kāi)的內(nèi)容雖然能夠符合要求，但是卻對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容設(shè)定時(shí)間的限制，達(dá)到時(shí)限的內(nèi)容會(huì)被刪除或隱藏，此即所謂“重臨時(shí)而輕堅(jiān)持”。不管是“重被動(dòng)而輕主動(dòng)”，還是“重表面而輕實(shí)質(zhì)”，抑或是“重臨時(shí)而輕堅(jiān)持”，均不能滿(mǎn)足“陽(yáng)光政府”的基本要求，亦有違《條例》的初衷。

（二）人事方面

文本所討論的人事信息公開(kāi)，主要指的是政府機(jī)關(guān)公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員的人事信息公開(kāi)?；鶎庸珓?wù)員作為投身于服務(wù)群眾第一線的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其人事選拔與人事管理的透明度將直接影響群眾對(duì)政府人事工作的滿(mǎn)意度與支持度。堅(jiān)持“以公開(kāi)促進(jìn)公正，以透明促進(jìn)公平”是行政機(jī)關(guān)人事工作的指導(dǎo)要義，同時(shí)也是體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的基本要求。

依據(jù)《公務(wù)員公開(kāi)遴選辦法》的相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員的選拔及任用應(yīng)采取公開(kāi)遴選的方式進(jìn)行，且應(yīng)對(duì)公開(kāi)遴選的擬任職人員進(jìn)行公示。就目前而言，有許多行政機(jī)關(guān)針對(duì)公務(wù)員選拔的公開(kāi)工作做得還不到位。具體而言，行政機(jī)關(guān)大多僅針對(duì)擬任職人員的姓名、擬任職務(wù)以及編號(hào)進(jìn)行公示，而對(duì)于公眾希望知曉的擬任職人員的教育背景、政績(jī)成果、考核情況、獎(jiǎng)懲經(jīng)歷等不涉及個(gè)人隱私但又與該擬職人員是否能夠履行職務(wù)密切相關(guān)的人事信息均沒(méi)有實(shí)行公示，這顯然也不能滿(mǎn)足“陽(yáng)光政府”的要求。

依據(jù)《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員的管理應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的程序，堅(jiān)持公開(kāi)的原則。雖然，依據(jù)《條例》，人事管理屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息而可以不公開(kāi)，實(shí)際上絕大部分的行政機(jī)構(gòu)亦從來(lái)沒(méi)有施行過(guò)人事管理信息公開(kāi)方面的措施。公務(wù)員人事管理信息的公開(kāi)可以有效保障人民群眾充分直觀地考察公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力以及政務(wù)成果，也可以有效消除“政府與民間”“干部與群眾”之間的陌生感與神秘感，從而增加民眾對(duì)政府人事任免選拔的信任度與支持度，進(jìn)而更能保障“陽(yáng)光政府”的深化改革。因此，對(duì)于不涉及國(guó)家機(jī)密以及個(gè)人隱私的公務(wù)員人事管理的信息，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)予公開(kāi)，且應(yīng)予主動(dòng)公開(kāi)。

（三）財(cái)務(wù)方面

行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)方面，歷來(lái)都是中央與民眾高度關(guān)注的問(wèn)題之一，尤其是針對(duì)目前居高不下的財(cái)政成本問(wèn)題，更是受到全國(guó)人大與全國(guó)政協(xié)的重點(diǎn)關(guān)注與討論①褚學(xué)麗.財(cái)務(wù)公開(kāi)是推進(jìn)陽(yáng)光政府建設(shè)的關(guān)鍵——以廣州市預(yù)算公開(kāi)為例［C］//中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2010 年會(huì)暨“政府管理創(chuàng)新”研討會(huì)論文集.2010：2.。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需要主動(dòng)公開(kāi)的財(cái)務(wù)信息包括但不限于：財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算、重大建筑項(xiàng)目招投標(biāo)情況、政府物資采購(gòu)情況等。這不僅事關(guān)政府行政效率，也事關(guān)反腐倡廉工作。導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政成本居高不下以及貪腐弊案屢禁不止的一個(gè)最主要的原因便是政府財(cái)務(wù)信息仍不夠透明、不夠公開(kāi)。

