黨章視域下健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的歷史演進與現(xiàn)實啟示

朱慶佳 柴 通

黨的十九屆四中全會明確黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大戰(zhàn)略部署。黨章是黨的根本大法，集中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的實踐、理論和制度創(chuàng)新成果，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本依據(jù)。梳理歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，考察它的演進歷程，總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗，思考其中的現(xiàn)實啟示，對于新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意義重大。

一、黨章視域下健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的歷史演進

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的奠基：中共一大黨綱至八大黨章

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度大致奠基于新民主主義革命和社會主義革命時期。建黨之初，我們黨就對掌握革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有深刻的認(rèn)識，并在實踐中逐步總結(jié)怎樣奪取領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、如何鞏固領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這兩個重要問題的歷史經(jīng)驗，都在黨章中有所體現(xiàn)。

中共一大黨綱規(guī)定了中央執(zhí)行委員會對地方執(zhí)行委員會的監(jiān)督、地方執(zhí)行委員會對黨員的監(jiān)督管理等內(nèi)容，對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的基本精神進行了簡單闡釋。中共二大黨章是我們黨的第一部黨章，每一章都規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的相關(guān)內(nèi)容，突出強調(diào)了中央執(zhí)行委員對黨員、黨的組織、黨的會議、黨的紀(jì)律、黨的經(jīng)費等的領(lǐng)導(dǎo)，初步確立了黨中央的權(quán)威。同時，中共二大通過印發(fā)了《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，強調(diào)黨是群眾黨，具有嚴(yán)密的集權(quán)、有紀(jì)律的屬性。中共三大、四大、五大分別對其進行了三次修改，黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定進一步明確和深化。其中，中共五大黨章第一次提出民主集中制，規(guī)定了黨支部的主要任務(wù)，進一步對黨的組織系統(tǒng)進行闡釋。

中共六大黨章是在共產(chǎn)國際的直接指導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)了很多蘇共和共產(chǎn)國際的色彩，比如，開篇就將黨的名稱改為“中國共產(chǎn)黨，共產(chǎn)國際支部”等。在有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定中，第一次對民主集中制的根本原則進行完善。七大黨章指出，黨必須努力成為一切革命組織的中堅，初步闡釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)涵；提出黨必須與人民群眾建立廣泛的聯(lián)系；第一次闡釋了民主集中制的基本含義——即在民主基礎(chǔ)上的集中和集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主；進一步明確基層黨組織的組織形式與運作程序。此外，七大黨章首次提出黨組，并將黨組單獨列為一章，在明確黨組的任務(wù)的同時，提出黨組要加強黨的建設(shè)。

新中國成立后，我們黨實現(xiàn)了從局部執(zhí)政到執(zhí)掌全國政權(quán)的轉(zhuǎn)變。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在黨章中的有關(guān)規(guī)定，呈現(xiàn)出新特點。中共八大黨章根據(jù)國家的狀況、黨的狀況的變化，鮮明地強調(diào)，黨對國家工作和社會活動各個方面的領(lǐng)導(dǎo)；在汲取蘇共教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進一步闡釋民主集中制的內(nèi)涵和外延，強調(diào)與個人分工結(jié)合起來的集體領(lǐng)導(dǎo)制；首次將“黨的基層組織”專列一章，規(guī)定了黨的基層組織的組織形式、代表大會、一般任務(wù)等。

“文化大革命”時期，盡管黨和國家事業(yè)發(fā)生嚴(yán)重曲折，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中共九大、十大黨章總綱中仍有體現(xiàn)，包括“文化大革命”結(jié)束后，我們黨制訂通過的十一大黨章，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定也蘊含其中，也正是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)我們最終糾正了錯誤，重回建設(shè)偉大事業(yè)的正軌。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的發(fā)展：中共十二大至十八大黨章

黨的十一屆三中全會以后，汲取“文化大革命”的經(jīng)驗教訓(xùn)，鄧小平同志明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的概念，提出要進行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在改革開放的偉大實踐中得到不斷發(fā)展。

中共十二大黨章首次提出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，明確提出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加深了對黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵的闡釋；首次明確黨的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)；提出黨要加強對群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，對基層黨組織的建立原則、組織形式、基本任務(wù)等方面進行規(guī)定；重新恢復(fù)了有關(guān)黨組的規(guī)定；明確黨對經(jīng)濟建設(shè)、精神文明、發(fā)展社會主義民主、民族關(guān)系、祖國統(tǒng)一等方面的領(lǐng)導(dǎo)。

