環(huán)境污染問題的多元治理機(jī)制研究

摘要：推進(jìn)綠色發(fā)展，著力解決突出環(huán)境問題是當(dāng)前我國建設(shè)美麗中國的重要任務(wù)。傳統(tǒng)以地方政府為核心的環(huán)境污染治理機(jī)制并不能有效適應(yīng)生態(tài)優(yōu)先的理念。因此，文章探析了以地方政府、企業(yè)、社會公眾、環(huán)境組織、上級政府等為核心的多中心綜合治理模式，并分析了多元治理機(jī)制的特征與優(yōu)點(diǎn)。最后，以日本環(huán)境污染治理模式為案例，分析了多中心綜合治理模式的具體運(yùn)營模式與實(shí)行機(jī)制，借鑒其環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，分析我國存在的不足與今后改進(jìn)的方向，文章對我國環(huán)境治理模式的選擇與決策具有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：污染;環(huán)境治理;多元治理;日本

一、 引言

黨的十九大報告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，著力解決突出環(huán)境問題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，凸顯了黨和國家對環(huán)境問題的高度關(guān)注與改變傳統(tǒng)治理模式的戰(zhàn)略決心。在我國環(huán)境問題中，以二氧化硫、二氧化氮和PM2.5為主要代表的空氣污染是我國污染防治的重中之重，《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，當(dāng)前我國大氣環(huán)境質(zhì)量還處于“氣象影響型”階段，大氣污染治理仍在“爬坡過坎”，大氣質(zhì)量改善的艱巨性、復(fù)雜性和長期性沒有改變。環(huán)境問題涉及到多個主體之間的復(fù)雜關(guān)系，首先，企業(yè)是造成污染的主要來源，而由于污染所具有的負(fù)外部性導(dǎo)致“市場失靈”，此時，政府以環(huán)境規(guī)制手段加入治理（包括行政命令型與市場導(dǎo)向型）;但我國自上而下的環(huán)境政策體系和政治上官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的特點(diǎn)又容易導(dǎo)致地方政府對環(huán)境治理浮于表面，監(jiān)管乏力，導(dǎo)致政府環(huán)境污染治理的低效率，因而出現(xiàn)所謂的“政府失靈”。此時以非盈利社會組織為代表的環(huán)境NGO以及上級政府部門的加入環(huán)境治理。其次，由于環(huán)境污染的產(chǎn)權(quán)界定不明晰以及信息不對稱等特征造成政府在實(shí)施環(huán)境政策時不能對污染進(jìn)行有效評估導(dǎo)致效率低下，國務(wù)院在2013年和2016年相繼推出污染的第三方治理及改進(jìn)措施，地方政府或者排污企業(yè)作為委托人將環(huán)境治理或評估的任務(wù)授權(quán)給第三方專業(yè)環(huán)境機(jī)構(gòu)，代表了社會資本加入到污染治理，有利于彌補(bǔ)政府治理效率及環(huán)保資金投入的不足。此外，隨著公眾環(huán)境意識的提高，環(huán)境傷害對人們的影響越來越顯著，公眾通過示威、投訴等方式表達(dá)自身的訴求，甚至在環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)會引發(fā)環(huán)境污染群體性突發(fā)事件，不僅對企業(yè)的商譽(yù)造成嚴(yán)重影響，還會降低地方政府的公信力。上述的分析表明我國環(huán)境污染問題治理涉及多方利益復(fù)雜關(guān)系，厘清各主體之間的復(fù)雜關(guān)系，如何統(tǒng)籌好環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并構(gòu)建一個多元機(jī)制下的環(huán)境治理模式對我國建設(shè)生態(tài)文明社會具有重要的參考價值。

