上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中創(chuàng)新政府治理的探索與實(shí)踐

歐偉強(qiáng)

從2013年7月國務(wù)院通過了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出建設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，到2018年4月中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，至此我國形成了“1+3+7+1”的自貿(mào)區(qū)整體布局。各個試驗(yàn)區(qū)在投資、貿(mào)易、金融、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、政府監(jiān)管與服務(wù)等多個方面大膽探索、大膽試驗(yàn)、大膽創(chuàng)新，為激發(fā)市場主體活力、推動高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能作出了突出貢獻(xiàn)。上海自貿(mào)區(qū)作為首個自貿(mào)區(qū)，按照中央的要求，上海自貿(mào)區(qū)將工作的重點(diǎn)放在了制度創(chuàng)新上，首要任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極探索符合我國開放型經(jīng)濟(jì)新體制下的政府管理模式和體制，并形成了一批制度創(chuàng)新成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)，許多已開始在全國復(fù)制和推廣。

一、制度創(chuàng)新與職能轉(zhuǎn)變：上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中創(chuàng)新政府治理的主要特征

我國經(jīng)過40多年的改革開放，容易改的已經(jīng)基本都改了，能改的都已經(jīng)改得差不多了，留下來的大多是難啃的“硬骨頭”，是觸及深層次利益關(guān)系和體制機(jī)制障礙的“硬骨頭”。正如成思危指出：“我國的改革進(jìn)行到今天，進(jìn)一步深化改革要靠創(chuàng)新驅(qū)動。創(chuàng)新包括技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，其中制度創(chuàng)新可以說是深化改革最重要的一個方面?！雹俪伤嘉＃罨母镆恐贫葎?chuàng)新驅(qū)動［J］．中國軟科學(xué)，2014（1）．上海自貿(mào)區(qū)作為深化改革開放的“試驗(yàn)田”，其試驗(yàn)“初衷”之一就是要破解當(dāng)前存在的一系列瓶頸性問題和體制性障礙。2016年習(xí)近平總書記曾對上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)作出重要指示：上海自貿(mào)區(qū)不負(fù)重托和厚望，密切配合、攻堅(jiān)克難，緊抓制度創(chuàng)新這個核心，主動服務(wù)國家戰(zhàn)略，工作取得多方面重大進(jìn)展，一批重要成果復(fù)制推廣到全國，總體上實(shí)現(xiàn)了初衷②習(xí)近平對上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作出重要指示：解放思想勇于突破大膽試大膽闖自主改［EB/OL］．（2016-12-31）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/1231/c64094-28991205.html．。

2017年3月國務(wù)院印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《方案》）提出，要堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，進(jìn)一步提高站位，對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平的自由貿(mào)易區(qū)，到2020年，率先建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系③國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面深化中國 （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知 ［EB/OL］．（2017-3-31）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/31/content_5182392.htm．。按照該《方案》的要求，打造“提升政府治理能力的先行區(qū)”成為了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)“三區(qū)一堡”戰(zhàn)略目標(biāo)的主要內(nèi)容之一。同時《方案》還要求，通過建立健全“以簡政放權(quán)為重點(diǎn)的行政管理體制、深化創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機(jī)制、優(yōu)化信息互聯(lián)共享的政府服務(wù)體系”等舉措，以便推動行政機(jī)構(gòu)改革、管理體制創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化和服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，從而全面提升開放環(huán)境下政府治理能力。2018年1月，上海市委十一屆三次全會進(jìn)一步提出，自貿(mào)區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，發(fā)揮好先行者、試驗(yàn)田的作用，積極探索建設(shè)自由貿(mào)易港。2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式上宣布增設(shè)中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)，鼓勵和支持上海在推進(jìn)投資和貿(mào)易自由化便利化方面大膽創(chuàng)新探索。

