數字經濟治理的基本遵循和實現路徑

杜慶昊

[摘 要]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞互聯網治理和數字經濟治理提出了一系列新要求，我們必須以習近平總書記關于數字經濟的重要論述為指導，結合治理理論和數字經濟的發(fā)展實際，分析構建中國數字經濟治理體系，推動數字經濟健康穩(wěn)定發(fā)展。在實踐中要堅持以問題為導向，加大數字經濟協同治理力度，破解制約數字經濟發(fā)展的治理難題：第一，深刻認識協同治理是數字經濟治理的必然趨勢;第二，構建中國數字經濟協同治理體系;第三，積極參與數字經濟國際治理。

[關鍵詞]數字經濟治理;協同治理;數字經濟

二十一世紀以來，隨著信息技術的迅猛發(fā)展，催生了以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優(yōu)化的重要推動力的一系列經濟活動，人們稱之為數字經濟。從數字經濟發(fā)展現實來看，數字經濟正在重塑整個社會生態(tài)，成為國民經濟的重要組成部分，也給當前社會治理帶來巨大挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視以互聯網為主要特征的數字經濟的發(fā)展，圍繞數字經濟治理不斷推進理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，提出一系列新思想新觀點新論斷，為推動數字經濟健康穩(wěn)定發(fā)展提供了根本遵循，指明了發(fā)展方向。

一、加強信息化時代數字經濟治理具有理論和現實緊迫性

從實踐來看，數字經濟已成為經濟發(fā)展的新熱點、新動能、新引擎?！吨袊鴶底纸洕l(fā)展與就業(yè)白皮書（2019年）》顯示，2018年中國數字經濟總量達到31.3萬億元，占GDP比重達到34.8%;數字經濟發(fā)展對GDP增長的貢獻率達到67.9%。《世界互聯網發(fā)展報告2018》顯示，2017年全球數字經濟規(guī)模達到12.9萬億美元，占全球GDP的比重為16%。發(fā)展數字經濟已成為全球經濟強國提升核心競爭力的共同選擇。加強對數字經濟治理研究，科學引領數字經濟健康發(fā)展，是當前必須迫切解決的實際問題。數字經濟是全新的經濟形態(tài)，具有跨界融合、隱蔽性強、技術難度高、更新迭代快等特點，這些特點也決定了對數字經濟的治理難度較大，傳統的治理觀念、治理手段、治理模式在面對數字經濟治理時，顯得既無力、也無效，亟待加強對數字經濟治理的深入探討。從國內看，黨的十九大報告提出要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的中國夢。強國夢和中國夢的實現需要不斷提高國家治理體系和治理能力現代化，而數字經濟治理是國家治理的重要組成部分。從國際看，世界多極化趨勢沒有改變，國際交往與合作日益加深，跨境數據流動成為常態(tài)，在全球經濟治理中也亟需加強數字經濟治理。

從理論來看，治理理論的發(fā)展也為數字經濟治理提供了理論基礎。當前，治理具有治理主體多元化、主體間責任界限的模糊性、主體間權力的互相依賴和互動性、自主自治網絡體系建立、政府作用方式及范圍的重新界定等特征，治理也朝著多中心治理、自主治理、協同治理方向發(fā)展，并由此形成了一整套治理理論，這些都為數字經濟治理研究提供了很好的理論支撐。此外，治理理論雖然主要是一種公共管理理論，但其具有強烈的意識形態(tài)傾向。當前，中國正在積極推進政府職能轉變，對政府和市場的關系的認識也不斷深化，既強調治理主體的多元化，也不否定政府在公共事務治理中的主導地位和重要作用。數字經濟發(fā)展離不開政府引導;同樣，數字經濟治理也離不開社會和市場等各方的力量。

第一，數字經濟治理的目的是防范和化解數字經濟風險

數字經濟是一種全新的經濟形態(tài)。按此邏輯，數字經濟治理在一定意義上講也屬于經濟治理的范疇。目前，國內外已有研究認為，經濟治理的邏輯起點是公共經濟風險。[1]當個體經濟活動由于各種原因形成個體經濟風險，個體經濟風險發(fā)生連鎖反應或累積到一定程度時，就會給產業(yè)經濟、區(qū)域經濟等宏觀經濟帶來影響和破壞，個體經濟風險就會轉化為公共經濟風險。經濟治理的主要目的，就是通過多主體的聯合，防范和化解公共經濟風險。

數字經濟治理是經濟治理的重要組成部分，數字經濟治理的目的也是防范和化解數字經濟風險，其邏輯起點就是數字經濟風險。這與經濟治理具有一定的相似性，都把經濟風險作為邏輯起點。但不同的是，數字經濟并不特別強調公共風險和個人風險。傳統經濟治理的邏輯起點之所以強調公共經濟風險，是因為個體經濟風險的傳播速度和傳播力度往往沒有那么強烈，很多個體經濟風險都被化解在一定范圍之內，如果經濟風險沒有集聚成一定力量或造成一定影響，就沒必要上升到經濟治理的高度。而數字經濟由于信息傳播快、融合性強、影響力大、自身發(fā)展變化快等原因，往往個體風險會被迅速放大和傳播，造成公共恐慌和公共風險。因此，即便是個體的數字經濟風險也必須盡快回應。