二、 多元治理的機(jī)制及治理模式

1. “市場失靈”與政府環(huán)境政策規(guī)制。污染本身具有的負(fù)外部性使得追求自身利潤最大化的企業(yè)忽視排放對環(huán)境造成的傷害，經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出對污染進(jìn)行收費(fèi)從而降低污染導(dǎo)致的負(fù)外部性來糾正市場失靈，從而政府通過各種環(huán)境規(guī)制手段加入污染治理當(dāng)中。目前國內(nèi)外比較盛行的是排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、污染總量控制以及排污補(bǔ)貼等環(huán)境政策，其中，污染總量控制作為一種行政規(guī)制手段來強(qiáng)制企業(yè)減排，而若企業(yè)超過規(guī)定的排污量，將會受到高額的罰款;作為市場導(dǎo)向型的排污收費(fèi)、排污權(quán)交易等政策得到了許多學(xué)者的認(rèn)可，如Jin和Lin認(rèn)為污染總量控制有效降低了污染的強(qiáng)度，但同時不利于技術(shù)進(jìn)步，因而市場型的環(huán)境政策在長期來看更有利于清潔技術(shù)的擴(kuò)散;劉郁和陳釗總結(jié)了兩種政策，作者認(rèn)為市場型政策更有效率，更能促進(jìn)企業(yè)增加治污投資，總量控制型政策會受到執(zhí)行效率低等限制。

但根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，行政規(guī)制與市場型政策需要協(xié)調(diào)控制與統(tǒng)籌安排。具體來講，在我國的背景下，與西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體相比，我國目前相關(guān)的市場較為不成熟，對市場型環(huán)境政策的實(shí)施剛起步，例如我國在2018年1月開始實(shí)施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》標(biāo)志著我國進(jìn)入了從排污費(fèi)到排污稅的時代，排污稅政策能有效促進(jìn)企業(yè)減排并促進(jìn)地方政府的治污積極性，但同時，排污費(fèi)的征收對象由環(huán)保部門轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，而稅務(wù)部門缺乏環(huán)境相關(guān)的專業(yè)知識儲備，污染物的度量與其他稅種都有巨大的差異，不同的污染排放具有不同的環(huán)境傷害程度，因此，如何真正有效實(shí)施排污稅政策還需要不斷探索;排污權(quán)交易政策作為我國下一個重要的環(huán)境政策從2014年開始在江蘇、浙江等11個地區(qū)開展試點(diǎn)，然而在實(shí)際運(yùn)行中由于污染物買賣市場的復(fù)雜性導(dǎo)致的定價及交易不成熟，使得排污權(quán)交易政策還需要進(jìn)行完善，李永友和沈坤榮通過跨省工業(yè)污染實(shí)證也發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)試行的排污權(quán)交易在經(jīng)驗(yàn)上還沒有顯示出其在減排方面的積極效果。而行政控制型的政策在某些關(guān)鍵時候同樣也具有重要的作用，最顯著的例子如2008年北京奧運(yùn)會和2014年APEC會議之前，北京市政府對轄區(qū)內(nèi)所有高污染企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制減排停工，短時間北京的空氣出現(xiàn)極大的改善，出現(xiàn)了所謂的“北京藍(lán)”。從上述分析可以看到，不同于西方成熟的市場體系，我國政府目前在實(shí)施環(huán)境政策時，不僅考慮排污稅和排污權(quán)交易等市場型政策，也要適時考慮行政命令型政策，根據(jù)本地區(qū)不同的市場情況和法制環(huán)境，統(tǒng)籌靈活運(yùn)用環(huán)境政策。