上海自貿(mào)區(qū)始終明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)之一就是制度創(chuàng)新，并始終堅(jiān)持把制度創(chuàng)新作為破解發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府治理方式的創(chuàng)新，在形式上表現(xiàn)為制度體制的創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上則是政府職能的轉(zhuǎn)變。正如有學(xué)者認(rèn)為，歷次的上海自貿(mào)區(qū)改革方案中，轉(zhuǎn)變政府職能一直是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和制度創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)，居首要位置④郭高晶，孟溦．中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的注意力配置研究——基于83篇政策文本的加權(quán)共詞分析［J］．情報雜志，2018（2）.。同時，制度創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變又進(jìn)一步正反饋于自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活力。正如王浦劬所言：自貿(mào)區(qū)中經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)活力和自由，來自自貿(mào)區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變和合理定位，也來自于政府職能轉(zhuǎn)變和定位基礎(chǔ)上的政府治理體制機(jī)制改革的優(yōu)化⑤王浦劬．自貿(mào)區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與政府職能轉(zhuǎn)變［J］．深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2015（6）.。

二、大膽探索與模式創(chuàng)新：上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府治理創(chuàng)新的具體做法

上海自貿(mào)區(qū)成立以來，以開放倒逼改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理能力，逐步建立起與開放型經(jīng)濟(jì)新體制相適應(yīng)的地方政府治理新模式。在堅(jiān)持市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用原則的基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)探索了清單式管理、證照分離改革、事中事后監(jiān)管和智能政府建設(shè)等政府治理新做法，形成一系列制度和治理模式的創(chuàng)新成果。

（一）積極探索“清單式”管理

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌，第二天就發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》（2013年版負(fù)面清單），從原先的“外商投資指導(dǎo)目錄”轉(zhuǎn)向了“負(fù)面清單”管理。雖然2013年版的負(fù)面清單還有不少問題，但其首次開創(chuàng)了“清單式”管理的模式。同時，“負(fù)面清單”還涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個核心問題，即政府與市場的關(guān)系的界定?！柏?fù)面清單”與“正面清單”有著本質(zhì)上的區(qū)別，“正面清單”意味著市場主體只能做清單里列舉的事項(xiàng)，而“負(fù)面清單”則除了不能做清單里列舉的事項(xiàng)之外，任由市場主體準(zhǔn)入和參與，創(chuàng)新無邊界，即“法無禁止即可為”。從正面清單改為負(fù)面清單，是一項(xiàng)重大的創(chuàng)新和革命性的改變，將釋放大量的改革紅利和市場活力。負(fù)面清單從2013年版的190條“瘦身”到2018年版的45條。負(fù)面清單管理模式是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一大亮點(diǎn)，為后面的政府審批制度改革和建立事中事后監(jiān)管制度奠定了基礎(chǔ)。正如有學(xué)者指出，負(fù)面清單的實(shí)施會倒逼國外投資管理體制改革；而投資管理體制改革又會倒逼行政審批改革和行政改革①袁倩，王嘉琪．行政改革的“內(nèi)在悖論”：一個解釋框架——以中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)“負(fù)面清單”為例［J］．公共管理學(xué)報，2015（2）.。

