住房公積金改組住宅政策性銀行的可行性探討

摘要：現(xiàn)行的住房公積金制度建立于20世紀(jì)90年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)初住房公積金制度設(shè)計(jì)的不足開始逐步顯現(xiàn)。如何推動轉(zhuǎn)型發(fā)展，充分發(fā)揮住房公積金幫助城鎮(zhèn)職工特別是新市民實(shí)現(xiàn)住有所居的作用。文章從住房公積金管理者角度，提出目前我國改組現(xiàn)行住房公積金管理機(jī)構(gòu)為國家住宅政策性銀行的條件已經(jīng)具備，并論證住房公積金改組住宅政策性銀行的必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：公積金;改組;銀行;可行性

早在2013年，十八屆三中全會明確提出要建立住宅政策性銀行，之后許多專家學(xué)者對住宅政策性銀行的運(yùn)作模式做出了相關(guān)設(shè)想，其中包括將住房公積金改組為國家住宅政策性銀行。2019年1月中共中央國務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開放的指導(dǎo)意見》明確：支持在雄安新區(qū)設(shè)立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，探索住房公積金制度改革。這意味著之前討論多年的住宅政策性銀行已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性啟動階段。

一、 住房公積金改組住宅政策性銀行的客觀背景

為解決住房問題，打破長期由國家包攬的福利分房體制，上海市在1991年借鑒新加坡中央公積金經(jīng)驗(yàn)率先建立住房公積金制度，試行成功后在全國全面推行。我國住房公積金制度的建立，成功推動了住房從福利分配為貨幣分配的體制轉(zhuǎn)軌，大大促進(jìn)了我國住房制度的改革與發(fā)展。但是我國住房公積金制度的發(fā)展歷史迄今畢竟也只有短短二十幾年，還處于不斷探索完善階段，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、房價已飛漲到普通老百姓難以消費(fèi)的當(dāng)前背景下，我國住房公積金制度本身的一些問題也逐漸暴露了出來，嚴(yán)重制約住房公積金制度的繼續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前急待解決的問題。現(xiàn)行住房公積金制度弊端主要表現(xiàn)在：

1. 住房公積金制度的覆蓋面低、保障面窄。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：住房公積金是國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工繳存的長期住房儲金。因此這一制度在設(shè)定之初就嚴(yán)格界定了范圍，即只有城鎮(zhèn)單位的在職職工才能夠享受住房公積金。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量新市民進(jìn)城工作生活，作為上位法的國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒有將個體勞動者與自由職業(yè)者等城鎮(zhèn)新市民納入制度的法定繳存范圍，這直接導(dǎo)致我國住房公積金制度覆蓋面、保障面不充分問題。尤其在當(dāng)前我國房改市場化目標(biāo)已經(jīng)完成的客觀背景下，住房公積金已從當(dāng)初配合貨幣化住房制度改革發(fā)展為目前“普惠”性質(zhì)的住房金融功能。因此住房公積金制度設(shè)定范圍的限制已經(jīng)與當(dāng)前時代發(fā)展、社會需求嚴(yán)重不相適應(yīng)。

2. 住房公積金制度定位模糊。我國住房公積金制度一直以來被諸多質(zhì)疑和爭論的最主要原因就在于制度定位不明確。一是住房公積金的功能定位不明確，目前出現(xiàn)了作為強(qiáng)制性專項(xiàng)儲備基金制度繼續(xù)按現(xiàn)有模式運(yùn)作、作為商業(yè)住房金融體系補(bǔ)充的政策性住房金融制度和作為我國住房保障體系構(gòu)成部分三種觀點(diǎn);二是住房公積金管理中心的定位不明確，住房公積金管理中心作為事業(yè)單位卻要從事金融業(yè)務(wù)，加上自身缺乏法人治理機(jī)制，出了風(fēng)險(xiǎn)住房公積金管理中心自身卻無法承擔(dān)也不知該由誰來承擔(dān)責(zé)任問題;三是住房公積金制度的服務(wù)目標(biāo)客戶不明確，如果住房公積金定位為住房金融，那么服務(wù)的對象必然是中高收入人群，因?yàn)橹懈呤杖肴后w能夠很好的降低住房公積金使用風(fēng)險(xiǎn)，但是卻對于解決民生問題的貢獻(xiàn)明顯不足;如果定位為住房保障，那么其服務(wù)的對象應(yīng)該是中低收入群體，但同時必然會存在住房公積金繳存不足和使用風(fēng)險(xiǎn)等問題。住房公積金制度定位不明問題也充分暴露出我國住房公積金管理中存在責(zé)權(quán)利不對等的深層次問題，從而限制了我國住房公積金制度更好的向縱深方向的發(fā)展。

