深度貧困地區(qū)的貧困特征與脫貧道路思考

【摘要】現(xiàn)階段我國脫貧攻堅的主要難點是深度貧困問題，攻克深度貧困堡壘是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須完成的任務(wù)。深度貧困區(qū)域包括集中連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣和重點貧困村，多位于老區(qū)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，具有典型的農(nóng)戶特征和區(qū)域特征，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后，生態(tài)環(huán)境脆弱以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。改革開放以來，多年的扶貧實踐為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提供了豐富的成功經(jīng)驗，如“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，資產(chǎn)收益扶貧、公益崗位扶貧、小型公益事業(yè)扶貧和獎勵補(bǔ)助扶貧等。在此基礎(chǔ)上，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅應(yīng)該發(fā)揮制度優(yōu)勢，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo);在扶貧措施上實行“自下而上”需求引導(dǎo)的政策設(shè)計;實行分散化和差異性的措施以適應(yīng)小規(guī)模農(nóng)戶特點;協(xié)調(diào)社會救助與扶貧開發(fā)兩類不同政策以最大限度地發(fā)揮兩者的政策效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】深度貧困? 脫貧攻堅? 精準(zhǔn)扶貧? 貧困特征

【中圖分類號】F323.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.006

引言

作為新時期黨和政府推動農(nóng)村發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實踐為我國全面實現(xiàn)小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦在2018年3月全國人大會議期間答記者問的數(shù)據(jù)，2012年底我國有9899萬貧困人口，到2017年年底還剩3046萬人，5年時間減少了6853萬人?，F(xiàn)階段我國脫貧攻堅的主要難點是深度貧困，包括集中連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣和重點貧困村。2017年，習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上強(qiáng)調(diào)，“攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須完成的任務(wù)”。

深刻認(rèn)知貧困戶的致貧原因?qū)χ贫ㄓ嗅槍π缘姆鲐氄呤侵陵P(guān)重要的。從扶貧政策制定和執(zhí)行兩方面看，作為政策制定者的各級政府和作為政策最終執(zhí)行者的農(nóng)戶往往對貧困原因的認(rèn)知存在差異，這種認(rèn)知差異可能帶來行動的差異并最終導(dǎo)致政策目標(biāo)無法實現(xiàn)。例如，干部可能認(rèn)為農(nóng)戶貧困是因為文化素質(zhì)低和懶惰，“爛泥巴扶不上墻”;農(nóng)戶則可能認(rèn)為是缺乏道路交通或政府提供的種植技術(shù)并不適宜本地生產(chǎn)。這種認(rèn)知差異可能會導(dǎo)致最終的政策措施不符合農(nóng)戶的實際需要，因而，不能緩解貧困。加強(qiáng)與貧困農(nóng)戶的交流溝通，理解貧困農(nóng)戶的認(rèn)知，實行農(nóng)戶需求引導(dǎo)的扶貧政策是十分必要的。

農(nóng)戶的貧困總是與其脆弱性連在一起。貧困農(nóng)戶都是小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶，資源稟賦的不足使其難以應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，農(nóng)戶生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動往往因此呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性。從脆弱性視角來看，農(nóng)戶系統(tǒng)承受外部不利環(huán)境的能力是有欠缺的。具有脆弱性的農(nóng)戶往往不能應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極端氣候;小規(guī)模生產(chǎn)也會遭遇勞動力短缺狀況，不能及時采用生產(chǎn)新技術(shù)，在變化的市場面前束手無策，等等。如果針對貧困農(nóng)戶的社會保護(hù)政策供給不足，就可能造成具有上述脆弱性特征的農(nóng)戶陷入貧困或深度貧困。從這一點來看，理解小規(guī)模農(nóng)戶的脆弱性并通過合適的社會保護(hù)政策減少其脆弱性，就成為避免農(nóng)戶陷入貧困的重要手段。