第二，傳統政府監(jiān)管已不適應數字經濟特征

既然數字經濟治理的邏輯起點是化解數字經濟風險，那么治理水平的高低則直接關系到風險的預防和化解。目前，政府對經濟事務的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式大多是基于傳統經濟模式設計的，這些監(jiān)管理念和監(jiān)管手段表現為越來越難以適應對數字經濟的監(jiān)管。傳統上依靠政府監(jiān)管人員的以線下監(jiān)管為主的監(jiān)管方式，不僅要付出極大的人力、物力、財力和時間成本，而且很難對體量大、變化快、技術性強的數字經濟進行全面有效管理。在實際監(jiān)管過程中，突出表現為技術難題、信息難題、成本難題和法治難題。

多元主體利益協同是政府在數字經濟監(jiān)管中無法回避的難題。數字經濟不同于其他經濟形態(tài)，其具有典型的“多重性”特點。數字經濟面對的利益相關者數量更加龐大，類型也更加復雜，協調的難度更大，治理更具復雜性。以網約車為例，單一的網約車公司所包含的直接利益相關者就有企業(yè)員工、股東、數量龐大的平臺注冊駕駛員以及廣大乘客等，間接利益相關者還有其他網約車公司、傳統出租車企業(yè)，即使不乘坐網約車的人也可能受網約車的干擾而成為利益相關者。這些眾多利益相關者之間往往存在利益沖突和矛盾，化解矛盾的最好方法就是在基于共同價值理念的基礎上，吸納利益相關方共同協商、共同行動，讓各利益相關方在參與治理的過程中實現自身目標價值。因為數字經濟治理要面對多利益主體的訴求，這就決定了政府不能再自行其是施加監(jiān)管，而是要傾聽、采納、收集多方意見，照顧多方利益。

技術難題是政府在數字經濟監(jiān)管中遇到的較為緊迫的問題。數字經濟是伴隨互聯網、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術的發(fā)展而產生的，是一種知識密集型、技術密集型、人才密集型的經濟模式。目前政府的監(jiān)管工具、監(jiān)管手段、監(jiān)管人員已基本適應了對傳統經濟的監(jiān)管，但在面對數字經濟監(jiān)管時突出表現為技術手段和人員知識結構的不足。

信息難題是政府監(jiān)管過程中的重要障礙。政府和數字經濟企業(yè)之間存在著嚴重的信息不對稱。在沒有數字經濟企業(yè)的積極有效配合下，政府在執(zhí)法過程中由于信息不足、信息獲取難等原因很難有效開展監(jiān)管活動，這也是治理理論中要求加強信息公開與信息共享的重要意義所在。對數字經濟企業(yè)的監(jiān)管，最重要的就是能夠在需要的時候，獲取必要的用戶數據和運行數據。離開了數據的支持，也就失去了監(jiān)管的基礎。因此，解決信息不對稱問題和實現政府與數字經濟企業(yè)之間信息的有效銜接，直接關系到政府監(jiān)管政策的效力。

政府的監(jiān)管也需要考慮成本效益問題。數字經濟是技術密集型行業(yè)，高效精準的監(jiān)管需要以數據為基礎，以數字技術手段，以與之相適應的人才為保障，但政府建立體系完備的監(jiān)管體系需要大量的時間成本和財務成本。同時，數字經濟發(fā)展變化快，相應的治理體系也必須隨之進行變化，在現有政府管理體制下，這一點也很難做到。

政府機構人員和機構設置是制約政府監(jiān)管的重要因素。數字經濟是一種全新的經濟形態(tài)，對行業(yè)從業(yè)人員的綜合能力要求較高，數字經濟的快速發(fā)展也使得該行業(yè)的薪酬水平整體上高于傳統行業(yè)。而政府監(jiān)管機構一般屬于行政編制或經授權的事業(yè)單位或人民團體，受制于既定的薪酬體系、招聘流程和人事制度，政府機構很難從市場上招聘到合格的專業(yè)技術人才，而現有的工作人員由于專業(yè)知識以及對相關問題的認知度有限，也無法跟上數字經濟的發(fā)展，更難談有效的監(jiān)管。此外，政府對數字經濟的監(jiān)管分工主要還是基于對傳統經濟監(jiān)管分工的延伸，職能、資金和技術分散在政府各個機構，難以互通和整合，無法發(fā)揮監(jiān)管合力。

