解讀《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響 報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》

梁光源

日前，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），已于今年11月1日起施行。該辦法的出臺是落實(shí)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評法》）相關(guān)要求，深化環(huán)評領(lǐng)域“放管服”改革的重要舉措，對規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）（以下簡稱報(bào)告書（表））編制行為，保障環(huán)評工作質(zhì)量，維護(hù)資質(zhì)許可事項(xiàng)取消后的環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場秩序，具有十分重要的意義。

出臺的背景

2018年12月29日，全國人大常委會(huì)對《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評法》）作出修改，取消了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評資質(zhì)行政許可事項(xiàng)。為確保資質(zhì)審查取消后，環(huán)評文件質(zhì)量不下降、環(huán)評預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用不降低，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)修改后的法律有關(guān)規(guī)定和《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2017〕46號）中關(guān)于“行政許可取消后，相關(guān)部門的管理職能要重點(diǎn)轉(zhuǎn)向制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，懲處違法違規(guī)行為，維護(hù)市場秩序”的有關(guān)要求，在認(rèn)真研究、廣泛聽取意見基礎(chǔ)上，制訂出臺了《辦法》。

考慮的因素

取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評資質(zhì)準(zhǔn)入，并不意味著不管，而是在激發(fā)市場活力、調(diào)動(dòng)市場主體積極性的同時(shí)，通過更嚴(yán)格的監(jiān)管，防范環(huán)評市場放開后環(huán)評技術(shù)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的工作質(zhì)量下降和市場秩序混亂等風(fēng)險(xiǎn)，為保證環(huán)評制度的有效實(shí)施提供技術(shù)支撐;通過監(jiān)管過程中的信息公開和智能化手段，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)評管理服務(wù)，營造便利環(huán)境，促進(jìn)公正競爭。

《辦法》在制訂過程中，緊緊圍繞報(bào)告書（表）編制工作事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，明確相關(guān)要求和提出相應(yīng)的管理措施。一是規(guī)范報(bào)告書（表）承接和編制等事中環(huán)節(jié)，對合同簽訂、編制要求、編制單位和人員簽章等質(zhì)量保證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行約束;二是加強(qiáng)報(bào)告書（表）質(zhì)量考核和信用管理，通過日?？己?、復(fù)核、抽查以及失信記分等管理措施，實(shí)現(xiàn)各級生態(tài)環(huán)境主管部門對編制單位和人員編制行為全過程和所審批報(bào)告書（表）“全覆蓋”式監(jiān)管;三是將建設(shè)單位及其相關(guān)責(zé)任人以及編制單位和編制人員全部納入環(huán)評文件質(zhì)量責(zé)任追究范疇，對報(bào)告書（表）存在質(zhì)量問題的，無論建設(shè)單位自行編制還是委托技術(shù)單位編制，都要追究建設(shè)單位的責(zé)任。通過加大處罰和公開力度，提高違法成本，提升環(huán)評文件嚴(yán)肅性和對違法行為的震懾力。

制訂的過程

自2018年底啟動(dòng)編制工作以來，生態(tài)環(huán)境部分別多次組織召開地方審批部門、編制單位、法學(xué)專家、行業(yè)專家、從業(yè)人員、部內(nèi)司局研討會(huì)進(jìn)行專題討論，并于今年2月28日-4月3日期間向社會(huì)公開征求意見。

公開征求意見期間，共收到屬于本辦法管理范疇的反饋意見504條，合計(jì)采納、原則采納和部分采納404條，約占比80%。較為集中的反饋意見包括細(xì)化環(huán)評文件質(zhì)量責(zé)任的具體情形設(shè)定、增加環(huán)評工程師數(shù)量和類別要求、增加審批和評估單位責(zé)任監(jiān)管以及明確編制單位具備環(huán)評技術(shù)能力的具體要求等。生態(tài)環(huán)境部對意見進(jìn)行了認(rèn)真研究和統(tǒng)籌考慮，對其中的關(guān)鍵問題多次組織專家論證，并就有關(guān)問題專門與司法部進(jìn)行溝通，進(jìn)一步完善《辦法》相關(guān)內(nèi)容。在聽取相關(guān)方面意見基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，確?！掇k法》的合法合規(guī)性和可操作性。

新管理方式與原有管理方式差異主要體現(xiàn)在有哪些

《辦法》取消了對環(huán)評編制單位的市場準(zhǔn)入限制，這是環(huán)評編制單位管理方式的重大變革。在報(bào)告書（表）編制的事中事后監(jiān)管方面，較原有管理方式顯著加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是建立編制單位和編制人員信息公開制度，通過互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善環(huán)評責(zé)任追究體系，也方便建設(shè)單位查詢和選擇技術(shù)單位，倒逼提高環(huán)評管理服務(wù)水平。二是完善生態(tài)環(huán)境部門上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，將對報(bào)告書（表）編制行為的監(jiān)督檢查分為報(bào)告書（表）編制規(guī)范性檢查、報(bào)告書（表）編制質(zhì)量考核以及編制單位和編制人員情況檢查三類，通過日常監(jiān)督檢查、復(fù)核、抽查、舉報(bào)調(diào)查等途徑，將監(jiān)督檢查貫穿于報(bào)告書（表）從受理、審批到后續(xù)跟蹤管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。三是實(shí)施信用管理，明確失信行為的具體情形和失信記分的程序、公開期限和累計(jì)方式，以失信記分情況為依據(jù)，建立守信激勵(lì)和失信約束的獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過對無失信記分的單位和人員減少復(fù)核抽取比例、頻次，以及對失信記分高的單位和人員，視情況采取加大復(fù)核抽取比例和頻次、限期整改、禁止從業(yè)等懲戒措施，營造守信者受益、失信者難行的良性市場秩序。