正確認(rèn)識深度貧困地區(qū)的特征、致貧原因以及農(nóng)戶脆弱性，對于緩解深度貧困的政策制定是十分重要的。

深度貧困具有典型的農(nóng)戶特征和區(qū)域特征

深度貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村的致貧原因和貧困現(xiàn)象有許多共同點，一是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體;二是基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展滯后;三是社會發(fā)育滯后，社會文明程度較低;四是生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā);五是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人窮村也窮。這些深度貧困人口究竟在哪兒呢？他們是誰？

民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)是深度貧困高發(fā)地區(qū)。改革開放以來的扶貧發(fā)展建立在區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)上，這是因為我國的貧困具有明顯的區(qū)域特征。1982年國家針對甘肅省河西地區(qū)、以定西為代表的中部干旱地區(qū)和寧夏回族自治區(qū)的西海固干旱地區(qū)成立“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，扶持貧困地區(qū)發(fā)展。1984年開始對14個地區(qū)開展有針對性的扶貧，包括秦嶺大巴山地區(qū)、武陵山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、努魯兒虎山地區(qū)、大別山地區(qū)、滇東南地區(qū)、橫斷山地區(qū)、太行山地區(qū)、呂梁山地區(qū)、桂西北地區(qū)、九萬大山地區(qū)、甘肅中部地區(qū)、西海固地區(qū)和西藏地區(qū)。1986年成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），扶貧工作開始由道義性扶貧向制度性扶貧、由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧、由無專門機(jī)構(gòu)扶貧向有專門機(jī)構(gòu)扶貧轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)小組很快開展了全國性的扶貧瞄準(zhǔn)工作，決定以縣作為扶貧開發(fā)的基本單元，并確定了331個縣作為國家專項扶貧資金投放的重點對象。1994年又將國家重點貧困縣由331個擴(kuò)大至592個，其中絕大多數(shù)分布在中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、荒漠區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)和水庫庫區(qū)等自然條件惡劣的農(nóng)村。我國區(qū)域性貧困的主要特征可以從貧困人口的民族特征和所屬地理特征兩方面來進(jìn)一步認(rèn)識。

從民族特征來看，在我國56個民族中，絕大多數(shù)少數(shù)民族都集中在貧困區(qū)域之中，一些少數(shù)民族處于深度貧困區(qū)域之中。西南地區(qū)的云南、貴州、四川歷來是少數(shù)民族聚居地，一些少數(shù)民族的生產(chǎn)生活方式還比較原始，對外來的技術(shù)和生產(chǎn)方式不適應(yīng)甚至排斥。在現(xiàn)代化過程中，他們的生計受到威脅。云南是我國少數(shù)民族最多的省份，其中獨(dú)龍、德昂、基諾、景頗、傈僳、拉祜、布朗等少數(shù)民族屬于“直過”民族，由于特殊的歷史、地理和社會發(fā)展程度等，其貧困程度度更深。例如，云南基諾族在很長時期內(nèi)都是刀耕火種的生產(chǎn)方式（尹紹亭、耿言虎，2016），生產(chǎn)力水平長期比較低下。再例如，東北地區(qū)長期以漁獵為生的赫哲族在現(xiàn)代化中的生存和“漁獵文化”也陷入一定的困境（何玉芳，2007）。貧困人口的民族特征是當(dāng)前和今后扶貧攻堅工作值得特別關(guān)注的，民族經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策應(yīng)該特別指向貧困人口的可持續(xù)發(fā)展。