法治難題是數字經濟監(jiān)管或治理無法逾越的鴻溝。以互聯網為主要特征的數字經濟促進了制度和組織的靈活化、扁平化和開放化，同時也為治理制度帶來前所未有的挑戰(zhàn)。一是法制不完善導致數字經濟領域犯罪問題突出。目前數字經濟領域各種違法犯罪活動很多，如虛假廣告、虛假宣傳、假冒偽劣、竊取商業(yè)秘密、隱私信息泄露、不正當競爭、無照經營、網絡傳銷和變相傳銷等，體現出高發(fā)性、快速性、跨界性、智能性、隱蔽性、擴散性等特點。但數字經濟屬于新興業(yè)態(tài)，傳統法律法規(guī)規(guī)制存在很強的不適應性，還有大量監(jiān)管真空和模糊地帶。二是消費者保護不力。在強大利益驅動下，一些企業(yè)和個人為獲取經濟利潤會通過不法手段侵犯消費者的權益，很大程度上制約了數字經濟的健康快速發(fā)展。三是知識產權保護更難。技術發(fā)展和經濟驅動使信息產品得以更快產生和發(fā)展，與傳統產品相比，信息產品更容易生產、復制和傳播，其分布也超越了時空限制，網絡的普及性使得信息產品的侵權行為更加普遍、分散、流動和難以控制。因此，數字經濟治理要求更加注重法治建設，注重加強數字經濟立法，注重利用法律武器保障多元主體的權利，為數字經濟發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。

第三，數字經濟治理需要多元主體參與

數字經濟是基于互聯網等現代信息技術對資源分配、生產和消費為主的經濟形式，也是后工業(yè)社會信息價值取代工業(yè)價值在經濟增長中居主導地位的網絡化經濟活動。[2]數字經濟有其自身的發(fā)展特點，也同樣存在著不可回避的問題。解決數字經濟發(fā)展難題，需要充分考慮數字經濟自身特征，充分發(fā)揮多元主體的作用，推動數字經濟走向多元共治。

數字經濟的創(chuàng)新性需要多元主體治理。數字經濟對創(chuàng)新的要求超過以前任何經濟形態(tài)，它不僅需要技術上的創(chuàng)新，更需要管理、觀念和制度上的創(chuàng)新。特別是新信息技術的出現，為管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新帶來了可能。從網格化管理到平臺經濟監(jiān)管的新管理模式的出現，都是信息技術發(fā)展到一定階段后，治理觀念和治理模式的創(chuàng)新。此外，數字經濟發(fā)展變化快，任何組織和個人都無法準確預測和判斷數字經濟的走向和未來，因此在政策出臺、措施修復等方面要能體現靈活快速的特點，跟上數字經濟快速發(fā)展的步伐。數字經濟還具有開放性特征。一方面，互聯網的開放性是與生俱來的，它將所有經濟活動的主體、類型、信息等都向社會開放，便于各方了解信息、參與治理;另一方面，互聯網的容納力又是無限的，輔之技術的發(fā)展能夠創(chuàng)造出難以想象的經濟空間。傳統政府監(jiān)管在面對數字經濟創(chuàng)新發(fā)展的不可預測性和巨大的開放性時，無論是從治理力量投入、治理手段使用、還是治理模式更新上，根本無法適應數字經濟的快速發(fā)展，必須依靠企業(yè)和其他社會力量共同治理。

數字經濟的虛擬性需要多元治理。數字經濟最重要的生產資料和生產產品是數字，而數字具有不可觀測、不具排他性等特點，這給傳統政府監(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)。從產權理論來看，傳統經濟因為建立在實物基礎之上，產權歸屬比較明確，治理客體和治理手段也比較具體;但數字經濟是建立在數字和信息技術基礎之上的虛擬經濟，更多是以數字或數字集的形式出現，而且很多數字是經過整合加工后的數據，很難確切的明確其歸屬，政府根本無法、也無從獲得這些重要的數據以及信息，這就為政府監(jiān)管帶了很多困難。因此，數字經濟治理更多時候要基于數字經濟企業(yè)提供的信息，需要企業(yè)等主體共同參與，才能確保治理效果。

數字經濟的跨界性需要多元治理。數字經濟跨越了傳統國界、地界的地域限制和業(yè)界的行業(yè)限制，更加方便、快捷地實現了經濟活動的跨界交易和結合。而傳統政府治理基本是基于“條”“塊”治理，各類治理主體主要是針對特定行業(yè)、特定區(qū)域進行治理。數字經濟的跨界性打破了區(qū)域限制和行業(yè)限制，數字經濟的發(fā)展無邊界性與政府治理的對象有限性形成了天然的矛盾。此外，互聯網的發(fā)展使得信息傳播不受時間和空間限制，信息的快速傳播既有可能加速促成經濟活動，也有可能在短時間內給經濟活動帶來一定的破壞。在現行條件下，解決這種矛盾的辦法之一就是把行業(yè)企業(yè)納入到數字經濟治理框架內，在加強政府治理的同時，進一步加強企業(yè)自治。企業(yè)是數字經濟活動的主體，其對自身數據的流向和交易掌握得也最清楚。