3. 住房公積金管理“各自為政”造成資金封閉運(yùn)營。住房公積金管理實(shí)質(zhì)和核心實(shí)際上就是對資金的管理，我國現(xiàn)行住房公積金管理體制是各城市為管理單位，實(shí)行屬地化管理，這種管理模式優(yōu)勢是能夠考慮到各城市實(shí)際，貫徹國家“一城一策”的房地產(chǎn)調(diào)控思路，但劣勢也很明顯，由于各城市的政策不統(tǒng)一，因此無法形成全國一盤棋，這大大削弱了住房公積金制度在國計(jì)民生中的整體作用，由于不同城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、居民收入水平和房地產(chǎn)市場地域發(fā)展不平衡，因此也造成了不同城市的住房公積金資金規(guī)模和使用情況存在嚴(yán)重差異，經(jīng)常出現(xiàn)不同城市住房公積金資金緊缺和資金閑置同時并存現(xiàn)象。雖然在國家住建部力推下，很多城市當(dāng)前已經(jīng)開辦了住房公積金異地貸款、異地轉(zhuǎn)移等跨地區(qū)業(yè)務(wù)，但仍然無法解決資金不互通、不能優(yōu)化配置等問題，如果資金出現(xiàn)大量沉淀，必然造成資金使用效率低、住房公積金資金極大浪費(fèi)問題。前幾年個別城市甚至出現(xiàn)為了單純提高資金存貸比，超出《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定范圍支付住房公積金現(xiàn)象，造成了住房公積金資金的大量流失。

4. 現(xiàn)有住房公積金監(jiān)管力量不能有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)。住房公積金涉及千家萬戶，是一項(xiàng)規(guī)模龐大的“民生資金”，也屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在目前實(shí)際管理運(yùn)作過程中，各種風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)伴隨存在，既有來源于住房公積金管理機(jī)構(gòu)外部因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，也有來源于其內(nèi)部因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。首先，管理廣大職工住房公積金的住房公積金管理中心是事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)性質(zhì)本身已經(jīng)決定了其對于風(fēng)險(xiǎn)是沒有識別和管理能力的，并且目前對于住房公積金風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累和理論研究等方面也明顯不足;其次我國現(xiàn)階段完備的住房公積金監(jiān)管體系尚未形成，現(xiàn)行住房公積金的監(jiān)管模式僅是省級建設(shè)行政主管部門對各地住房公積金監(jiān)督管理，且監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。2018年末，國家、省兩級住房公積金專職監(jiān)管人員只有133人。而決策機(jī)構(gòu)卻是分散在各設(shè)區(qū)城市的住房公積金管理委員會，還是非常設(shè)機(jī)構(gòu)。地方財(cái)政、審計(jì)部門對住房公積金的監(jiān)管主要側(cè)重資金管理是否遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度方面，很少涉及公積金業(yè)務(wù)管理，由于信息不對稱，造成其監(jiān)管目標(biāo)偏離。同時住房公積金的金融業(yè)務(wù)沒有納入人民銀行住房金融監(jiān)管體系，因此住房公積金監(jiān)管力量的薄弱導(dǎo)致對各種風(fēng)險(xiǎn)的管控力度較低。

現(xiàn)行我國住房公積金制度的一系列弊端使得住房公積金在發(fā)揮住房保障能力方面的作用已經(jīng)嚴(yán)重弱化，再加上一些學(xué)者對住房公積金制度公平性的質(zhì)疑，導(dǎo)致人們對住房公積金制度的現(xiàn)實(shí)作用乃至存在意義生出疑慮。在新的客觀環(huán)境下，需要我們重新審視我國現(xiàn)行的住房公積金制度，從而做出制度性的根本變革。

二、 住房公積金改組住宅政策性銀行具有必要性和可行性

1. 住房公積金改組住宅政策性銀行的必要性分析。

（1）住房公積金改組住宅政策性銀行能夠加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化步伐。住房保障問題是一個關(guān)系國計(jì)民生和社會穩(wěn)定的重大問題，住房公積金制度發(fā)展方向應(yīng)該通過其住房金融性質(zhì)更深地介入住房保障來加快改善和支持居住困難的人群，否則就失去了住房公積金的特色和立足點(diǎn)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，我國到2020年將實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，如何解決新市民的住房問題，是各級政府都要面臨的現(xiàn)實(shí)問題。在當(dāng)前關(guān)注民生的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮以及國家減稅降費(fèi)、政府財(cái)力有限的背景下，將住房公積金改組住宅政策性銀行，能夠發(fā)揮住房公積金資金規(guī)模效益支持政府克服住房建設(shè)資金匱乏的瓶頸，加快住房建設(shè)和解困步伐，完成政府制定的保障目標(biāo)，同時通過住房公積金對保障對象制定專門的貸款優(yōu)惠政策，支持新市民對剛需住房貸款的需求，這本身體現(xiàn)了國家通過加大住房保障來調(diào)控房地產(chǎn)市場的宏觀政策和目標(biāo)。