緊接著上海自貿(mào)區(qū)還推出了權(quán)力清單和責(zé)任清單。2014年6月上海市發(fā)改委發(fā)布行政審批和政府定價的41項(xiàng)“權(quán)力事項(xiàng)”，這是上海市首份政府權(quán)力清單。2015年4月，與上海自貿(mào)區(qū)管委會合署辦公的上海市浦東新區(qū)政府公布了上海自貿(mào)區(qū)的首份權(quán)力清單和行政責(zé)任清單。其中，“權(quán)力清單”共6460項(xiàng)，分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政審批等；“責(zé)任清單”共1422項(xiàng)，分為主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)導(dǎo)航等②上海浦東推出“自貿(mào)區(qū)政府”首份權(quán)責(zé)清單［EB/OL］．（2015-04-28）.http：//www.xinhuanet.com/fortune/2015-04/28/c_1115122374.htm．。推行權(quán)力清單制度，使政府權(quán)力依法有據(jù)，流程清楚、公開、透明，做到“法無授權(quán)不可為”。而建立責(zé)任清單制度，可以明確政府的責(zé)任事項(xiàng)，把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來，將該管的管住管好，做到“法定職責(zé)必須為”。2017年4月，上海市政府進(jìn)一步提出要重點(diǎn)加強(qiáng)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和信息公開清單“四張清單”建設(shè)③上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果及建設(shè)推進(jìn)情況［EB/OL］．（2017-04-01）.http：//www.shzgh.org/shxwb/xwfb/u1ai11008.html．。至此，信息公開清單成為了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)又一份清單，目的是“讓政務(wù)公開在陽光之下”，做到“法定公開事項(xiàng)必須公開”。上海自貿(mào)區(qū)為加大信息公開力度，專門采取了“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、深化主動公開、推動信息共享、規(guī)范政務(wù)流程和強(qiáng)化考核培訓(xùn)”等多種舉措，圍繞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展運(yùn)行、重點(diǎn)工作推進(jìn)情況和公眾關(guān)注熱點(diǎn)問題等，通過新聞發(fā)布會、組織媒體采訪、專題報道等多種方式定期發(fā)布信息。

上海自貿(mào)區(qū)加強(qiáng)權(quán)力清單、責(zé)任清單、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和信息公開清單等清單建設(shè)，目的是探索建立“清單式”管理模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，以政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“加法”和大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“乘法”。

（二）推行“證照分離”改革試點(diǎn)

行政審批是政府行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，也是經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的重要環(huán)節(jié)。上海自貿(mào)區(qū)很早就率先實(shí)施了“先照后證”登記制，即先申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照后再辦理相關(guān)許可證，改變了過去的“先證后照”登記制，即先辦理相關(guān)許可證后再申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照。在“先照后證”的模式下，市場主體取得營業(yè)執(zhí)照即可從事一般性的生產(chǎn)經(jīng)營活動，若從事需許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動的，則需再向有關(guān)部門申請辦理許可證。

“先照后證”改革雖然一定程度上給企業(yè)“松了綁”，大大降低了準(zhǔn)入門檻，但企業(yè)在獲得商事登記主體資格后，要實(shí)際開展具體的經(jīng)營業(yè)務(wù)，還會面臨著辦證多、辦證難等問題。為了解決這些問題，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，2015年12月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在上海浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點(diǎn)，將審批頻次較密、市場關(guān)注度較高的行政許可，分為了取消審批、審批改備案、簡化審批實(shí)行告知承諾制、提高審批透明度和可預(yù)期性、加強(qiáng)市場準(zhǔn)入管理等五個類別，即“取消、備案、告知承諾、提高透明度、強(qiáng)化準(zhǔn)入”五種改革方式。2017年10月，上海市印發(fā)《浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)深化實(shí)施方案》，提出改革將全面覆蓋國家、市、區(qū)級企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項(xiàng)，并建立動態(tài)評估、分類施策、滾動優(yōu)化的清單管理制度①上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《浦東新區(qū)“證照分離”改革試點(diǎn)深化實(shí)施方案》的通知［EB/OL］．（2017-10-16）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54077.html．。該方案把提高透明度和可預(yù)期性、強(qiáng)化市場準(zhǔn)入管理兩種改革方式整合為優(yōu)化準(zhǔn)入管理，把原來的“取消、備案、告知承諾、提高透明度、強(qiáng)化準(zhǔn)入”五種改革方式，變?yōu)椤叭∠?、備案、告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入”四種改革方式。同時強(qiáng)調(diào)“四個注重”——“取消審批，注重協(xié)同配套”“改為備案，注重當(dāng)場辦結(jié)”“告知承諾，注重創(chuàng)新方式”和“優(yōu)化準(zhǔn)入，注重審管結(jié)合”。