從地理區(qū)域特征來看，我國深度貧困地區(qū)主要分布在西南地區(qū)和西北地區(qū)，以及內(nèi)地的山區(qū)和邊疆地區(qū)。這些地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災(zāi)害多發(fā)，地理位置偏遠(yuǎn)，地廣人稀，資源貧乏。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上就指出，“西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫”。第一，西南地區(qū)人均耕地資源不到一畝，而且在許多喀斯特地貌區(qū)域，這一畝不到的耕地往往分成多塊，不能集中連片耕作，其土質(zhì)條件也十分貧瘠，缺乏可靠的灌溉條件（陳傳波等，2004）。第二，西北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要問題則是缺水，例如，寧夏回族自治區(qū)的西海固地區(qū)（西吉、海原和固原三縣）年降雨量在300毫米左右，而蒸發(fā)量卻在1000毫米以上。該地區(qū)還頻繁受到以沙塵暴為主的各種自然災(zāi)害的影響。在這種條件下，旱作農(nóng)業(yè)成為主要的生產(chǎn)方式。第三，廣大的青藏高原地區(qū)，包括西藏及四?。ㄔ颇?、四川、甘肅和青海）藏區(qū)，由于地處高原氣候區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，氣溫低和積溫少，不足以支持當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。第四，在內(nèi)地還有一些集中連片山區(qū)也是深度貧困高發(fā)地區(qū)，例如滇桂黔石漠化區(qū)，位于三省交界區(qū)域，土質(zhì)條件十分惡劣，而且山洪泥石流災(zāi)害高發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件嚴(yán)重不足。第五，祖國的邊疆地區(qū)由于政治軍事等因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展也受到限制，特別是西部邊疆地區(qū)本身自然條件就比較惡劣，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。貧困人口的區(qū)域特征需要政府采取區(qū)域化和差異化的發(fā)展戰(zhàn)略來促進(jìn)脫貧攻堅事業(yè)的發(fā)展。

處于深度貧困狀態(tài)的農(nóng)戶具有明顯的家庭和個人特征。精準(zhǔn)扶貧政策的重要措施之一就是因戶施策，為此需要分析和認(rèn)識農(nóng)戶。農(nóng)戶家庭是一個生產(chǎn)和生活決策統(tǒng)一體，這一點使得其區(qū)別于非農(nóng)戶。一方面，農(nóng)戶和非農(nóng)戶一樣，具有家庭共同消費(fèi)決策的特征，家庭的柴米油鹽醬醋茶的消費(fèi)和教育文化醫(yī)療開支都是基于家庭利益最大化的原則而進(jìn)行的;另一方面，由于主要從事自然條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)決策往往也由成年家庭的成員共同決定，例如，當(dāng)年的種植和養(yǎng)殖模式如何選定以及家庭非農(nóng)活動由誰進(jìn)行等都是夫妻商量決定的，這一點使得其與非農(nóng)的城鎮(zhèn)家庭完全不同。城鎮(zhèn)家庭成員分別在不同單位工作，因而，家庭成員并不會共同進(jìn)行生產(chǎn)決定。精準(zhǔn)扶貧的因戶施策首先就要認(rèn)識農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)決策過程，只有理解了農(nóng)戶決策特征，才有助于外部幫扶措施的落地執(zhí)行。

從生計資本的視角來看，處于深度貧困狀態(tài)的農(nóng)戶往往具有如下特征。第一，由于生產(chǎn)活動主要或完全依賴于有限的人力資本，當(dāng)家庭勞動力身體健康有重大問題時，家庭馬上就會陷入暫時貧困，如果健康問題得不到解決則可能陷入長期貧困。第二，家庭的自然資本（主要是土地資源）往往十分缺乏，或者質(zhì)量很差，例如，前述的西南地區(qū)、缺土西北地區(qū)缺水的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，阻礙了農(nóng)戶的擴(kuò)大生產(chǎn)。第三，由于生產(chǎn)條件和人力資本缺乏，農(nóng)戶往往難以積累足夠的物質(zhì)資本，家庭財產(chǎn)積累不夠，難以擴(kuò)大生產(chǎn)。如果遭遇災(zāi)害和風(fēng)險沖擊則往往連簡單再生產(chǎn)都難以維持。第四，由于許多情況下農(nóng)戶只是維持簡單的再生產(chǎn)，像物質(zhì)資本難以積累一樣，農(nóng)戶往往也缺乏金融資本，不能通過資本積累來改善生產(chǎn)。第五，缺乏社會聯(lián)系與交往，很少或幾乎沒有社會資本可以為其生產(chǎn)活動提供支持。只有在戶級層面對上述五種生計資本進(jìn)行測度并分析其構(gòu)成特點，才可能根據(jù)其生計資本結(jié)構(gòu)特點真正做到因戶施策。

