美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度的爭(zhēng)議與對(duì)策

黎昭權(quán)

【摘要】國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度包括外國(guó)投資審查權(quán)以及進(jìn)出口審查權(quán)兩大部分，是美國(guó)為了維護(hù)其在全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域霸權(quán)地位所采取的手段之一。當(dāng)前，美國(guó)為了保持其國(guó)際經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，逐步擴(kuò)大國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的范圍，造成了審查目的異化、審查權(quán)力濫用等后果。此外，基于美國(guó)在戰(zhàn)后資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系中的特殊地位，其國(guó)內(nèi)法存在國(guó)際“治外法權(quán)”，對(duì)其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全造成了嚴(yán)重威脅。我國(guó)為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全與穩(wěn)定，需進(jìn)一步完善海外投資保障制度，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)投資者的法治保障;完善我國(guó)的國(guó)家安全審查制度，對(duì)美國(guó)安全審查形成反制;推動(dòng)國(guó)際治理秩序的變革，促進(jìn)全球治理模式的完善。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)安全審查制度? 外國(guó)投資審查制度? 進(jìn)出口審查制度

【中圖分類號(hào)】D996.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.012

美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)審查制度的特點(diǎn)

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查是國(guó)家經(jīng)濟(jì)職權(quán)的一種，由于法律制度的差異，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)審查制度具有差異性。以美國(guó)國(guó)家安全審查制度為例，其可大致分為外國(guó)投資審查以及進(jìn)出口審查兩大部分。國(guó)家建立經(jīng)濟(jì)審查制度的主要目的是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，從理論上講，不會(huì)對(duì)其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成威脅。然而，美國(guó)基于其全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)及核心技術(shù)壟斷地位，常通過安全審查制度妨礙甚至威脅其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)或科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。當(dāng)前，在中美貿(mào)易摩擦的背景下，美國(guó)通過國(guó)家經(jīng)濟(jì)審查制度限制我國(guó)企業(yè)的在美投資及美國(guó)技術(shù)的出口，直接威脅了我國(guó)科技企業(yè)資產(chǎn)安全以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

對(duì)此，我國(guó)應(yīng)制定相關(guān)的應(yīng)對(duì)策略，以維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，防范國(guó)家系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。有學(xué)者分析了美國(guó)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的變遷，及其對(duì)我國(guó)的影響，提出了相關(guān)應(yīng)對(duì);[1]也有學(xué)者通過分析美國(guó)或其他國(guó)家的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，探討各國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的共性與差異性，對(duì)構(gòu)建我國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度，提出了相關(guān)建議。[2]然而，相關(guān)研究集中于外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度而忽視美國(guó)出口審查等相關(guān)制度。事實(shí)上，由于美國(guó)在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，美國(guó)的外國(guó)投資及進(jìn)出口的安全審查均會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不可忽視的影響。因此，我國(guó)應(yīng)從整體上對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查權(quán)進(jìn)行探討，分析美國(guó)外國(guó)投資審查以及進(jìn)出口審查對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，并探討我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。

美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)審查制度的實(shí)質(zhì)與爭(zhēng)議

美國(guó)國(guó)家安全審查制度的實(shí)質(zhì)。美國(guó)的國(guó)家安全審查制度由《1974年貿(mào)易法案》等系列法律共同構(gòu)成。從立法學(xué)角度看，要完善國(guó)家安全審查立法需先厘清國(guó)家安全等相關(guān)概念，以保障法律實(shí)施過程中的可預(yù)測(cè)性。然而，美國(guó)相關(guān)立法中對(duì)國(guó)家安全等概念都采取了原則性的表述，并未進(jìn)行明確界定，可見，美國(guó)的安全審查立法并不具有“可預(yù)測(cè)性”。

事實(shí)上，美國(guó)國(guó)家安全審查立法不對(duì)國(guó)家安全作明確定義的目的是增強(qiáng)審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，其可以借助審查限制外國(guó)投資或產(chǎn)業(yè)出口以保護(hù)美國(guó)的本土企業(yè)，國(guó)家安全審查也因此成為美國(guó)單邊實(shí)施投資保護(hù)主義的完美借口。換言之，美國(guó)希望通過國(guó)家安全審查制度，打擊國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，以保護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