2018年2月，國務(wù)院正式批復(fù)上海市進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的方案，提出要破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，充分激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，在浦東新區(qū)深入推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)。在浦東新區(qū)進(jìn)一步對商事制度、醫(yī)療、投資、建設(shè)工程、交通運(yùn)輸、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、文化、旅游等10個領(lǐng)域47項(xiàng)審批事項(xiàng)進(jìn)行改革試點(diǎn)，推進(jìn)“照后減證”，盡可能減少審批發(fā)證。特別是對47項(xiàng)審批事項(xiàng)的改革方式，分為了“取消審批、告知承諾、優(yōu)化服務(wù)”三種方式②國務(wù)院關(guān)于上海市進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案的批復(fù)［EB/OL］．（2018-02-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/11/content_5265811.htm．。目前，這10個領(lǐng)域47項(xiàng)改革試點(diǎn)已全部實(shí)施并取得初步成效。2019年6月，上海市再出臺《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，提出深化“證照分離”改革，加快探索“一業(yè)一證”改革，推進(jìn)工業(yè)品生產(chǎn)許可審批轉(zhuǎn)認(rèn)證。

上海自貿(mào)區(qū)“證照分離”改革極大推進(jìn)了破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的問題，加大了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的力度。上海自貿(mào)區(qū)的“證照分離”改革以厘清政府、市場、社會關(guān)系為重點(diǎn)，進(jìn)一步取消、簡化和優(yōu)化審批事項(xiàng)，最大限度地給市場放權(quán)，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，進(jìn)一步推動實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入的管理方式創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)“事中事后”監(jiān)管

從重視事前審批到強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，是推進(jìn)監(jiān)管領(lǐng)域改革創(chuàng)新的重要舉措，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。2013年《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確提出，將“推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管”作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)五大主要任務(wù)之一。有學(xué)者認(rèn)為，隨著政府審批制度的改革，大量的行政審批被取消了，此時政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管成為當(dāng)務(wù)之急③蔣碩亮，劉凱．上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新：構(gòu)建“四位一體”大監(jiān)管格局［J］．外國經(jīng)濟(jì)與管理，2015（8）.。

同時，隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)活動的日益復(fù)雜和社會越發(fā)成熟，僅靠政府一家難以承擔(dān)全部監(jiān)管職責(zé)。必須要發(fā)動全社會的力量參與監(jiān)管，引導(dǎo)市場主體自律，做到守法經(jīng)營和自我約束，發(fā)揮行業(yè)組織的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)自律的重要作用，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)、廣大民眾和社會輿論的監(jiān)督作用，最終形成一個以多元治理、綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)，以多維度、全方位政府專業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系。2016年7月，上海提出搭建事中事后綜合監(jiān)管平臺，搭建一個集“信息查詢、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、行刑銜接、社會監(jiān)督、決策分析”等功能為一體的事中事后綜合監(jiān)管平臺，把其打造成上海全市統(tǒng)一的監(jiān)管信息共享和業(yè)務(wù)聯(lián)動平臺，以增強(qiáng)監(jiān)管合力和提升綜合監(jiān)管水平。2016年8月，上海市公布《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》，強(qiáng)調(diào)探索建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的監(jiān)管體系，構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的“四位一體”監(jiān)管格局。該方案提出了引導(dǎo)市場主體自律、探索業(yè)界自治、推動社會監(jiān)督、加強(qiáng)政府監(jiān)管、強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管體制機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法和加強(qiáng)監(jiān)管基礎(chǔ)平臺建設(shè)等八項(xiàng)主要任務(wù)①市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》的通知［EB/OL］．（2016-08-05）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw48434.html．，系統(tǒng)回答了“監(jiān)管什么”“怎樣監(jiān)管”“誰來監(jiān)管”三大問題，注重解決了市場體系尚不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題。2019年6月，上海出臺《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，將深化“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”證照銜接機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”監(jiān)管協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。

