地方立法應切實服務保障改革發(fā)展

□曲知正 趙勇群

十一屆三中全會后，青島進入了改革開放和現代化建設的新時期。隨著改革開放步伐的不斷加快和經濟社會的快速發(fā)展，在經濟發(fā)展和社會生活的多個方面出現了一些矛盾和問題，急需通過地方立法進行規(guī)范和引導。自1986年12月青島擁有地方立法權以來，青島市人大常委會在市委的領導下，立足全市經濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，堅持立法同改革發(fā)展緊密結合，堅持突出地方特色，堅持科學、民主、依法立法，共制定地方性法規(guī)170件，作出修改法規(guī)的決定32件、廢止法規(guī)的決定15件，現行有效法規(guī)107件。這些法規(guī)的制定和施行，為全市經濟社會發(fā)展和改革開放提供了有力的法治保障，創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，在實踐中發(fā)揮了重要作用。

一、地方立法服務保障改革發(fā)展的青島實踐

（一）堅持把促進經濟發(fā)展放在立法首位

改革開放以來，經濟建設一直是黨的中心工作，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務。市人大常委會在立法過程中，始終把促進生產力發(fā)展和鞏固改革開放成果放在首位，在不同的階段有針對性地制定地方性法規(guī)，依法引導、促進和保障經濟發(fā)展。

上世紀90年代初期，把提高經濟效益、規(guī)范市場行為作為立法的重點內容。1993年，為促進全市資源的合理配置與使用，制定了《青島市資源綜合利用若干規(guī)定》《青島市資源節(jié)約條例》，對二次資源、再生資源以及能源和原材料的管理利用進行了詳細規(guī)范，推進了資源節(jié)約技術進步，提高了資源利用綜合效益。為加強對產品質量的監(jiān)督管理，1994年制定了《青島市查處生產銷售假冒偽劣商品行為規(guī)定》和《青島市產品質量監(jiān)督管理規(guī)定》，有力打擊了生產、銷售假冒偽劣商品的違法行為，維護了社會經濟秩序。

1997年，黨的十五大將個體私營經濟提高到社會主義市場經濟重要組成部分的地位。根據這一歷史性的突破，適時制定了《青島市個體工商戶和私營企業(yè)權益保護條例》，通過立法維護個體工商戶和私營企業(yè)的合法權益，促進個體私營經濟健康發(fā)展，全市個體私營企業(yè)隊伍不斷壯大。1999年制定了《青島市民營科技企業(yè)條例》，在促進企業(yè)發(fā)展、保障企業(yè)合法權益等方面作了詳細規(guī)定。法規(guī)實施后，市政府專門出臺了《關于加快民營科技企業(yè)發(fā)展的意見》，使民營科技企業(yè)從小到大、從弱到強，成為繁榮青島市科學技術事業(yè)和發(fā)展高新技術產業(yè)的一股強勁力量。

進入新世紀，經濟競爭的重點轉為科技的競爭，科學技術成為第一生產力。根據這一形勢，及時制定了《青島市促進企業(yè)技術創(chuàng)新條例》《青島市科技創(chuàng)新促進條例》，努力培育發(fā)展創(chuàng)新型企業(yè)，推進科技成果產業(yè)化，推動創(chuàng)新型城市建設。

（二）突出以海洋和旅游為代表的特色立法

青島是著名的海洋城市和海濱旅游特色城市，市人大常委會從具體情況和實際需要出發(fā)，制定有針對性、可操作性的法規(guī)解決當時存在的矛盾和問題。

改革開放以來，海洋產業(yè)已經成為青島經濟的重要組成部分。然而，在這方面尚缺乏科學的管理，海域的使用和開發(fā)處于無度、無序、無償狀態(tài)，水域面積逐年縮小，漁業(yè)資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。1995年3月，市人大常委會審議通過了第一部有關海洋方面的法規(guī)《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》，對海域排放污染物、傾倒廢棄物、進行海岸工程建設、勘探開發(fā)濱海礦產資源、填海造地、灘涂淺海養(yǎng)殖及從事其他對海域環(huán)境有影響的活動，進行了統(tǒng)一規(guī)范。同年5月，制定了《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，提出編制和實施海岸帶規(guī)劃及功能區(qū)劃必須從海岸帶的自然環(huán)境與自然資源現狀出發(fā)，達到經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。之后，隨著1997年11月《青島市海洋漁業(yè)管理條例》、1999年1月《青島市海域使用管理條例》、2010年《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》、2014年《青島市膠州灣保護條例》的相繼出臺，一個符合青島實際的海洋法規(guī)體系初步形成，青島的海洋綜合治理和開發(fā)利用走上了法制化、規(guī)范化軌道。