2. 環(huán)境污染第三方治理。上面分析到政府在運(yùn)用市場手段進(jìn)行污染治理時由于機(jī)制與污染物的特點(diǎn)導(dǎo)致政府治理不能完全有效，鑒于市場與政府在環(huán)境治理中的缺陷，我國推出了環(huán)境污染第三方治理的措施，環(huán)境污染第三方治理強(qiáng)調(diào)治理主體之間的分權(quán)、合作與相互制衡，呂志奎認(rèn)為第三方治理有利于克服傳統(tǒng)官僚行政模式的低效率問題，最大限度的降低治理成本。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。第三方治理引導(dǎo)了社會資本加入污染治理，但與此同時，責(zé)任界定、治理合同和信息不對稱等問題也成為治理的難點(diǎn)。具體來講，首先，污染作為一種難以界定的物質(zhì)，不僅在計量上存在困難，且不同的排放物具有不同的標(biāo)準(zhǔn)，以大氣污染為例，排放同樣數(shù)量具有極高危害性的甲醛與普通的排放物如二氧化硫、煙塵等的計量方式不同，處理的難度同樣具有差異性;其次，作為一種建立在委托代理機(jī)制上的契約機(jī)制，契約的不完備機(jī)制導(dǎo)致不可能完全明確委托事項(xiàng)、治理邊界、責(zé)任義務(wù)、相互監(jiān)督制約措施及雙方履行責(zé)任，同時企業(yè)作為委托人時，存在與第三方治理機(jī)構(gòu)合謀的可能。針對上述困境，在制定相關(guān)政策時，必須完善治理合同，積極探索第三方治理的運(yùn)營模式，如引入BOT、PPP模式，加強(qiáng)第三方治理信息公開，降低信息不對稱程度，健全環(huán)境污染第三方治理與企業(yè)及政府相關(guān)部門之間聯(lián)席會議制度，共享環(huán)境污染第三方治理相關(guān)信息。應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境污染治理第三方能降低環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法成本、減輕企業(yè)壓力同時推動整個治污產(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展，同時，我們也應(yīng)該完善第三方治理法律法規(guī)及制度，積極探索第三方運(yùn)營及融資模式的創(chuàng)新，從而形成良性的契約治理模式。

3. 公眾參與、非政府環(huán)境組織與上級政府監(jiān)管。上面分析了政府、企業(yè)、市場以及第三方治理的機(jī)制，但僅依靠政府自上而下為主的治理機(jī)制并不能完全有效對環(huán)境問題進(jìn)行管制。首先，李翠英和毛壽龍認(rèn)為，我國第三方治理存在結(jié)構(gòu)性障礙，以公眾和非政府組織參與為主的社會治理次級結(jié)構(gòu)是環(huán)境污染第三方治理結(jié)構(gòu)必不可少的組成部分，對于提高第三方治理的民主性及降低治理成本具有重要作用;其次，由于我國官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制和經(jīng)濟(jì)考核壓力導(dǎo)致的政府監(jiān)管乏力以及污染外部性導(dǎo)致的信息不對稱而使得政府在運(yùn)用環(huán)境政策時容易出現(xiàn)“政府失靈”，此時，不僅公眾和非政府環(huán)境組織的監(jiān)管起著關(guān)鍵的作用，且上級政府的有效監(jiān)管和制度完善同樣十分關(guān)鍵。根據(jù)以上的分析，以上級政府、非政府環(huán)境組織和公眾為主體組成了多元治理的監(jiān)督機(jī)制。

十九大報告指出，目前我國的主要矛盾已經(jīng)變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這反映出公眾在在生活層次追求的基礎(chǔ)上逐漸對生活的質(zhì)量和品質(zhì)提出了更高的要求。隨著公眾環(huán)境意識的提高，公眾對環(huán)境的訴求越來越高。王曉楠通過CGSS2013年調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，我國公眾環(huán)境行為呈現(xiàn)出“知不易，行更難”，很多民眾只有在污染對自己造成巨大影響后才會行動，為此，政府不僅需要完善公眾參與機(jī)制，提升公眾對政府的信任感，更應(yīng)該加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和環(huán)保專業(yè)組織的參與，在有組織的推動下，才能推動公眾環(huán)境參與行為。張同斌等認(rèn)為環(huán)境組織不僅能對政府進(jìn)行監(jiān)督，有效促進(jìn)政府積極治理環(huán)境，同時環(huán)境組織能激發(fā)公眾的環(huán)境意識。目前非政府環(huán)境組織已成為環(huán)境治理體系中十分重要的角色。但與西方不同的是，環(huán)境組織在我國非政府環(huán)境組織作用并不大，譚爽認(rèn)為，西方環(huán)境NGO慣用的運(yùn)動式倡導(dǎo)在我國“剛性維穩(wěn)”的政治環(huán)境下難以推行。王磊認(rèn)為我國環(huán)境治理以國家的控制戰(zhàn)略和主導(dǎo)策略為主，塑造了政府與環(huán)境組織之間“主導(dǎo)—附庸”的關(guān)系因而環(huán)境組織成為政府一項(xiàng)治理工具和附庸角色，這種角色弱化了自身主體意識和相應(yīng)的“非政府環(huán)境組織”身份。為此，政府應(yīng)積極完善環(huán)境組織參與治理的政治環(huán)境與制度，政府對環(huán)境組織的定位不僅要考慮其“工具性功能”，同時也要考慮“規(guī)范性價值”。