數字經濟的“平臺”特性需要多元主體治理。數字經濟的最大特征之一就是體現為平臺化的生態(tài)系統，通過平臺將數量眾多的市場和社會主體聚合在一起，采用互聯網技術來促進主體的互動溝通。平臺特性給數字經濟治理帶來新要求。一是隨著平臺企業(yè)業(yè)務的開展，平臺上所累積的用戶數、交易數等數量日益龐大，而且出于隱私保護的目的，很多數據是以脫敏形式對外公開的，任何人都很難通過公開數據獲取某條信息背后的真實身份和屬性，政府依靠自身力量根本無法對海量脫敏數據進行監(jiān)管，必須要依靠平臺企業(yè)的力量以及其他市場主體的參與。二是在傳統經濟中，市場主體是供需兩方，政府監(jiān)管也只需盯住經營主體即可。而在平臺經濟中，平臺企業(yè)成為第三方主體，且為眾多供需者提供撮合交易，這也要求平臺企業(yè)要承擔一定的主體責任，要發(fā)揮好企業(yè)自治的作用，共同做好對相關經濟活動的監(jiān)管工作。

數字經濟的全球化需要多元主體治理。數字經濟所依賴的互聯網體系可以把空間地理因素對經濟活動的制約降低到最小限度，使之更具有全球一體化的特點，因此加強國際合作、促進技術標準統一是數字經濟發(fā)展的必然結果。數字經濟最大的特點之一就是流動性，而且這種流動是即時到達、不可視、跨國界的，這就要求各國必須聯手推動數字經濟治理。比如，在相關國際組織和有關政府推動下，逐步形成應對跨國避稅的有效機制、在鼓勵創(chuàng)新和保護知識產權擁有者之間取得平衡的知識產權保護機制、在數字經濟主體自然壟斷性和維護當地公平合理市場秩序之間取得平衡的市場管理機制等，只有各國和各國際組織共同努力，才能實現數字經濟的有效治理。

二、習近平總書記關于數字經濟治理重要論述的思想內涵和時代意義

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞互聯網與人類社會發(fā)展、互聯網時代中國和世界各國前途命運、網絡空間治理重大理論和現實問題、中國由網絡大國邁向網絡強國的戰(zhàn)略部署、中國關于國際互聯網治理的主張等諸方面，發(fā)表了許多重要論述，提出網絡強國戰(zhàn)略思想。他指出，要全面提升網絡綜合治理能力，堅持多主體參與、多手段并用，黨委政府要切實發(fā)揮組織推動作用，壓實互聯網企業(yè)主體責任，引導廣大網民積極參與網絡治理，以經濟手段調控網絡利益，以法律手段規(guī)制網絡空間，以技術手段規(guī)范網絡行為。[3]以習近平同志為核心的黨中央對網絡治理的一系列方針政策為開展數字經濟治理明確了方向和目標。

第一，突出強調“治理”

創(chuàng)新社會治理，首先要創(chuàng)新社會治理的理念。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵4]從涵蓋主體來看，管理的主體主要強調的是具有公權力的國家機關、政府機構或經政府授權的其他機構，這些機構的管理權往往是通過法律法規(guī)或行政命令的方式得以明確的。治理的主體則更加廣泛，一般來講既包括上述所提到的公權力機構，也包括各類企業(yè)、社會組織和公民個體。從權力來源來看，政府機構的管理權來自法定授權，盡管從政治制度和法律文本的角度上講政府的權力來自人民賦予，但這種權力的賦予畢竟是間接的，社會組織和人民很難感受到，也無法親身參與治理。而治理則是由企業(yè)和公民直接參與行使治理權。從權力行使方式來看，管理體現的是權力的單向下達、強制執(zhí)行、剛性效力，妥協、協商、回旋的空間相對較小，管理對象有時也很難接受，管理的效果也常常受到質疑。而治理的運作更多體現的是復合性、合作性，是偏柔性的，因而治理的合理性和有效性往往更容易被大家所認同。當前，互聯網技術的普及給中國社會結構帶來了深刻、全面和系統的沖擊，某種意義上已經重塑了中國社會結構。隨著以互聯網為特征的數字經濟的進一步發(fā)展，新的市場主體、客體、載體和交易規(guī)則不斷涌現，原有行政管理模式或社會管理手段已難以適應數字經濟發(fā)展，某種程度上還抑制了數字經濟創(chuàng)新活力和發(fā)展動力的釋放。面對新情況新問題，我們必須轉變觀念，著力實現從傳統社會管理向現代社會治理轉變。