美國(guó)霸權(quán)下的“長(zhǎng)臂管轄”與國(guó)際約束失靈。美國(guó)的國(guó)內(nèi)法之所以會(huì)對(duì)其他國(guó)家，甚至整個(gè)國(guó)際社會(huì)有影響，是由于美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)地位以及美元的國(guó)際貨幣地位，有學(xué)者使用“長(zhǎng)臂管轄”一語來形容這一狀況。從法理上看，美國(guó)對(duì)外國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”效力主要基于“效果原則”。[3]根據(jù)該原則凡是涉及美國(guó)利益的事項(xiàng)，美國(guó)的司法和行政機(jī)構(gòu)都有管轄權(quán)，而在經(jīng)濟(jì)全球化的現(xiàn)今，美國(guó)作為全球經(jīng)濟(jì)秩序的核心，國(guó)際間的貿(mào)易或多或少都會(huì)涉及美國(guó)的相關(guān)利益。當(dāng)前，只要美國(guó)認(rèn)為某團(tuán)體行為可能影響到其國(guó)家利益，美國(guó)法院或其他行政機(jī)構(gòu)可無視現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則主張“效果原則”獲得“管轄權(quán)”甚至“制裁權(quán)”。毫無疑問，“效果原則”成為美國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)對(duì)外擴(kuò)張的理由，原本僅適用于國(guó)內(nèi)個(gè)人或組織的國(guó)內(nèi)法，通過經(jīng)濟(jì)管制或限制、禁止交易等手段，成為其打壓外國(guó)企業(yè)的發(fā)展空間甚至威脅其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全的借口。

此外，基于美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)的霸權(quán)主導(dǎo)地位，國(guó)際貨幣基金組織等重要國(guó)際組織成為美國(guó)全球治理的工具，現(xiàn)有的國(guó)際制度難以有效約束美國(guó)的“長(zhǎng)臂管轄”行為。以國(guó)際貨幣基金組織為例，現(xiàn)有的機(jī)制存在投票權(quán)分配不均、基金組織的表決方式非民主化、決策過程缺乏有效的監(jiān)督等問題：美國(guó)對(duì)國(guó)際貨幣基金組織的決策具有主導(dǎo)權(quán)。有學(xué)者評(píng)價(jià)該機(jī)制是一種集中的、秘密的、并且嚴(yán)重缺乏發(fā)展中國(guó)家話語權(quán)的不公平機(jī)制。[4]由此，基于美國(guó)對(duì)國(guó)際性重要組織的實(shí)際控制權(quán)，主要的國(guó)際機(jī)構(gòu)都不能有效約束美國(guó)的“治外法權(quán)”，世界上大多數(shù)國(guó)家的權(quán)益難以得到保障。

美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的立法趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)的影響

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力的發(fā)展，中美之間的差距不斷縮小，美國(guó)亦針對(duì)我國(guó)對(duì)其安全審查立法作了修改。美國(guó)相關(guān)法律的修改將對(duì)我國(guó)對(duì)美投資和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不可忽視的影響。

美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的立法趨勢(shì)。作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的手段，美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查權(quán)除了維護(hù)其經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定的常規(guī)義務(wù)外，還具有維護(hù)其國(guó)際霸權(quán)地位的價(jià)值追求。美國(guó)為能通過行使相關(guān)權(quán)力既而獲得與其他國(guó)家談判的優(yōu)勢(shì)地位，甚至通過相關(guān)法律制度打壓其他國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者。我們可以從美國(guó)國(guó)家安全法的立法歷程觀察到，美國(guó)長(zhǎng)期不斷擴(kuò)大其在外資投資以及技術(shù)出口等方面的安全審核范圍。

例如，美國(guó)2007年發(fā)布的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》明確了實(shí)踐中凡是影響美國(guó)國(guó)防生產(chǎn)、國(guó)內(nèi)就業(yè)、軍事設(shè)施和物質(zhì)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)及其世界領(lǐng)先地位或者外國(guó)人、外國(guó)政府控制的交易都有可能涉及國(guó)家安全，均會(huì)受到美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度的約束?？梢姡绹?guó)原經(jīng)濟(jì)安全審查的范圍已很廣泛。但2008年新修訂的美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了其安全審查范圍，對(duì)于特定類型的投資，只要不是“非被動(dòng)性投資”，就要受美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查。