改革開放以來，全市旅游行業(yè)快速發(fā)展，由于相關制度滯后，導致市場經營秩序紊亂。為規(guī)范旅游市場，先后制定了《青島市旅游管理條例》《青島市旅游投訴管理規(guī)定》《青島市旅游條例》等地方性法規(guī)。法規(guī)實施后，有效地推動了全市旅游業(yè)的健康發(fā)展，近年來，青島市形成了包括賓館飯店業(yè)、旅游交通業(yè)、旅游商品業(yè)、旅游餐飲業(yè)和旅游娛樂業(yè)在內的綜合旅游產業(yè)體系。2017年，全市接待國內外游客8816.5萬人次，實現旅游消費總額1640.1億元。

（三）加強城市管理和環(huán)境保護方面的立法

上世紀90年代，青島城市化進程發(fā)展迅速，城市規(guī)模的不斷擴大也使生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻考驗，迫切需要立法來規(guī)范和保護。針對這一情況，制定了《青島市城市規(guī)劃條例》《青島市城市地下管線管理條例》《青島市軌道交通條例》《青島市突發(fā)事件應對條例》《青島市城市房地產開發(fā)經營管理條例》《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)，為增強城市載體功能、提高管理水平和優(yōu)化城市環(huán)境奠定了堅實基礎。如2017年制定的《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，著眼于提高城市管理水平和美麗青島建設新要求，完善了市容和環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度，加大對占路經營、露天燒烤、“小廣告”、私設地鎖等城市頑疾的規(guī)范、懲治力度，建立市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的長效機制，為2018年上合青島峰會“潔序凈美”的城市市容環(huán)境提供了法律支撐。制定的《青島市突發(fā)事件應對條例》，健全了城市公共安全體系，完善了突發(fā)事件應對法治保障，為全面提升城市品質和能級發(fā)揮了重要作用。

市人大常委會還及時通過立法解決城市治理中的難點問題，切實維護廣大人民群眾的切身利益。制定了《青島市供熱條例》《青島市停車場管理條例》《青島市學前教育條例》《青島市養(yǎng)老服務促進條例》《青島市保障殘疾人合法權益規(guī)定》《青島市國有土地上房屋征收與補償條例》等法規(guī)，使城市治理的各個方面基本實現有法可依，較好地維護了人民群眾安居樂業(yè)的生活環(huán)境和穩(wěn)定的社會秩序。如1991年制定、2001年修改的《青島市保障殘疾人合法權益規(guī)定》，推進財政投入不斷加大，殘疾人生存狀況明顯改善。

在環(huán)境保護方面，針對上世紀90年代燃煤、粉塵等污染愈發(fā)嚴重的嚴峻形勢，2001年制定了《青島市大氣污染防治條例》，對燃煤、機動車船、揚塵等方面的污染防治，進行了全面、系統(tǒng)地規(guī)范。法規(guī)實施后，收到立竿見影的效果，全市以煤煙型為主的大氣污染得到有效控制。2018年制定的《青島市濕地保護條例》，明確濕地采取“分級分類+名錄”的保護方式，并嚴格保護措施，禁止開（圍）墾、填埋濕地等行為，成為守護“青山綠樹，碧海藍天”的又一把法治利器。

（四）注重精神文明建設方面的立法

在保證經濟社會立法的同時，精神文明建設方面的立法也不斷加快。根據社會發(fā)展對于精神文明建設的需要，及時制定了《青島市表彰與保護見義勇為公民條例》《青島市市區(qū)禁止焚燒拋撒喪葬祭奠物品規(guī)定》《青島市義務獻血條例》《青島市志愿服務條例》《青島市控制吸煙條例》《青島市文明行為促進條例》等一系列法規(guī)，對凈化城市文明環(huán)境，提高市民文明素質和道德水平發(fā)揮了重要作用。