如何與原有管理方式進(jìn)行銜接

《辦法》在制訂過程中，充分考慮了環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場開放后的平穩(wěn)過渡問題。比如，繼續(xù)沿用現(xiàn)有管理模式中質(zhì)量控制和質(zhì)量考核等行之有效的管理手段，將近幾年管理實(shí)踐中開展的技術(shù)復(fù)核等工作予以制度化和規(guī)范化;通過引導(dǎo)編制單位提高能力水平和建設(shè)單位擇優(yōu)選取技術(shù)單位，繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有技術(shù)隊(duì)伍的行業(yè)中堅(jiān)作用。同時(shí)，按照《環(huán)評法》有關(guān)規(guī)定和中央巡視提出的環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤要求，繼續(xù)限制環(huán)保系統(tǒng)單位和開展報(bào)告書（表）技術(shù)評估的單位從事環(huán)評技術(shù)服務(wù)，維護(hù)環(huán)評市場公平公正。

對編制單位和人員的新要求

首先，編制單位應(yīng)當(dāng)是能夠依法獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的單位，接受委托的技術(shù)單位不得與負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響報(bào)告書（表）的生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他有關(guān)審批部門存在任何利益關(guān)系。其次，編制單位應(yīng)當(dāng)依法具備環(huán)評技術(shù)能力，具備相應(yīng)的環(huán)評專業(yè)技術(shù)人員，要不斷加強(qiáng)環(huán)評技術(shù)能力建設(shè)和提高專業(yè)技術(shù)水平。第三，編制單位和編制人員在報(bào)告書（表）編制過程中，要堅(jiān)持公正、科學(xué)、誠信的原則，遵守有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，確保報(bào)告書（表）內(nèi)容真實(shí)、客觀、全面和規(guī)范，要建立和實(shí)施覆蓋環(huán)境影響評價(jià)全過程的質(zhì)量控制制度，落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)工作程序，并在重要環(huán)節(jié)以及環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制審核階段形成可追溯的質(zhì)量管理機(jī)制。另外，編制單位和編制人員要嚴(yán)格落實(shí)信息公開制度，在全國統(tǒng)一的環(huán)境影響評價(jià)信用平臺提交本單位、本人以及編制完成的環(huán)境影響報(bào)告書（表）基本情況信息，公開編制單位統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，編制人員從業(yè)單位以及編制完成的報(bào)告書（表）名稱類別等基礎(chǔ)信息，自覺維護(hù)環(huán)評市場秩序。

對管理對象實(shí)行失信懲戒的依據(jù)

近年來，環(huán)評技術(shù)單位跨地區(qū)從業(yè)現(xiàn)象極為普遍，為行業(yè)整體發(fā)展提供了有利條件。但部分單位不考慮自身能力水平，在各地隨意承攬業(yè)務(wù)，由于其編制的報(bào)告書（表）質(zhì)量差或不規(guī)范，往往需要多次修改，導(dǎo)致審批效率降低，也在一定程度上給公眾和業(yè)主造成“環(huán)評難”的誤解。這些單位由于在不同區(qū)域開展業(yè)務(wù)，每次出現(xiàn)的問題又尚未達(dá)到違法情形，很難由一地審批部門實(shí)施有效管理。本辦法通過依托全國統(tǒng)一的信用平臺，歸集和累計(jì)各級生態(tài)環(huán)境部門記錄的信用管理對象失信行為記分，建立“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區(qū)環(huán)評失信懲戒機(jī)制。《辦法》將失信記分累計(jì)情況對應(yīng)的懲戒措施分為三類，從輕到重依次為加大復(fù)核抽取比例和頻次、限期整改和禁止從業(yè)。其中加大復(fù)核抽取比例和頻次的懲戒措施，是對失信記分達(dá)到警示分?jǐn)?shù)的信用管理對象等作出的懲戒，對這類信用管理對象實(shí)行從嚴(yán)監(jiān)管，主要是起到警示作用;限期整改措施是對失信記分累計(jì)達(dá)到限制分?jǐn)?shù)的信用管理對象作出的懲戒，對這類失信行為較多的管理對象提出整改要求;禁止從業(yè)措施是對失信記分直接達(dá)到限制分?jǐn)?shù)的信用管理對象作出的懲戒，屬于對嚴(yán)重失信行為的懲戒，在實(shí)施中嚴(yán)格對應(yīng)因存在《環(huán)評法》第三十二條規(guī)定情形而受到禁止從業(yè)處罰的行為，保持與法律規(guī)定一致。