除了公眾與社會組織的參與外，政府對環(huán)境治理的重視程度是上述活動的前提，我國環(huán)境污染嚴(yán)重的一個重要原因是過去我們自上而下的政策導(dǎo)致本地政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要工作，從而忽視了環(huán)境治理與環(huán)境訴求。為此，制定完善和嚴(yán)格執(zhí)行的環(huán)境績效標(biāo)準(zhǔn)與考核標(biāo)準(zhǔn)對地方政府環(huán)境治理的參與程度十分重要，下一步如何健全環(huán)境考核立法和制度內(nèi)容體系，真正讓地方政府注重環(huán)境，把環(huán)境治理作為與經(jīng)濟(jì)工作同樣放在同樣的位置，為社會組織與公眾參與創(chuàng)造條件，是上級政府工作的重點(diǎn)。

4. 多中心環(huán)境綜合治理模式。通過以上分析發(fā)現(xiàn)，隨著公眾環(huán)境意識和國家生態(tài)理念的變化，形成了以地方政府、排污企業(yè)、社會公眾、第三方治污企業(yè)、上級政府以及環(huán)保組織等為中心的多元環(huán)境治理機(jī)制，如圖1所示。我國的環(huán)境整治已處在一個多中心綜合治理的框架之下，由于治理機(jī)制的不成熟難免會出現(xiàn)各種問題，下面通過日本在環(huán)境治理方面的經(jīng)驗(yàn)闡述其中的運(yùn)作機(jī)制，為我們早日實(shí)現(xiàn)美麗中國借鑒經(jīng)驗(yàn)。

三、 環(huán)境污染與多元治理機(jī)制：以日本環(huán)境治理模式為例

環(huán)境污染的多元治理機(jī)制在世界不同的國家和地區(qū)都得到應(yīng)用，其中日本作為世界經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，其優(yōu)美的環(huán)境得到世界各國的廣泛贊譽(yù)，而日本在二戰(zhàn)以后很長一段時間處于環(huán)境嚴(yán)重污染的狀況。我國現(xiàn)在正處在環(huán)境庫茲涅茨曲線的下端，如何跨過目前陣痛期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，日本的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。第一，從地方政府環(huán)境政策制定來講，中央政府對地方政府有極強(qiáng)的控制力，但日本地方政府分權(quán)的作用為政策制定創(chuàng)造了有利條件（類似，我國上級政府可以增加對地方政府環(huán)境考核，使環(huán)境治理成為地方政府的重要職責(zé)），再加上公眾環(huán)境運(yùn)動的背景下，地方政府為贏得選區(qū)民眾的支持，地方政府將各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境保護(hù)措施相結(jié)合，制定了更加細(xì)致的環(huán)境保護(hù)政策，且不同的地方在同一環(huán)境保護(hù)條例下又根據(jù)自身的特點(diǎn)制定更適合本地的環(huán)境政策，在治理選擇上，日本是世界上最早實(shí)行第三方治理的國家之一。首先完善的法律體系與配套政策保障了第三方環(huán)境治理的順利執(zhí)行，其次，工業(yè)企業(yè)定期發(fā)布環(huán)境報告書以及明確的第三方治理委托事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了信息的公開，杜絕了串謀的可能，最后，日本政府還對第三方治理提供融資支持等措施，形成了以中央財政投入為基礎(chǔ)，社會資金為支撐的環(huán)境治理投入格局。第二，日本公眾和社會組織的廣泛參與，在公民生活處于比較低的時候，很多人不會意識到環(huán)境的傷害，而當(dāng)人們滿足了生活標(biāo)準(zhǔn)就會開始追求質(zhì)的改善，當(dāng)日本發(fā)展到一定階段，日本市民的環(huán)境意識和環(huán)境運(yùn)動開始興起，開始影響污染企業(yè)的活動和大型的破壞環(huán)境的公共項(xiàng)目以及主要環(huán)境議題;在環(huán)境非政府組織方面，2016年日本擁有4 378個非政府和非盈利組織，其中環(huán)境保護(hù)類達(dá)到了10%，由于他們活動范圍廣，草根屬性，并隨著自身力量的強(qiáng)大，政策建議和監(jiān)督作用日漸成為影響政府決策的一個重要力量。日本在短時間內(nèi)由一個備受污染傷害的國家轉(zhuǎn)變成一個世界著名的環(huán)保型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，其環(huán)境治理模式經(jīng)過多年的發(fā)展與探索，形成了一個多中心的綜合治理框架，政府在環(huán)境治理中從主導(dǎo)規(guī)則的核心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钕嚓P(guān)利益方參與環(huán)?；顒拥膮f(xié)調(diào)者，從而形成一個地方政府、企業(yè)、NPO和公民多中心的綜合治理模式。