從個體的角度看，深度貧困人口往往具有如下特征。第一，從年齡上看，由于家庭生命周期的自然變化，家庭中的老年人或老年人家庭往往不能應(yīng)對生產(chǎn)或生活中的災(zāi)害與風(fēng)險，例如疾病是造成老年人貧困的重要原因。此外，貧困地區(qū)的農(nóng)戶如果孩子多，往往也會因為撫養(yǎng)能力和教育負(fù)擔(dān)等陷入深度貧困。第二，從性別上看，貧困地區(qū)農(nóng)戶家庭的婦女可能更加貧困，主要原因是家庭男性勞動力往往外出打工，家庭生產(chǎn)生活以及照料老人孩子帶給她們沉重的負(fù)擔(dān)，精神上也備感壓抑。第三，從健康上看，家庭主要勞動力生病是貧困地區(qū)農(nóng)戶最大的風(fēng)險，因為這意味著家庭生產(chǎn)力的喪失，所以很多貧困地區(qū)家庭主要勞動力“不能病，不敢病”。從個體層面分析深度貧困人口的特征可以看出，疾病是貧困農(nóng)戶的最大風(fēng)險，農(nóng)村居民的健康保障支持應(yīng)該成為政府更加重要的施政領(lǐng)域。

深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的主要做法與經(jīng)驗分析

改革開放以來多年的扶貧實踐為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提供了豐富的成功經(jīng)驗。這些經(jīng)驗包括20世紀(jì)80年代的金融專項扶貧貸款和財政的“以工代賑”（朱玲、蔣中一，1994）;20世紀(jì)80～90年代以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和西部開發(fā)為主的大規(guī)模區(qū)域瞄準(zhǔn)的開發(fā)式扶貧（Park， et al.， 2002）;以及新世紀(jì)以來以勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧等為主要手段并瞄準(zhǔn)貧困村進(jìn)行整村推進(jìn)的農(nóng)村扶貧。

習(xí)近平總書記指出，新時期農(nóng)村扶貧“要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫”，做到扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。在深度貧困地區(qū)實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，實現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。通過幾年的扶貧開發(fā)實踐，深度貧困地區(qū)“四個一批”計劃獲得了成功。

第一，“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”。深度貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)和促進(jìn)就業(yè)是開發(fā)式扶貧的根本途徑，主要的做法包括以下幾種：發(fā)展能充分利用本地區(qū)資源的特色農(nóng)業(yè)，幫助農(nóng)戶就地發(fā)展生產(chǎn);發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，幫助農(nóng)戶提高農(nóng)產(chǎn)品附加值;利用本地區(qū)優(yōu)勢旅游資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，幫助農(nóng)戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到增收就業(yè);發(fā)展貧困地區(qū)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，通過外出務(wù)工幫助農(nóng)戶增加工資性收入。深度貧困地區(qū)的農(nóng)戶一旦能夠獲得政府的資金和政策支持，在生產(chǎn)就業(yè)領(lǐng)域往往具有無窮的創(chuàng)造力。對陜西、吉林等省農(nóng)戶的實證研究表明，產(chǎn)業(yè)扶貧政策在幫助貧困戶增收、脫貧方面效果良好;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和提供社會化服務(wù)兩方面作用機(jī)制實現(xiàn)貧困戶脫貧（胡晗等，2018;張琛、高強(qiáng)，2017）。