財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)可以從財(cái)政預(yù)算與財(cái)政支出方面入手。目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算的計(jì)算方式使用的仍然是粗放式的“基數(shù)計(jì)算法”，這種方式忽視了政府工作計(jì)劃和財(cái)力的可能，對(duì)歷年行政機(jī)關(guān)財(cái)政支出事實(shí)的合理性進(jìn)行考量。這樣的計(jì)算方式，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各級(jí)行政機(jī)關(guān)在每個(gè)財(cái)政年末突擊式地、非理性地開(kāi)設(shè)新項(xiàng)目、增加新投入等手段以保證次年的財(cái)政預(yù)算不被削減，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算長(zhǎng)期居高不下。客觀地說(shuō)，目前所采用的財(cái)政預(yù)算計(jì)算方式是基于我國(guó)政府財(cái)務(wù)信息不能做到具體、實(shí)時(shí)、真實(shí)地公開(kāi)的無(wú)奈之舉。為此，財(cái)政部專(zhuān)題組就曾指出，可通過(guò)建立系統(tǒng)性的財(cái)務(wù)信息日常監(jiān)督系統(tǒng)①財(cái)政部駐鄂專(zhuān)員辦課題組.構(gòu)建中央財(cái)政收入日常監(jiān)管機(jī)制的設(shè)想［J］.湖北財(cái)稅：理論版，2003（12）.，依靠實(shí)時(shí)監(jiān)控與分析預(yù)測(cè)等方法來(lái)重建一個(gè)客觀、科學(xué)、有針對(duì)性的財(cái)政預(yù)算計(jì)算機(jī)制，以期解決目前的財(cái)政問(wèn)題。

我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算成本過(guò)高的原因，除了歸結(jié)于不合理的財(cái)政預(yù)算計(jì)算方式以外，還應(yīng)歸結(jié)于因財(cái)政支出過(guò)程中受監(jiān)督的力度不足而導(dǎo)致的財(cái)政預(yù)算被濫用、盜用等腐敗現(xiàn)象。新華社曾經(jīng)報(bào)道過(guò)有關(guān)政府“天價(jià)采購(gòu)名單”的新聞，諸如“千元的U 盤(pán)、幾萬(wàn)元的路由器、十幾萬(wàn)的復(fù)印機(jī)”等，不一而足。政府“天價(jià)采購(gòu)名單”背后所揭示的，正是缺乏對(duì)政府財(cái)政支出信息有效的監(jiān)管與制約，某些腐敗貪婪的政府官員肆意妄為地貪污、揮霍財(cái)政，很顯然嚴(yán)重違背了“陽(yáng)光政府”的原則，不僅會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算過(guò)高以及貪腐弊案頻發(fā)，更會(huì)嚴(yán)重傷害人民群眾對(duì)于政府工作的信任。

四、法治化重構(gòu)建議

（一）加強(qiáng)政府工作人員的法治教育

政府工作人員，尤其是作為“關(guān)鍵的少數(shù)”的政府領(lǐng)導(dǎo)干部人員，如果缺乏法治意識(shí)，漠視“陽(yáng)光政府”的具體要求，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致其下屬上行下效，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)整體上的漠視法律，進(jìn)而極大地影響“陽(yáng)光政府”的深化改革以及“依法治國(guó)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)此，應(yīng)當(dāng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，尤其對(duì)是政府領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)法治教育的力度。鑒于我國(guó)地域遼闊且人口眾多的國(guó)情，加強(qiáng)法治教育的工作應(yīng)通過(guò)重點(diǎn)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部層面的工作人員作為切入點(diǎn)而展開(kāi)。法治教育的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)分為理論與實(shí)踐兩大方面，分別有針對(duì)性地展開(kāi)。對(duì)于理論方面的教育內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注“陽(yáng)光政府”的理論基礎(chǔ)、法治內(nèi)涵以及發(fā)展歷程等方面的指導(dǎo)和教育；對(duì)于實(shí)踐方面的教育內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注“陽(yáng)光政府”相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、反饋途徑等方面的指導(dǎo)和教育。政府領(lǐng)導(dǎo)干部人員在經(jīng)過(guò)系統(tǒng)性的法治教育之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貙?duì)其下屬政府工作人員進(jìn)行傳播和教育，確保能夠建立起由點(diǎn)到面的、由上至下的、全覆蓋式的法治教育氛圍，進(jìn)而從思想上保障“陽(yáng)光政府”工作的順利展開(kāi)。