第二，突出強調“綜合治理”習近平總書記在2018年全國網絡安全和信息化工作會議上強調：“要加強黨中央對網信工作的集中統一領導，確保網信事業(yè)始終沿著正確方向前進?！薄耙岣呔W絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業(yè)履責、社會監(jiān)督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。”習近平總書記的重要講話雖然針對的是網絡安全和信息化工作，但鑒于數字經濟與網絡安全和信息化之間的緊密關系，其實際上也適用于數字經濟。這一重要講話是在深入分析信息化條件下互聯網運行發(fā)展規(guī)律后做出的深刻判斷。這一重要講話，既強調黨中央對網信工作的集中統一領導，也強調企業(yè)、社會和公民參與網絡治理的責任。比如，在壓實企業(yè)主體責任方面，習近平總書記指出：“要壓實互聯網企業(yè)的主體責任，決不能讓互聯網成為傳播有害信息、造謠生事的平臺?！薄耙鋵嶊P鍵信息基礎設施防護責任，行業(yè)、企業(yè)作為關鍵信息基礎設施運營者承擔主體防護責任，主管部門履行好監(jiān)管責任”。[5]按照這一論斷，數字經濟企業(yè)應承擔更多的治理責任，已逐漸成為社會各界的共識?？倳涻r明提出的綜合治網重要理念，科學厘清了互聯網治理的基本路徑，對做好新時代數字經濟綜合治理工作提出了明確要求，極具針對性和指導性，是推動建設互聯網良好生態(tài)、推動數字經濟健康穩(wěn)定發(fā)展的強大思想武器和基本理論遵循。

第三，突出強調“全球治理”習近平總書記在2018年全國網絡安全和信息化工作會議上強調：“推進全球互聯網治理體系變革是大勢所趨、人心所向。國際網絡空間治理應該堅持多邊參與、多方參與，發(fā)揮政府、國際組織、互聯網企業(yè)、技術社群、民間機構、公民個人等各種主體作用。既要推動聯合國框架內的網絡治理，也要更好發(fā)揮各類非國家行為體的積極作用?！盵6]他在第二屆世界互聯網大會開幕式上提出：“國際社會應該在相互尊重、相互信任的基礎上，加強對話合作，推動互聯網全球治理體系變革，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系?！盵7]習近平總書記還在這次會議上提出了全球互聯網治理的“四項原則”

“四項原則”：尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序。

和“五點主張”

“五點主張”：加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通;打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒;推動網絡經濟創(chuàng)新發(fā)展，促進共同繁榮;保障網絡安全，促進有序發(fā)展;構建互聯網治理體系，促進公平正義。

。隨著世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發(fā)展，以互聯網為主要特征的數字經濟對人類文明進步將發(fā)揮更大促進作用。同時，數字經濟發(fā)展不平衡、規(guī)則不健全、秩序不合理等問題日益凸顯。不同國家和地區(qū)信息鴻溝不斷拉大，現有數字經濟治理規(guī)則難以反映大多數國家意愿和利益;世界范圍內侵害個人隱私、侵犯知識產權、網絡犯罪等時有發(fā)生。因此，國際社會應該在相互尊重、相互信任的基礎上，加強對話合作，推動建立規(guī)范的數字經濟治理體系，推動全球互聯網治理體系變革，共同構建和平、安全、開放、合作的數字經濟環(huán)境。

第四，突出強調“協同治理”習近平總書記指出：“隨著互聯網特別是移動互聯網發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協同治理轉變?！盵8]2016年G20杭州峰會通過的《G20數字經濟發(fā)展與合作倡議》首次提出利用互聯網經濟推動各國協同發(fā)展的理念，主張建立一種“多利益攸關方”的互聯網治理模式，以協調成員國之間在互聯網領域的爭議，由此推動經濟增長和信息流動的安全。由此可見，習近平總書記既重視互聯網思維，強調利用互聯網助推各國發(fā)展;又重視協同治理，強調要更加重視多主體的協同治理。應該說，協同治理是對綜合治理、全球治理的綜合運用，其對治理也提出更高的要求。因為協同治理的治理主體呈現多元化、權力配置呈現分散化的特征，要想把分散的主體和權力整合好、協調好、發(fā)揮好，就必須制定有效的權力框架，明確各類主體的權力邊界和職責任務，在此基礎上，再強化主體內部和主體之間的協同，建立健全協同機制，確保各治理主體在數字經濟治理中各盡其職、各擔其責、協同共治，確保數字經濟健康發(fā)展。正如習近平總書記所強調：“企業(yè)要承擔企業(yè)的責任，黨和政府要承擔黨和政府的責任，哪一邊都不能放棄自己的責任?！盵9]

三、遵循協同治理模式構建數字經濟治理體系的主要路徑

數字經濟治理的內在核心是要有具體的治理理論為指導，外在表現為要有與之相適應的治理模式。治理包括協商治理、協作治理、合作治理等多種治理理論和模式，各種治理理論和模式都有其自身的特點和優(yōu)缺點。在采用特定治理模式時，應根據治理對象和治理主體的特性加以選擇。當前，數字經濟已成為國民經濟的重要組成部分，推動數字經濟發(fā)展，實現數字經濟善治，必須以習近平總書記關于數字經濟的重要論述為現實指導和主要遵循，在尊重數字經濟特征的前提下，以問題為導向，加大數字經濟協同治理力度，破解制約數字經濟發(fā)展的治理難題。