第二，“移民搬遷安置一批”。習(xí)近平總書記要求“對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等‘一方水土養(yǎng)活不了一方人地區(qū)的貧困群眾實施易地搬遷工程”。通過政府組織引導(dǎo)，將生活在生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口搬遷到自然條件相對較好的地方，通過后續(xù)的幫扶措施來實現(xiàn)脫貧，這是脫貧攻堅的成功經(jīng)驗之一。易地扶貧搬遷兼顧扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)，是破解生存條件惡劣的深度貧困地區(qū)貧困人口生存與發(fā)展難題的重要舉措。近年來，各地因地制宜地探索了不同的安置模式。例如，安置點的選擇關(guān)系到移民的社會融合與適應(yīng)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)生活系統(tǒng)的重建等，需要綜合考慮社會、經(jīng)濟(jì)和文化等因素。尊重移民意愿和維護(hù)移民權(quán)益也是移民搬遷的重要工作。研究顯示，移民搬遷有利于農(nóng)戶優(yōu)化生計結(jié)構(gòu)，促進(jìn)他們的生計模式向非農(nóng)轉(zhuǎn)型（李聰?shù)龋?013）。搬遷以及土地流轉(zhuǎn)政策在促進(jìn)移民搬遷戶生計轉(zhuǎn)型、從事非農(nóng)活動等方面發(fā)揮了顯著的正向作用（黎潔，2017）。

第三，“低保政策兜底一批”。低保是指國家在農(nóng)村建立的最低生活保障制度，其保障對象是農(nóng)村家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等造成生活常年困難的農(nóng)村居民，國家對他們提供基本生活保障支持。從上文分析的深度貧困地區(qū)貧困人口的特征可以看出，深度貧困地區(qū)有相當(dāng)一部分貧困人口屬于低保對象。對符合低保標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口實行低保政策的支持，是政府在深度貧困地區(qū)執(zhí)行的基礎(chǔ)性社會政策。隨著農(nóng)村社會保障制度的建立健全，深度貧困地區(qū)越來越多因病殘、年老體弱和喪失勞動能力的貧困人口通過政府低保兜底的辦法擺脫貧困。研究顯示，低保轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的分配敏感性，有效地消除了極端貧困，顯著縮小了低收入個體之間的收入差距，提高了低收入人群的整體福利水平（謝東梅等，2016）。更早期的研究顯示，低保政策能改善部分低收入人群的生活狀況，對緩解城市貧困也發(fā)揮了作用（李實、楊穗，2009）。

第四，“醫(yī)療救助扶持一批”。加大政府醫(yī)療救助已經(jīng)成為解決深度貧困地區(qū)人口脫貧的重要措施之一。農(nóng)村醫(yī)療救助制度對特困供養(yǎng)人員和最低生活保障家庭成員等重點救助對象，以及低收入家庭重病患者、老年人及未成年人、重度殘疾人、因病致貧家庭重病患者等一般救助對象，通過提供城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險、大病保險、特殊醫(yī)療保險、民政醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助和愛心基金減免等各項不同措施，保障貧困人口醫(yī)療支付能力。政府的醫(yī)療保障制度正在為越來越多的深度貧困地區(qū)人口提供更好的醫(yī)療保障。研究顯示，從收入差距縮小視角看，健康對農(nóng)村減貧的作用比教育更為顯著。堅持提升農(nóng)村人力資本積累的基本戰(zhàn)略取向，特別是提高貧困農(nóng)戶健康水平，對于農(nóng)村減貧具有較強(qiáng)的政策意義（程名望等，2014）。

貧困地區(qū)教育水平不足一直是制約人力資本發(fā)展的重要因素，政府為此推行“發(fā)展教育脫貧一批”的行動計劃。治貧先治愚，扶貧先扶智，政府要求教育經(jīng)費(fèi)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，對農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”也是政府大力推動的扶貧行動計劃。生態(tài)補(bǔ)償是一種有效的脫貧手段，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。