（二）加強(qiáng)群眾監(jiān)督政府的法治教育

群眾監(jiān)督政府是民主政治的基本表現(xiàn)，且具有有效性、直接性、廣泛性等優(yōu)點(diǎn)②鄧小河.對(duì)群眾監(jiān)督制度化的若干思考［J］.理論與改革，2001（02）.，同時(shí)也符合構(gòu)建“陽(yáng)光政府”工作的初衷。就目前而言，群眾對(duì)政府的監(jiān)督方面仍處在較低的水平，群眾法治意識(shí)的缺乏主要表現(xiàn)在群眾不知曉、不了解政府信息公開(kāi)的相關(guān)法律法規(guī)。群眾對(duì)于《條例》的知曉程度將直接影響“陽(yáng)光政府”的工作效果，而目前群眾法治意識(shí)缺乏的現(xiàn)狀，將會(huì)極大地影響“陽(yáng)光政府”深化改革的進(jìn)程。

為此，各級(jí)政策可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體、電視廣播、收音廣播以及報(bào)紙雜志等傳媒加大對(duì)公民監(jiān)督政府的權(quán)利法治化宣傳教育，尤其應(yīng)當(dāng)加大對(duì)《條例》的普及教育。其次是在基礎(chǔ)教育層面上的普及，各教育部門(mén)、學(xué)校、教師應(yīng)當(dāng)注重在日常教育教學(xué)過(guò)程中加入群眾監(jiān)督政府的法治普及內(nèi)容，從小培養(yǎng)公民的法治意識(shí)，增強(qiáng)公民監(jiān)督政府的能力，從而提升全社會(huì)的法治意識(shí)，增加群眾監(jiān)督政府的積極性。

（三）建全財(cái)務(wù)信息日常監(jiān)督系統(tǒng)

針對(duì)我國(guó)政府現(xiàn)存的財(cái)政成本過(guò)高以及貪腐弊案頻發(fā)的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)性的財(cái)務(wù)信息日常監(jiān)督系統(tǒng)，提高政府財(cái)務(wù)信息透明度，進(jìn)而達(dá)到改進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度以及預(yù)防腐敗的效果。

該監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督主體包括人大、審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等承擔(dān)監(jiān)督職能的官方機(jī)構(gòu)，以《條例》作為基本準(zhǔn)則，各級(jí)行政機(jī)關(guān)作為受監(jiān)督的客體，對(duì)財(cái)政預(yù)算、財(cái)政決算、物資采購(gòu)、重大項(xiàng)目招投標(biāo)等各項(xiàng)相關(guān)的財(cái)務(wù)信息通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行具體的、真實(shí)的、實(shí)時(shí)的記錄與保存。被記錄與保存的財(cái)政信息應(yīng)力求精確且無(wú)法擅自修改，除了涉及國(guó)家機(jī)密的財(cái)務(wù)信息以外，其他信息均應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。通過(guò)構(gòu)建行政機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息日常監(jiān)督系統(tǒng)的方式，以便專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以及人民群眾實(shí)時(shí)地監(jiān)督政府日常財(cái)務(wù)情況。通過(guò)構(gòu)建財(cái)務(wù)信息日常監(jiān)督系統(tǒng)，勢(shì)必會(huì)極大地改善政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的現(xiàn)狀，進(jìn)而推動(dòng)“陽(yáng)光政府”的深化改革。