（2）住房公積金改組住宅政策性銀行有利于打破資金壁壘，提高資金使用效率。我國住房公積金制度設(shè)立宗旨是以一種國家支持的社會自助形式，通過金融互助增強(qiáng)繳存職工的購房支付能力，因此以住房公積金為資金來源成立國家住宅政策性銀行，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作準(zhǔn)則，形成全國集中決策、分散管理、資金統(tǒng)一調(diào)劑的住房金融系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)資金在不同省、市之間的調(diào)用或拆借，打破住房公積金封閉運(yùn)行現(xiàn)狀，這樣就能夠使不同城市之間的住房公積金資金流動融通，從而更好地發(fā)揮金融服務(wù)功能，改變以往住房公積金“以繳定支”的使用困境，提高住房公積金的使用效率，這也符合國家“盤活存量”的改革目標(biāo)，更好在住房建設(shè)、解決低收入人群住房問題以及擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用。

（3）住房公積金改組住宅政策性銀行有利于防范風(fēng)險(xiǎn)。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定住房公積金管理中心負(fù)責(zé)住房公積金的保值增值，風(fēng)險(xiǎn)由住房公積金管理中心承擔(dān)，住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)根植于既有的制度環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)，住房公積金出現(xiàn)損失后果極其嚴(yán)重，首先是廣大繳存職工利益受到損害，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金都屬于職工個人所有，住房公積金出現(xiàn)的任何損失都直接反映到職工利益上;其次住房公積金管理機(jī)構(gòu)作為政府直屬事業(yè)單位，住房公積金發(fā)生何種損失，最終還是政府承擔(dān)責(zé)任。若將其改為具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的金融機(jī)構(gòu)——住宅政策性銀行，賦予金融企業(yè)法人地位，就能夠通過全新的公司化方式進(jìn)行高效運(yùn)作，按照銀行管控風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，構(gòu)建體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部控制機(jī)制，按照相互協(xié)調(diào)和平衡制約的原則，科學(xué)合理地分配職責(zé)權(quán)利，在各部門之間實(shí)行權(quán)利制衡，達(dá)到管控各類住房公積金風(fēng)險(xiǎn)要求，同時住宅政策性銀行能夠進(jìn)入國家直接金融監(jiān)管體系之內(nèi)，形成專業(yè)而系統(tǒng)的住房金融監(jiān)管體系，能夠從根本上解決我國現(xiàn)行體制下住房公積金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺位和失效的核心問題。

2. 住房公積金改組住房政策性銀行可行性分析。

（1）住房公積金改組住宅政策性銀行的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。政策性銀行是由政府創(chuàng)立，以貫徹政府的經(jīng)濟(jì)政策為目標(biāo)，在特定領(lǐng)域開展金融業(yè)務(wù)的不以盈利為目的的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具。根據(jù)政策性銀行的定義，住宅政策性銀行應(yīng)定義為政府創(chuàng)立，以貫徹國家房地產(chǎn)調(diào)控政策為目標(biāo)，在住房領(lǐng)域開展金融業(yè)務(wù)的不以盈利為目的的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。一直以來關(guān)于將住房公積金轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌咝糟y行的討論很多，2013年十八屆三中全會提出：“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。隨之，住建部將組建住宅政策性銀行列為2014年重點(diǎn)工作之一，并牽頭多個部門著手研究住房公積金改組住宅政策性銀行的可行性方案，在2017年全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)會議上住建部部長王蒙徽提出：2018年住建部重點(diǎn)工作之一是“改革完善住房公積金制度，并按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)的方向，推進(jìn)住房公積金制度改革，選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)”。2018年全國住建工作會議提出：要深化住房公積金制度改革，研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，加大對城鎮(zhèn)中低收入家庭和新市民租房購房的支持力度。此外許多專家學(xué)者在其文獻(xiàn)研究中都多次建議將我國住房公積金改組為國家住宅政策性銀行，對運(yùn)作模式也做出了相關(guān)的設(shè)想。這些我國多年的住房制度改革、住房公積金制度改革、國家層面重大會議決定以及大量專家學(xué)者的文獻(xiàn)研究都為將住房公積金改組住宅政策性銀行提供了豐富的理論基礎(chǔ)和輿論準(zhǔn)備。