鑒于國外執(zhí)政黨的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們黨進一步認(rèn)識到黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，中共十四大黨章把黨的基本路線寫進黨章，強調(diào)維護黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強調(diào)堅持四項基本原則；在黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)中，強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心；加入黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)；進一步強調(diào)黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；將民主集中制確定為黨的根本組織原則和根本領(lǐng)導(dǎo)原則；首次將從嚴(yán)治黨載入；提出加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平。

中共十五大報告鮮明提出依法治國，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政范式的不斷進步。中共十六大黨章規(guī)定了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，提出黨要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；明確堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨；明確黨的基層組織在非公經(jīng)濟組織中的作用；提出完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，增強黨的執(zhí)政能力。

中共十七大黨章將黨在領(lǐng)導(dǎo)軍隊、民族、宗教、統(tǒng)戰(zhàn)、外交等工作中總結(jié)的經(jīng)驗載入；提出黨要科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；明確反腐敗工作的指導(dǎo)方針和體系建設(shè)；提出實行巡視制度；規(guī)定各級黨組織要實行黨務(wù)公開。

中共十八大黨章形成了黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，將黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟、政治、社會建設(shè)等方面的經(jīng)驗補充進去；完善黨的建設(shè)的總體要求；完善黨的基層組織的任務(wù)；將黨管干部工作的實踐經(jīng)驗補充進黨章。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的完善：中共十九黨章

黨的十八大以來，我們黨不斷健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于偉大事業(yè)的全過程和各方面。黨的十八屆三中全會明確國家制度體系的核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，提出要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在新時代不斷健全和完善。

中共十九大黨章將黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍由此前的“主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)”，擴展為“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”；明確“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢”；明確黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)；將黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的事業(yè)有機統(tǒng)一，將黨的自身建設(shè)（從嚴(yán)管黨治黨）作為黨的建設(shè)的基本要求之一，突出強調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、政治建設(shè)、政治能力，突出提升基層黨組織的組織力和政治功能，完善黨支部的職責(zé)，擴展黨組的職能。黨的十九屆四中全會從六方面制度建設(shè)出發(fā)，系統(tǒng)提出健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大戰(zhàn)略部署。

二、黨章視域下健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的現(xiàn)實啟示

通過梳理歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐的豐富、黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的成熟、黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的增強，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系逐漸形成并完善。這個制度體系，是以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為最高原則，以人民立場為根本立場，以總攬全局、協(xié)調(diào)各方為基本方式，以黨的自身建設(shè)為基本保障的完整、有機的系統(tǒng)。

（一）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的最高原則：堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，解決的是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，“領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域”的原則問題。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)突出領(lǐng)導(dǎo)主體是黨，這個主體是民主集中制下的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)對象和領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域是人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等，確保黨在各類組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這里強調(diào)黨是最高的領(lǐng)導(dǎo)力量，領(lǐng)導(dǎo)一切組織、各領(lǐng)域各方面的工作，突出黨對國家和社會事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的全方位與全過程的屬性。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀的，不是包攬一切、代替一切。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心在于堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命和建設(shè)中實現(xiàn)的。這一點在歷部黨章中，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定中，可以清晰地發(fā)現(xiàn)。建黨之初，我們就十分重視黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，盡管由于各種原因，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)經(jīng)歷曲折，但正是我們最終堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國革命才取得最終勝利。新中國成立以來，盡管黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體問題，隨著實踐的發(fā)展不斷完善，但黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則始終未變。改革開放前，黨始終堅持全面領(lǐng)導(dǎo)的原則；改革開放后，盡管在領(lǐng)導(dǎo)方式上，我們提出黨政分開，但強調(diào)黨政的職能分工有異，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則始終未變，尤其是黨的十八大以來，黨中央進一步旗幟鮮明地強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則。

（二）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本立場：人民立場

人民是歷史的創(chuàng)造者，作為以馬克思主義理論為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級執(zhí)政黨，我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾、堅持人民立場。始終堅持人民立場，回答的是“我是誰”“為了誰”“依靠誰”的根本性問題，解決的是黨自我認(rèn)知的基本性問題。始終堅持人民立場、堅持以人民為中心，是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的根本立場，是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的出發(fā)點和最終歸宿。