此外，深度貧困地區(qū)積極探索各種有效扶貧方式。例如，探索資產(chǎn)收益扶貧方式，地方政府將財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目，待項目運(yùn)營形成資產(chǎn)后折股量化給貧困戶，讓貧困戶能夠獲得資產(chǎn)收益，為貧困戶收入多樣化開辟了新路徑。在一些具備光熱條件的深度貧困地區(qū)，政府推動實施村級光伏扶貧計劃，通過建設(shè)村級光伏電站獲得村集體經(jīng)濟(jì)收益，然后再開展公益崗位扶貧、小型公益事業(yè)扶貧和獎勵補(bǔ)助扶貧等，這些實踐都取得了成功。

我國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)十分艱巨，也不可能一蹴而就。由于巨大的區(qū)域差異性，即使是一些有效的扶貧模式和措施，在推廣時也存在不同程度的問題。例如，易地扶貧搬遷項目往往面臨資金不足、貧困人口自身約束、資源配置等困難，還會面臨諸如配套措施難跟進(jìn)、基層矛盾多、忽視后續(xù)生計和資源環(huán)境承受力、市民化困境等問題（趙雙、李萬莉，2018）。易地扶貧搬遷的安置方式、搬遷類型和開發(fā)式扶貧幫扶措施等還存在問題和作用不顯著（黎潔，2017）。

深度貧困地區(qū)脫貧與發(fā)展展望

習(xí)近平總書記指出：“黨中央確定的中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的管理體制得到貫徹，四梁八柱性質(zhì)的頂層設(shè)計基本形成，五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的氛圍已經(jīng)形成，各項決策部署得到較好落實?！边@標(biāo)志著農(nóng)村扶貧特別是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作的頂層設(shè)計已經(jīng)形成，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作必將更上一層臺階。

第一，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅應(yīng)該發(fā)揮制度優(yōu)勢，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實行政府主導(dǎo)和市場參與相結(jié)合。中國共產(chǎn)黨的宗旨是為人民服務(wù)，所以必須時刻把貧困尤其是深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧當(dāng)作黨的中心工作來抓。為貧困地區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進(jìn)貧困緩解是各級政府的根本職責(zé)所在，必須毫不動搖地堅持政府在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅工作中的絕對主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用既包括制度設(shè)計主導(dǎo)，又包括公共財政資源的配置向深度貧困地區(qū)傾斜發(fā)展。開發(fā)式扶貧應(yīng)該更多地利用市場機(jī)制，走農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路。上文分析已經(jīng)指出，農(nóng)戶是決策理性的，只要政府為深度貧困地區(qū)提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，貧困農(nóng)戶總是能夠根據(jù)自身的資源稟賦優(yōu)勢和市場機(jī)制來發(fā)展生產(chǎn)，并逐步改善生計。

第二，精準(zhǔn)扶貧在基本理念上不同于過去的區(qū)域開發(fā)引導(dǎo)的扶貧，在扶貧政策措施的設(shè)計上需要由以往的“至上而下”的供給驅(qū)動式的政策措施，改為現(xiàn)在的“自下而上”的需求引導(dǎo)式的政策措施。具體而言，需要扶貧政策設(shè)計者和基層執(zhí)行干部加強(qiáng)與貧困農(nóng)戶的交流溝通，理解貧困農(nóng)戶的認(rèn)知和真實需求，從而設(shè)計和執(zhí)行一套由農(nóng)戶需求引導(dǎo)的扶貧政策，只有這樣，處于政策最末端的貧困農(nóng)戶才能心甘情愿地執(zhí)行這樣的政策，從而達(dá)到政策實施的效果。這方面需要干部轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)向精準(zhǔn)扶貧理念的轉(zhuǎn)變。如果沒有這種基本理念的轉(zhuǎn)變，就不會有“自下而上”需求引導(dǎo)的扶貧政策的制定，這往往會導(dǎo)致干部尤其是基層駐村干部工作十分辛苦，可是扶貧效果并不理想的結(jié)果。