上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過幾年的探索，基本建立了透明高效、規(guī)范有力和全過程監(jiān)管的事中事后監(jiān)管制度，全面形成了信息互聯(lián)共享的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、鼓勵企業(yè)自律的信用約束機(jī)制、社會力量參與的多元監(jiān)督機(jī)制、企業(yè)年度報告和經(jīng)營異常名錄制度、安全審查和反壟斷審查制度等幾大體制機(jī)制。接下來，上海自貿(mào)區(qū)將進(jìn)一步完善“四位一體”的事中事后監(jiān)管體系，推動“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的推廣工作，即推動健全跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”監(jiān)管協(xié)同機(jī)制。同時，加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)在事中事后監(jiān)管中的運(yùn)用，強(qiáng)化監(jiān)管信息化平臺建設(shè)，做好數(shù)據(jù)開放共享、互聯(lián)互通，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、分類監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

（四）深化“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)

“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是打造優(yōu)良營商環(huán)境、降低制度性交易成本的有力舉措。政府掌握著各方面大量且權(quán)威的數(shù)據(jù)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)高效整合、政府流程有效再造和政府服務(wù)網(wǎng)上辦理，打造智能化、便利化、無縫隙化政府。早在2013年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中就提出，要建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式。2017年的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建以企業(yè)需求為導(dǎo)向、大數(shù)據(jù)分析為支撐的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)體系。

為了實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+國際貿(mào)易”，上海按照“一個平臺、一次提交、結(jié)果反饋、數(shù)據(jù)共享”的要求，建立了國際貿(mào)易單一窗口。2014年上海國際貿(mào)易“單一窗口”開始試行，2015年上海國際貿(mào)易單一窗口1.0版上線運(yùn)行，在全國首創(chuàng)“口岸互聯(lián)網(wǎng)+”模式。2017年全面實(shí)施上海國際貿(mào)易單一窗口3.0版，深化自貿(mào)區(qū)分線分類監(jiān)管，上海企業(yè)可申報經(jīng)外地口岸進(jìn)出的貨物，外地企業(yè)可申報經(jīng)上?？诎哆M(jìn)出的貨物。當(dāng)前，單一窗口已經(jīng)形成包括貨物申報、運(yùn)輸工具申報、進(jìn)博會專區(qū)等在內(nèi)的15個功能板塊，對接了22個政府部門。此外，2018年10月17日上海正式上線“一網(wǎng)通辦”總門戶，還推出了“一網(wǎng)通辦”移動端——“隨申辦”App，包括“亮證”（證照歸集）、“指南”（辦事指南）、“預(yù)約”（在線預(yù)約）、“進(jìn)度”（辦事進(jìn)度查詢）、“找茬”（為政務(wù)服務(wù)找短板）等功能。

上海通過“互聯(lián)網(wǎng)+國際貿(mào)易”的方式，建設(shè)國際貿(mào)易單一窗口可提高政府的監(jiān)管效能，減少申報的重復(fù)錄入次數(shù)，有效避免數(shù)據(jù)信息的差錯，從而節(jié)省企業(yè)人力成本、降低綜合物流成本、提升營運(yùn)效率。當(dāng)前，上海正在加快推動互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，通過建立健全“一網(wǎng)通辦”，著力建成全域聯(lián)動、部門協(xié)同、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)體系，強(qiáng)化與新型智慧城市建設(shè)的融合和建設(shè)。

三、圍繞重點(diǎn)與整體推進(jìn)：上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中創(chuàng)新政府治理的重要啟示

上海自貿(mào)區(qū)成立以來，在改革實(shí)踐中大膽探索、勇于突破，在創(chuàng)新政府治理、轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了許多重大進(jìn)展，積累了諸多的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