從中共一大黨綱到十九大黨章，歷部黨章中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的規(guī)定，都貫穿了人民立場這一根本立場。第一，堅持“為了人民”。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)的最終意義與價值就是服務(wù)人民，提高人民群眾的幸福感、獲得感，這也是我們黨的初心。第二，堅持“依靠人民”。我們黨自建立以來，不論是革命、建設(shè)還是改革時期，始終堅持從群眾中來到群眾中去，堅持走群眾路線，依靠群眾、發(fā)動群眾。依靠人民革命、依靠人民改革、依靠人民建設(shè)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式和重要經(jīng)驗。第三，堅持“發(fā)動人民”。人民群眾是黨的領(lǐng)導(dǎo)的力量源泉，從革命時期黨與人民群眾的魚水情深，到建設(shè)時期人民群眾的建設(shè)熱情，再到改革時期人民群眾的創(chuàng)新經(jīng)驗，黨的領(lǐng)導(dǎo)的根基和力量源泉始終源于人民。

（三）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本方式：總攬全局、協(xié)調(diào)各方

“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)的重要經(jīng)驗，也是健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本方式?！翱倲埲帧睆娬{(diào)的是黨在各類組織、各種政治力量中居于核心地位，是最高的政治力量；“協(xié)調(diào)各方”強調(diào)的是黨在領(lǐng)導(dǎo)的過程中的著力點?！翱倲埲?、協(xié)調(diào)各方”兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的，不可偏頗，其目的是發(fā)揮黨對社會主義偉大事業(yè)的有效領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，推進偉大事業(yè)不斷前進。

堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方，就要著力提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。第一，要堅持民主集中制，從途徑、內(nèi)容、廣度等各方面不斷完善黨內(nèi)民主，堅持完善正確的集中，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。第二，要健全決策機制，重視決策前的深入調(diào)查研究、專家的科學(xué)論證、專業(yè)的風(fēng)險評估，推進決策的執(zhí)行、評估、監(jiān)督、完善一體化進程。第三，培養(yǎng)高素質(zhì)干部隊伍，加強基層黨組織建設(shè)，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷增強黨的執(zhí)政本領(lǐng)。

（四）健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)保障：黨的自身建設(shè)

健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)保障，是不斷加強黨的自身建設(shè)。只有不斷加強黨的自身建設(shè)，保持黨的先進性、純潔性，黨才能始終走在前列，領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)偉大事業(yè)。黨的歷史實踐證明，黨的自身建設(shè)放松，黨內(nèi)就會人心渙散，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就會受影響；反之，黨的自身建設(shè)嚴(yán)格，黨內(nèi)則會風(fēng)清氣正，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就會日益健全。黨通過嚴(yán)格的自身建設(shè)，增強了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，夯實了黨的組織基礎(chǔ)，為健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提供了基本的政治保證。

從中共一大黨綱強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督，到中共十九大黨章增加“從嚴(yán)管黨治黨”作為黨的建設(shè)的基本要求，都體現(xiàn)了健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，我們黨始終不渝地堅持加強自身建設(shè)。加強黨的自身建設(shè)，要建立不忘初心、牢記使命的制度，以常態(tài)化、制度化的規(guī)定，引導(dǎo)全黨始終牢記初心使命，永葆黨的先進性、純潔性。加強黨的自身建設(shè)，要完善全面從嚴(yán)治黨制度，不斷總結(jié)全面從嚴(yán)治黨的實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新成果，適時上升到制度層面，實現(xiàn)實踐成果向制度成果的轉(zhuǎn)化。加強黨的自身建設(shè)，要加強黨內(nèi)和黨外的監(jiān)督，充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)的優(yōu)勢，創(chuàng)新監(jiān)督方式，拓寬監(jiān)督途徑，確保權(quán)力在陽光下運行。

綜上，以黨章為視角，梳理健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，在健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系過程中，黨章不僅明確了領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體、領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)途徑，而且強調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)主體與領(lǐng)導(dǎo)客體的關(guān)系等問題；還可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定是隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)外環(huán)境的不斷變化，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)實踐的不斷豐富，適時在黨章中加以調(diào)整和完善的。這種梳理，對于貫徹落實黨的十九屆四中全會提出的堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，具有重要的現(xiàn)實意義。