第三，在利用市場機(jī)制推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展來緩解深度貧困方面，需要分散化和差異性的政策措施，以適應(yīng)小規(guī)模農(nóng)戶資源稟賦不夠和市場適應(yīng)力不強(qiáng)的特點。在過往的扶貧實踐中，大而全的政策措施往往難以發(fā)揮作用。例如，一些優(yōu)良的農(nóng)作物品種在貧困地區(qū)的推廣往往采取技術(shù)集成與配套的方式來進(jìn)行。某個水稻新品種可能確實高產(chǎn)，但是它需要土、肥、水、勞動力和機(jī)械的配套投入才能真正獲得高產(chǎn)效益?？墒巧疃蓉毨У貐^(qū)的農(nóng)戶都是小規(guī)模生產(chǎn)的，面臨的生產(chǎn)風(fēng)險可能是干旱和勞力不足，所以不愿意采用技術(shù)集成配套的高產(chǎn)新品種而更愿意用產(chǎn)量穩(wěn)定但是能夠耐旱并省工的品種。因此，需要真正理解貧困農(nóng)戶的資本結(jié)構(gòu)及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策限制條件，推廣那些能適應(yīng)其小規(guī)模生產(chǎn)特點和自然條件的農(nóng)作物品種。在這方面因戶施策，實行因地制宜和差異化的生產(chǎn)技術(shù)以及扶貧措施是必須的。

第四，政府需要采取切實措施降低農(nóng)戶的脆弱性。精準(zhǔn)扶貧的脫貧目標(biāo)一是實現(xiàn)“兩不愁”，即不愁吃、不愁穿，這個目標(biāo)相對容易實現(xiàn)，也主要依靠農(nóng)戶自身來實現(xiàn);二是實現(xiàn)“三保障”，即保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全，這個目標(biāo)實現(xiàn)難度較大，而且主要依靠政府。政府“三保障”的提供能夠從根本上降低貧困農(nóng)戶的脆弱性，從而減少貧困發(fā)生率。政府財政資源的配置應(yīng)該從以往更加注重幫助貧困農(nóng)戶實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重為貧困農(nóng)戶提供“三保障”，從而使得貧困農(nóng)戶更加能夠依靠自身的資源稟賦和市場機(jī)制發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，并通過逐步的財產(chǎn)積累機(jī)制實現(xiàn)長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。從更加深遠(yuǎn)的層次上看，需要加強(qiáng)對農(nóng)村居民特別是貧困農(nóng)戶的社會保護(hù)，構(gòu)建安全網(wǎng)，以保護(hù)農(nóng)戶免受脆弱性沖擊。在加強(qiáng)傳統(tǒng)形式的社會保護(hù)（養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等）的同時，應(yīng)該特別加強(qiáng)對貧困人口新形式的社會保護(hù)，例如，提供兒童營養(yǎng)午餐、基礎(chǔ)醫(yī)療和技能培訓(xùn)為貧困戶勞動力外出務(wù)工創(chuàng)造條件，等等。

第五，在貧困與發(fā)展領(lǐng)域的具體制度設(shè)計上，政府應(yīng)該更好地協(xié)調(diào)社會救助與扶貧開發(fā)兩類不同的政策。精準(zhǔn)扶貧政策措施與農(nóng)村最低生活保障制度在政策覆蓋人群上出現(xiàn)重疊，而兩者又是分屬不同政府部門的，這無疑對貧困地區(qū)扶貧與救助政策效果的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。在農(nóng)村發(fā)展政策設(shè)計上應(yīng)該加快推行社會救助與扶貧開發(fā)工作的有效銜接，從而最大限度地發(fā)揮這兩者的政策效應(yīng)。

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責(zé) 編/肖晗題