第一，協同治理是數字經濟治理的必然趨勢

協同治理具有以下特征：一是公共性，協同治理目標是解決公共事務，私人領域的問題不在研究范圍內;二是多元性，協同治理的參與主體包括政府、企業(yè)、公民和社會組織等，具體參與方根據特定治理對象而定;三是互動性，協同治理的最大特征是各參與主體要進行信息共享、溝通互動和協商共治，不是單一的主體強行施加影響力，不是信息的單向流動和匯聚;四是正式性，各參與主體的權利、義務、關系等都要通過正式的活動安排確定下來，比如通過法律法規(guī)、合同文本、行政授權、自治規(guī)章等，明確各參與主體的職責和共同議事、共同行動流程;五是動態(tài)性，協同治理的目標、規(guī)則等并不是一成不變的，而是要根據事務的特點和事務的演進方向，視具體情況及時調整和完善;六是主導性，雖然政府不再是唯一或超級權力主體，但其仍然具有法定的治理義務，其在治理過程中居于主導地位，這既是法律賦予其的職權，也是實際治理過程中經常需要有最終裁決人的需要。

數字經濟建立在現代信息技術基礎之上，而這些技術的最大特征就是“去中心化”。特別是隨著編碼技術的不斷發(fā)展，電子介質得到大規(guī)模的推廣應用，并逐漸取代印刷介質，這給信息共享帶來了極大的技術便利。[10]P73這種“新的信息技術釋放了網絡的力量，并使權力分散了，事實上打破了單向結構和垂直的官僚監(jiān)控的中央集權的邏輯”[11]P74。在數字經濟世界里，身份多樣的各類主體平等、自由的活躍在網絡平臺上，相互對話、相互協作、相互溝通，也相互競爭，形成共同處理公共事務的新格局。一方面，政府主體依然具有法律授予的權威的治理權力，具有制定數字經濟相關法律法規(guī)、提出行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、指導行業(yè)產業(yè)發(fā)展等方面的職責和力量，呈現出政府主導、自上而下的治理特征;另一方面，各類社會力量包括企業(yè)、社會組織和個人等也積極地參與數字經濟治理，他們具有協調各方關系、調節(jié)和化解社會矛盾、提供專業(yè)技術支持等方面的天然優(yōu)勢，呈現出自下而上的治理特征。非政府主體是數字經濟治理必不可少的關鍵力量，因此要推動政府、公眾、企業(yè)之間的多維溝通，支持各類主體通過一定渠道和方式表達訴求，參與協同治理，讓公眾影響力滲透到社會治理結構中，構成社會力量共治的態(tài)勢。還要注重激發(fā)各類主體的自律意識，引導企業(yè)開展合法有序的行業(yè)競爭。

第二，構建中國數字經濟協同治理體系

數字經濟發(fā)展至今，既不能像對待新生事物一樣無限寬容、任其野蠻生長，也不能監(jiān)管過度、扼殺其發(fā)展?jié)摿?。我們需要適應新形式、新思維、新環(huán)境的變化，具有對新的知識和權力關系的前瞻能力。[12]要根據數字經濟的新特點重新設計、優(yōu)化包括體制機制、法律法規(guī)在內的制度體系，明確不同治理主體的責、權、利關系，加強治理主體相互間的協同，建立多元主體協同治理體系。[13]在數字經濟協同治理體系中，政府、企業(yè)、行業(yè)組織和公民都是治理的主體，因此既要確保政府的公共性、權威性、主導性得以發(fā)揮，又要充分發(fā)揮企業(yè)的技術能力強、效率高的作用，還要靈活運用行業(yè)組織的公益性、專業(yè)性、成本低以及公民個體的回應快、訴求準等特點，把多元主體的作用優(yōu)勢都充分發(fā)揮出來，努力構建數字經濟協同共治的新范式。政府要加強在協同治理體系方面的戰(zhàn)略謀劃，牽頭設計整體治理架構，進一步明確各方的職責、權利以及相互關系，盡量避免治理主體之間權責交叉和錯位。政府要在數字經濟協同治理體系中發(fā)揮主導作用，研究制定相關法律法規(guī)，組織編制相關發(fā)展戰(zhàn)略，研究出臺有關激勵性政策措施，依法規(guī)制行業(yè)發(fā)展和相關企業(yè)，努力培育競爭有序的市場環(huán)境，為推動數字經濟健康可持續(xù)發(fā)展提供良好的法治和政策環(huán)境。[14]數字經濟企業(yè)不再僅僅是被規(guī)制對象，同時也是治理主體，企業(yè)要積極發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，主動加強自律自治，協助其他主體做好行業(yè)企業(yè)治理。行業(yè)組織要在規(guī)范行業(yè)發(fā)展、提高行業(yè)發(fā)展質量、提升行業(yè)企業(yè)治理等方面發(fā)揮重要作用，通過制定行業(yè)標準規(guī)范、行業(yè)企業(yè)行為準則、企業(yè)社會責任標準等營造良好的行業(yè)發(fā)展氛圍和商業(yè)倫理環(huán)境。公民個人要加強數字經濟素養(yǎng)，培養(yǎng)誠信意識，通過網上社區(qū)等平臺反映訴求、加強公民自治，積極參與數字經濟治理。構建政府引導下的數字經濟多元主體協同治理模式具體包括以下幾點。