（2）住房公積金多年管理運(yùn)作，為創(chuàng)辦住宅政策性銀行提供了條件。設(shè)立銀行必須要有符合任職條件的從業(yè)人員、營業(yè)場所和與機(jī)構(gòu)規(guī)模對應(yīng)的業(yè)務(wù)量。而從1991年上海首創(chuàng)住房公積金制度到現(xiàn)在，全國已有342個設(shè)區(qū)城市成立了住房公積金管理中心，住房公積金服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)3 439個，從業(yè)人員達(dá)到4.38萬人，實(shí)現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。目前住房公積金系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類主要由歸集、提取和貸款業(yè)務(wù)三大塊構(gòu)成，和現(xiàn)在商業(yè)銀行存貸款業(yè)務(wù)模式高度相似，住房公積金管理中心一直被業(yè)內(nèi)稱之為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”，這就為住房公積金改組住房政策性銀行，保持業(yè)務(wù)的順利開展打下了良好基礎(chǔ)和提供了基本框架，可以從根本上解決住房公積金現(xiàn)行“碎片化”和住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理問題，同時住房公積金制度通過28年的運(yùn)營，其運(yùn)作模式、服務(wù)理念、辦事流程幾乎與銀行無異，包括從業(yè)人員上崗、培訓(xùn)，財(cái)務(wù)制度，資金管理，風(fēng)險(xiǎn)評估與防范等在內(nèi)的相關(guān)機(jī)制已趨于成熟，具體服務(wù)理念和管理水平更高于銀行。以連云港為例，截至2018年底，住房公積金繳存總額357.59億元，繳存余額144.51億元，累計(jì)發(fā)放個人住房貸款11.31萬筆292.6億元，貸款余額136.38億元，個人住房貸款逾期率0.08‰。同時深入推進(jìn)公積金服務(wù)提檔升級，實(shí)施對人規(guī)范化、對事流程化、對物規(guī)格化管理，加快“互聯(lián)網(wǎng)+公積金”建設(shè)步伐，打造線上服務(wù)旗艦店，正式上線運(yùn)行網(wǎng)上業(yè)務(wù)大廳，繳存單位可以在網(wǎng)廳直接辦理個人賬戶設(shè)立、繳存、基數(shù)調(diào)整、基本信息變更等大部分業(yè)務(wù)。職工個人可以在網(wǎng)廳辦理明細(xì)查詢、貸款申請、提取辦理、預(yù)約辦理等個人業(yè)務(wù)。通過公積金微信公眾號、個人網(wǎng)廳等多種途徑，認(rèn)證用戶可在線辦理直接提取還貸、退休提取等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)手機(jī)“秒提”公積金。2018年全年公積金業(yè)務(wù)辦理量達(dá)806萬次，其中線上辦理業(yè)務(wù)量為741萬次，占到全部業(yè)務(wù)辦理量的92%。因此，無論是從資金還是從經(jīng)驗(yàn)方面來看，住房公積金都具有顯著優(yōu)勢。

（3）各地住房公積金管理部門積累的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，可為創(chuàng)辦住房政策性銀行提供注冊資本。設(shè)立銀行另一個重要條件就是法定最低限額以上的注冊資本金，我國建立住房公積金制度以來，各地實(shí)現(xiàn)的住房公積金增值收益除了部分用于各城市住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和上繳政府作為城市廉租住房的補(bǔ)充資金外，還建立了規(guī)模巨大的貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。據(jù)全國住房公積金2018年年度報(bào)告反映，截至2018年末，全國累計(jì)提取的住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金達(dá)1 950億元。這部分資金為住宅政策性銀行的注冊資本金提供了來源。

因此，無論從我國目前房地產(chǎn)市場發(fā)展，加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化步伐、提供成本低廉的建設(shè)資金，增加中低收入家庭住房消費(fèi)需求角度來看，還是從完善和改革我國住房公積金制度來看，在我國“新常態(tài)”發(fā)展背景下，現(xiàn)階段將住房公積金改組住宅政策性銀行具有必要性和可行性，同時也是非常急迫的改革事項(xiàng)。

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作者簡介：劉玉波，連云港市住房公積金管理中心主任、高級審計(jì)師。

收稿日期：2019-06-16。