四、 結(jié)論與啟示

當(dāng)前我國大力推行長江經(jīng)濟(jì)帶、一帶一路等國家戰(zhàn)略，其中最重要的戰(zhàn)略定位是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。為推動我國建立多中心的綜合治理機(jī)制，首先應(yīng)盡快完善相關(guān)制度與法律法規(guī)，明確地方政府的環(huán)境考核及環(huán)境問題的重要定位，拋棄傳統(tǒng)的“先發(fā)展，后治理”的定位;其次，積極轉(zhuǎn)變環(huán)境治理政策，從傳統(tǒng)的排污收費(fèi)向排污稅、排污權(quán)交易等多元政策模式，地方政府在治理模式上，探尋第三方治理的具體措施、保障措施、激勵機(jī)制;最后，通過立法完善環(huán)境公益訴訟制度，完善公眾參與的方式，保障環(huán)境組織在治理中的地位，最終形成一個良性發(fā)展的環(huán)境治理多元綜合治理模式，實(shí)現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黨的十九大輔導(dǎo)讀本編寫組.黨的十九大輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 張福德.環(huán)境治理的社會規(guī)范路徑[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26（11）：10-18.

[3] Jin Y，Lin L.China's provincial industrial pollution：the role of technical efficiency， pollution levy and pollution quantity control[J].Environment and Development Economics，2014，19（1）：111-132.

[4] 李永友，沈坤榮.我國污染控制政策的減排效果[J].管理世界，2008，（7）：7-17.

[5] 劉郁，陳釗.中國的環(huán)境規(guī)制：政策及成效[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2016，（1）：164-173.

[6] 呂志奎.第三方治理：流域水環(huán)境合作共治的制度創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)研究，2017，（12）：77-83.

[7] 李翠英，毛壽龍.論中國環(huán)境污染第三方治理的結(jié)構(gòu)性障礙[J].環(huán)境保護(hù)，2018，46（23）：48-52.

[8] 張同斌，張琦，范慶泉.政府環(huán)境規(guī)制下的企業(yè)治理動機(jī)與公眾參與外部性研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，27（2）：36-43.

[9] 王曉楠.公眾環(huán)境治理參與行為的多層分析[J].北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，20（5）：37-45.

[10] 杜明軍.完善區(qū)域污染防治制度體系的戰(zhàn)略思考[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2019，（3）：111-117.

[11] 王磊. 國家策略中的社會資本生長邏輯——基于環(huán)境治理的分析[J].公共管理學(xué)報，2017，14（4）：64-77.

[12] 譚爽.草根NGO如何成為政策企業(yè)家？——垃圾治理場域中的歷時觀察[J].公共管理學(xué)報，2019，16（2）：79-90，172.

[13] 宮笠俐.多中心視角下日本環(huán)境治理模式探析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2017，（5）：116-125.

基金項(xiàng)目：四川省軟科學(xué)研究計劃項(xiàng)目“成都市可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施方案研究”（項(xiàng)目號：2018ZR0333）。

作者簡介：徐浩（1991-），男，漢族，重慶市人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生，研究方向：區(qū)域污染治理、決策科學(xué)。

收稿日期：2019-07-21。