政府發(fā)揮主導作用。主要是指政府在規(guī)范數字經濟發(fā)展、引領其他治理主體參與治理方面應積極發(fā)揮主導作用。政府主要是通過制定數字經濟相關發(fā)展戰(zhàn)略、制定和實施法律法規(guī)、發(fā)布行政指令等方式參與治理，但這種參與不是可有可無、輔助輔佐式的參與，而是既掌方向、又明底線的參與，不言而明，這種參與是主導式、引導式的參與。當然，此時的政府也不是大包大攬式的參與，很多時候政府不再直接提供公共產品和服務，而是做好監(jiān)督者和公共服務代理人的角色，監(jiān)督各方、協調各方、服務各方，是主導、引領角色，而不是處處親力親為。在數字經濟時代，數字經濟產品和服務更新快、個性化強、知識含量高，已經超出了政府的供給能力范圍，精明的政府應逐漸遠離生產端，主動轉變自身職能定位，努力實現從“劃槳人”向“掌舵人”的角色轉變，把重心轉移到服務數字經濟企業(yè)發(fā)展、營造數字經濟發(fā)展環(huán)境上。

企業(yè)承擔主體職責。在數字經濟治理中，具有技術、人力和資源優(yōu)勢的數字經濟相關企業(yè)，應遵守法律法規(guī)，嚴格加強企業(yè)管理，不斷加強企業(yè)自律，在政府戰(zhàn)略引領和法律法規(guī)規(guī)制下，全面承擔起數字經濟治理的主體責任。數字經濟治理在本質上與傳統互聯網治理還略有不同，傳統互聯網的主要治理對象是互聯網企業(yè)和網民，其治理重點也是規(guī)范互聯網企業(yè)和網民行為，政府通過硬性法律和道德規(guī)范約束企業(yè)行為和網民的言論，其主要障礙是互聯網網民數量龐大，而且很多信息是脫敏的，很難第一時間掌握準確的主體信息，一定程度上存在著技術解析時間過長等執(zhí)法困難。[15]數字經濟更強調數據的聚合，數字經濟企業(yè)也更多體現平臺企業(yè)的特點，數字經濟企業(yè)與傳統企業(yè)相比，具有收集、分析數據和從技術上管控平臺上各類個體的能力，因此數字經濟治理要求數字經濟企業(yè)承擔更大的責任，強化以數字經濟企業(yè)為中心開展治理活動，提高治理的效率和質量。

社會廣泛參與。在數字經濟治理實踐中，行業(yè)組織、公眾等社會力量要積極參與到治理過程中。公民是數字經濟發(fā)展中的重要力量，他們既可能是數字經濟中的產品和服務提供者，也可能是消費者，從維護個人權益、匯聚群體智慧、加強社會監(jiān)督的角度出發(fā)，公民已成為數字經濟治理中不可或缺的主體。特別是隨著以互聯網為代表的信息技術的普及和公民意識的覺醒，公民自律以及參與社會治理的作用體現的越來越明顯。例如，中國網信辦違法和不良信息舉報中心網站數據顯示，僅2019年4月，全國各級網絡舉報部門受理舉報1206.2萬件，環(huán)比增長9.5%。行業(yè)協會等社會組織也是數字經濟治理的重要力量，他們在推動行業(yè)自治、搭建企業(yè)交流平臺、促進政企對話、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)范方面發(fā)揮了不可替代的作用。

各方優(yōu)勢互補協同共治。數字經濟領域中形形色色的各類主體要充分發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，在共同的治理目標、理念和原則的指導下，充分發(fā)揮各自職能和作用，形成多元共治的局面。政府作為推動數字經濟發(fā)展、保護公共利益和企業(yè)、公民個體利益的首要責任主體，是公共權力的代表，其戰(zhàn)略規(guī)劃具有指引性特點，其法規(guī)政策和司法裁決又具有權威性和強制性特點，政府應在法律和戰(zhàn)略層面發(fā)揮重要作用。數字經濟企業(yè)要具體承擔絕大部分數字經濟治理活動，通過自身技術優(yōu)勢靈活及時地解決廣泛存在的各類問題，還可以通過設計“企業(yè)規(guī)則”推動公民自治。公民和社會組織等社會力量具有獨立、廣泛和靈活的特點，尤其是在政府和企業(yè)均不宜或難以高效提供治理的領域，如在個體權益維護、行業(yè)規(guī)范發(fā)展等方面，可以在社會層面發(fā)揮“第三力量”的作用?？偟膩碚f，政府、企業(yè)和社會力量，要在職責明確、分工合理、協同互助的條件下，共同參與數字經濟治理。