為弘揚社會正氣，1997年制定的《青島市表彰與保護見義勇為公民條例》，依法表彰和保護見義勇為的市民。條例實施以來，全市涌現出一大批見義勇為好市民，在社會上引起了強烈反響，對青島市的精神文明建設產生了巨大影響。截至目前，市綜治辦、市見義勇為基金會共表彰市級見義勇為先進個人380人、先進群體24個共122人，市財政累計安排撥付資金620萬元資助青島市見義勇為基金會，目前基金規(guī)模已達到1000余萬元。

2016年制定的《青島市文明行為促進條例》，是全省首部對文明行為進行立法的法規(guī)，除規(guī)定文明促進和保障措施外，還加大了對不文明行為的宣傳曝光和整治力度，有效促進了全市精神文明建設的常態(tài)化、法治化。

二、改革開放以來地方立法工作的幾點啟示

（一）必須始終堅持黨對立法工作的領導，牢牢把握正確政治方向。堅持黨對立法工作的領導，是立法工作必須堅持的基本原則。常委會在立法工作中，始終自覺堅持和依靠黨的領導，保證黨的路線、方針、政策在地方立法工作中得到全面、有效地貫徹，從而保證地方立法正確的政治方向。一是將立法決策與全市改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結合，把保障改革發(fā)展穩(wěn)定工作中需要用法規(guī)規(guī)范和解決的突出問題作為立法重點，科學制定立法規(guī)劃和立法計劃。二是每年的立法計劃和五年立法規(guī)劃均報請市委審定，市委通過后再組織實施。2017年，市委首次以文件形式轉發(fā)市人大常委會五年立法規(guī)劃。三是對重要立法項目在立法過程中遇到的重大問題，及時主動地向市委請示報告，取得市委對立法工作的支持。2016年7月，市委出臺了《關于加強黨領導地方立法工作的意見》，對市委領導地方立法工作作出全面部署，有力推動了立法工作的開展。

（二）必須始終堅持人民主體地位，切實維護好人民群眾的根本利益。國家的一切權力屬于人民。常委會始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，順應人民群眾對美好生活的向往，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。一是體察民情、順應民意，立法真正體現人民的意愿和要求。每年在編制立法計劃過程中，通過多種方式向社會征集立法建議，悉心聽取人民群眾的意愿和心聲，及時通過立法的形式予以體現和保障。二是為民分憂、為民解難，及時解決人民群眾最現實、最關心、最直接的問題。針對社會反映強烈的房價較高、群眾住房困難的問題，兩次修訂房屋拆遷管理法規(guī)，收到良好的社會效果。三是保護民利、維護民權，妥善處理各方面的利益關系。在制定教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等法規(guī)的過程中，注意正確處理權力與責任、權利與義務、管理與服務、懲罰與引導的關系。同時，統(tǒng)籌兼顧各方面的具體利益，特別是既注重激發(fā)社會活力，又注意保護弱勢群體的權益，使立法較好地發(fā)揮了表達、平衡、調整各方面利益關系的作用。

（三）必須始終堅持科學、民主、依法立法，努力提高立法質量。提高立法質量是立法工作的關鍵。常委會積極完善立法機制，深入推進民主、科學、依法立法，把提高立法質量作為立法工作的重中之重，使立法工作不斷適應新形勢、解決新問題、引領新發(fā)展。一是把建章立制作為基礎，不斷推進地方立法制度化、規(guī)范化。制定了《青島市制定地方性法規(guī)條例》，建立健全了立法評估、協(xié)商、協(xié)調和公眾意見采納情況反饋等制度，為依法立法打下了堅實基礎。二是堅持走群眾路線，不斷深化民主立法和開門立法。建立和完善了法規(guī)草案公開制度，公開聽取社會意見，逐步擴大公民對立法工作的有序參與。三是堅持立改廢釋并舉，使立法進程與改革發(fā)展進程相適應。適時制定新法規(guī)，及時修改、廢止舊法規(guī)，進一步優(yōu)化改革發(fā)展的法治環(huán)境。四是發(fā)揮社會力量作用，切實提高立法的科學性。1993年9月，在全國率先成立了地方立法研究會，2016年，建立地方立法研究基地，積極開展理論研究，參與法規(guī)草案的論證修改，發(fā)揮了重要的智庫作用。另外，在立法過程中針對特定的專業(yè)技術問題，組織專家論證會進行分析論證，為立法決策提供專業(yè)意見，收到了很好的效果。