第一，制度創(chuàng)新為核心，突破現(xiàn)有制度束縛。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國家構(gòu)建開放新格局的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，從保稅區(qū)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，再從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到未來的自由貿(mào)易港，在投資、貿(mào)易、金融等方面政府職能不斷突破，推動新一輪更高水平的開放，深化更高標(biāo)準(zhǔn)的改革，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特色就是給制度創(chuàng)新一個試驗(yàn)的空間和舞臺，自貿(mào)區(qū)與以往的經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，不是稅收的洼地，而是政策的高地。也就是說，自貿(mào)區(qū)不是靠稅收優(yōu)惠來吸引國內(nèi)外的投資貿(mào)易，主要目的是簡化行政審批手續(xù)，服務(wù)于國家制度創(chuàng)新去突破現(xiàn)有制度的束縛。為進(jìn)一步彰顯自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)田作用，應(yīng)堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面發(fā)展，堅(jiān)持立足于“大膽試、大膽闖、自主改”，通過不斷的改革推進(jìn)制度不斷創(chuàng)新，切實(shí)解決改革創(chuàng)新中遇到的制度障礙與實(shí)際問題，來增強(qiáng)市場活力，提升發(fā)展動力。上海自貿(mào)區(qū)改革是中國構(gòu)建開放新格局的“自我開放”，更是一場制度改革的“大戲”。

第二，職能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)鍵，做實(shí)政府治理創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變①陳奇星，容志．自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)變的突破與創(chuàng)新研究［M］．上海：上海人民出版社，2017：7．。上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新亮點(diǎn)集中體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變上，其核心是處理好政府和市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場在配置資源上的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府職能重心應(yīng)由傳統(tǒng)投資建設(shè)型向服務(wù)監(jiān)管型轉(zhuǎn)變，建立法治政府和服務(wù)型政府，著力做好公共服務(wù)與市場監(jiān)管。從“放管服”的改革來看，行政審批改革卓有成效，“負(fù)面清單”和“證照分離”改革令市場準(zhǔn)入門檻大幅降低，監(jiān)管透明度同步提升；通過構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管互為支撐的“四位一體”監(jiān)管格局，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；借助“互聯(lián)網(wǎng)+”打造“三全工程”，提供更好的行政服務(wù)；國際貿(mào)易單一窗口已被廣泛應(yīng)用和推廣，提升貿(mào)易便利化程度，等等。自貿(mào)區(qū)建設(shè)就是要加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場和社會的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。

第三，信息技術(shù)為依托，面向智慧政府實(shí)踐。網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)據(jù)化與智能化的浪潮正在迅速改變世界。面向未來，政府要積極把信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、信息資源和人工智能等整合起來，為服務(wù)公眾、市場監(jiān)管和社會治理提供有力支撐。上海自貿(mào)區(qū)始終堅(jiān)持構(gòu)建以企業(yè)需求為導(dǎo)向、大數(shù)據(jù)分析為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)體系，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推動互聯(lián)網(wǎng)與政府服務(wù)深度融合，著力解決信息碎片化、應(yīng)用條塊化、服務(wù)割裂化的問題，進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)能級，讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”并非簡單地把線下工作搬到網(wǎng)上，而是要轉(zhuǎn)變工作理念、優(yōu)化再造工作流程、明晰政府部門的職能權(quán)限流程，使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為深化“放管服”改革的關(guān)鍵之舉。

第四，系統(tǒng)集成為要求，整體提升治理能力。自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一直按照“增強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的要求，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平“自由貿(mào)易”，著力健全“四大體系”——平等準(zhǔn)入和有序競爭的投資管理體系、轉(zhuǎn)型升級和通關(guān)便利貿(mào)易監(jiān)管服務(wù)體系、金融開放創(chuàng)新和有效防控風(fēng)險的金融服務(wù)體系、打造市場導(dǎo)向和社會共治的政府管理體系，形成綜合改革態(tài)勢。在推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化上，積極推進(jìn)政府職能和治理模式轉(zhuǎn)變，著力踐行提升政府能力的先行區(qū)的要求，集成化健全提升政府能力的“五個體系”——制度交易成本最低的行政審批體系、風(fēng)險防范能力最強(qiáng)的事中事后管理體系、智能便捷和系統(tǒng)集成的政府服務(wù)體系、縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)同的政府組織體系、依法行政和高效廉潔的政府運(yùn)行體系。