第三，積極參與數字經濟國際治理

互聯網的全球化和開放性使得網絡空間的安全問題變得日益復雜，數字經濟的跨界性和數據的流動性也決定了數字經濟的發(fā)展已遠遠超過了國家的邊界。各國在加強數字經濟治理、共同應對數字經濟挑戰(zhàn)等方面，正在逐步形成共識。正如習近平總書記在致第五屆世界互聯網大會的賀信中指出：“世界各國雖然國情不同、互聯網發(fā)展階段不同、面臨的現實挑戰(zhàn)不同，但推動數字經濟發(fā)展的愿望相同、應對網絡安全挑戰(zhàn)的利益相同、加強網絡空間治理的需求相同?！钡壳叭驍底纸洕l(fā)展不平衡、規(guī)則不健全等問題日益突出，中國在國際數字經濟治理中的作用尚未充分發(fā)揮。

積極參與國際規(guī)則制定。隨著數字經濟的強勢崛起，各國圍繞數字經濟治理的博弈也越來越激烈。這種博弈不僅僅有傳統上的技術和經濟博弈，還有治理理念和治理方略的博弈，而后者一般也被解釋為“話語權”的博弈。在全球互聯網治理領域，一直存在著我們被西方話語權壓制的格局，過去一段時間我們也長期處于“缺席”或“失語”的處境。中國作為數字經濟大國，在數字經濟治理方面的影響力也應擴大。一方面，要積極宣傳中國主張，主動在國際治理平臺上發(fā)聲，設法讓國際主流媒體積極正面報道，讓世界網民認同中國數字經濟治理方案，這也是中國提升自身全球數字經濟治理話語權的有效途徑。另一方面，積極參與國際規(guī)則制定。當前，由美國主導的互聯網治理規(guī)則實施多年，已難以適應數字經濟的快速發(fā)展以及由此帶來的各領域的變革，受到了廣大新興發(fā)展中國家的質疑，呼吁改變現狀、建立新的治理機制的聲音越來越大。我們應把握機遇，加強參與全球數字經濟治理規(guī)則制定的積極性、主動性，針對數字經濟治理權力配置、邊界設定、議事規(guī)則等核心問題，積極提出自己的主張。要把習近平總書記倡導的“建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系”作為制定全球網絡空間新規(guī)則、構建網絡空間新秩序共同遵循的原則，[16]堅持多邊協商談判，遵循從區(qū)域到全球、從邊緣到中心的漸進式參與方略，謀求在一定領域取得突破。

充分發(fā)揮新型國際組織的治理作用。數字經濟與一國的政治、經濟發(fā)展高度相關，各國都在結合自身實際，積極尋求新的治理渠道和機制。我們要充分發(fā)揮“G20”“上海合作組織”“金磚國家”“中非合作論壇”等重要的新型國際論壇、國際組織的作用，利用這些平臺來組織、倡議、推動數字經濟治理規(guī)則的制定。從發(fā)展趨勢看，這些國際性論壇或國際性組織已成為數字經濟治理的重要主體，同時也是重要的國際協同治理機制，是推動數字經濟國家協同治理的重要力量。如中非共建的非洲信息高速公路項目、金磚國家海纜建設項目等，就是在這些國際平臺框架下組織實施的。其優(yōu)勢有：一是組織成員國具有高度利益相關性，特別是在推動地區(qū)反恐、經濟發(fā)展等方面有很多共識，這為組織內國家間開展數字經濟協同治理提供了良好的合作土壤;二是組織成員國數量相對不多，比較容易就具體治理議題和治理方案達成共識;三是中國在以上國際組織中一直發(fā)揮著重要作用，并在引領這些組織發(fā)展方面有著積極貢獻。

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The Basic Criteria and Actualization Path for Governing the Digital Economy[JP]

DU Qing-hao

（Department of Information Technology，Party School of the CPC Central

Committee/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Abstract：

Since the Eighteenth National Congress of the Party，the CPC Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core has brought forward a series of new discourses and new requirements on governing the Internet and the digital economy.We must follow General Secretary Xi Jinpings important discourses on the digital economy as the general guide and combine the governance theory with the actual development situation of the digital economy，to analyze and build the Chinese governance system of digital economy，and promote the healthy and stable development of the digital economy.In practice，we must stick to the problem orientation，strengthen the collaborative governance of the digital economy，and solve the problems restraining the development of the digital economy.First，we need to deeply understand that collaborative governance is a necessary trend of governing the digital economy;second，we need to build the collaborative governance system of China for the digital economy;and third，we need to actively participate in the international governance of the digital economy.

Key words：governing the digital economy;collaborative governance;digital economy