三、做好新時代地方立法工作的思考和建議

當前，青島正深入推進習近平總書記視察山東、視察青島重要講話精神轉化為新時代青島發(fā)展的生動實踐。做好新時代地方立法工作，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大精神，堅持黨對立法工作的領導不動搖，把牢立法方向、明確立法思路、完善法規(guī)制度，深入推進科學、民主、依法立法，為把青島建設得更加富有活力、更加時尚美麗、更加獨具魅力做出新的更大貢獻。

（一）加強重點領域立法，為全市高質量發(fā)展保駕護航。一要緊緊圍繞貫徹中央和省、市委重大決策部署加強立法。針對重大決策部署實施中存在的制度空白和突出短板，深度研究、大膽探索，以先行性、自主性立法為重大決策的實施及時提供法治支撐，保障青島融入“一帶一路”建設、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面經略海洋、建設中國—上海合作組織地方經貿合作示范區(qū)等重點工作順利推進。二要緊緊圍繞經濟提質增效加強立法。針對創(chuàng)新驅動發(fā)展、推進新舊動能轉換、構建良好市場秩序、推動軍民融合發(fā)展等領域存在的突出矛盾和問題，加大立法工作力度，為經濟發(fā)展營造良好的法治環(huán)境。三要緊緊圍繞全面深化改革加強立法。針對最迫切需要立法保障的改革事項強化法規(guī)制度建設，及時將改革中成熟的經驗上升為制度規(guī)范，保障機構改革、行政審批制度改革、文化體制改革等各項改革任務順利推進。四要緊緊圍繞保障和改善民生加強立法。著眼更好滿足人民日益增長的美好生活需要，針對教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、脫貧攻堅等領域人民群眾反映強烈的問題加強立法工作，依法保障人民共享改革發(fā)展成果。

（二）加強立法工作組織協(xié)調，充分發(fā)揮人大主導作用。一要不斷完善黨委領導、人大主導、政府配合、各方協(xié)調，立法工作者、執(zhí)法者和專家學者相結合，人民群眾有序參與的立法工作格局和體制機制。二要發(fā)揮好人大及其常委會在法規(guī)立項、起草、審議三個階段的主導作用。在立項階段，對各方面提出的立法項目要通盤考慮、科學選擇、嚴格論證，對改革急需、涉及多個部門的綜合類法規(guī)項目，通過人代會議案促成法規(guī)立項；在起草階段，打破“誰主管、誰負責、誰起草”的工作模式，對綜合性、全局性的法規(guī)草案，由人大法制委員會直接起草；在審議階段，敢于決策，敢于對法規(guī)草案作大幅調整和修改，使地方性法規(guī)“立得住、真管用”。三要完善人大代表參與立法工作機制，更好發(fā)揮人大代表作用。健全相關機制，進一步拓寬渠道、豐富形式，充分調動人大代表參與立法的積極性，實現人大代表立法前、立法中、立法后的全方位、全過程參與，使每一項法規(guī)都反映人民意志、回應人民關切。

（三）加強自身建設，進一步提高立法能力水平。一要不斷優(yōu)化常委會組成人員和人大代表結構。加大法律專業(yè)人才和具有法治實踐經驗的人員在常委會組成人員、人大代表中的占比，增強人大及其常委會依法履職能力。二要加強對常委會組成人員和人大代表的培訓。加大對憲法法律、人民代表大會制度以及立法技術規(guī)范的學習力度，著力提高立法主體的責任意識和專業(yè)水平。二要加強立法工作機構和工作隊伍建設。要按照工作需求，配強配齊立法機構和立法人員力量，著力在提高工作隊伍思想素質和業(yè)務能力上下功夫，通過學習培訓、舉辦專題講座、立法經驗交流等方式，加強工作人員對法學理論、專業(yè)知識的學習，努力打造一支政治堅定、業(yè)務精通、務實高效、勤政廉潔的立法干部隊伍。