從“一元壟斷”到“二元壟斷”
——土地開發(fā)中的地方政府行為機(jī)制研究

問題與研究概念

自20世紀(jì)90年代以來，中國的城市化運(yùn)動(dòng)以前所未有的速度展開。這其中，地方政府扮演了核心角色。它們主導(dǎo)了土地開發(fā)過程，卓有成效地推進(jìn)招商引資和公共設(shè)施建設(shè)，造就了城市經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮。在上述背景下，以觀察地方政府如何從事土地開發(fā)為議題的學(xué)術(shù)研究成為主流。通過分析地方政府推進(jìn)土地開發(fā)、打造產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營城市化項(xiàng)目等現(xiàn)象，研究者一方面提出了“地方政府公司化”“地方發(fā)展型政府”“制度企業(yè)家”“地方企業(yè)家型政府”等理論概念，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)期興起的地方政府的“廠商”角色的研究。另一方面歸納了地方政府推動(dòng)土地開發(fā)的行為機(jī)制。如曹正漢、史晉川提出的“經(jīng)營轄區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念、周飛舟提煉的“土地-金融-財(cái)政”三位一體的發(fā)展模式、折曉葉發(fā)展的“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制，以及邢幼田貢獻(xiàn)的“地方政府都市化”概念，等等?？傮w來看，既有研究與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“一元壟斷”模型頗為相似，即均強(qiáng)調(diào)壟斷主體追求資源的絕對控制和收益最大化。在此意義上，“一元壟斷”可被視為研究土地開發(fā)中地方政府行為機(jī)制的主流理論。

誠然，“一元壟斷”對于分析城市化背景下的地方政府角色—行為具有較強(qiáng)的解釋力，但是該理論仍存在拓展空間。其一，“一元壟斷”是以市/縣政府為中心建構(gòu)的理論模型。在土地開發(fā)中，農(nóng)村基層政府具有怎樣的行為機(jī)制尚未在“一元壟斷”理論中獲得詳實(shí)解答。其二，“一元壟斷”雖然建立在詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)考察之上，但對地方政府行為機(jī)制的分析仍略顯簡化。為了克服上述局限，本文借助“二元壟斷”概念分析土地開發(fā)中的地方政府行為機(jī)制。與“一元壟斷”不同，該概念將基層政府和其直屬的上級政府（市/縣政府）作為土地開發(fā)中的兩大壟斷方，且具有扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)：在各地推進(jìn)城市化的過程中，基層政府常常出現(xiàn)“以租代征”，違規(guī)將農(nóng)地用于工商業(yè)建設(shè)，開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”等行為，由此突破了上級政府的壟斷格局。

“二元壟斷”具有一大典型特征：其是上級政府和基層政府基于不同空間區(qū)位而建構(gòu)的“分級治理”的壟斷模式。其中，上級政府以城市國有土地市場的惟一壟斷者身份，通過土地收儲(chǔ)和“招拍掛”出讓獲取收益，并將此收益模式拓展到城市外部的農(nóng)村地區(qū)中。不過，在未被上級批準(zhǔn)開發(fā)的農(nóng)村土地中，基層政府卻可成為二級壟斷者。雖然市/縣政府一般不愿意給予基層政府土地開發(fā)的自主權(quán)和收益分配權(quán)，但基層政府卻能夠以違規(guī)倒逼上級政府，使上級承受風(fēng)險(xiǎn)，而不得不默許基層違規(guī)或放棄治理行動(dòng)。如此，基層政府可借違規(guī)開發(fā)來獨(dú)享二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益。

以上分析有助于拓展“一元壟斷”的理論視野。第一，“二元壟斷”表明土地的不可位移性對于“分級治理”模式的形成意義，這是“一元壟斷”理論未曾注意到的。研究表明，農(nóng)村基層政府能通過“領(lǐng)域化”策略實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)土地資源的控制和價(jià)值最大化的目標(biāo)，土地開發(fā)的分級治理模式由此建構(gòu)?！耙辉獕艛唷眰?cè)重考察由市/縣政府建構(gòu)的單中心治理模式，而沒有發(fā)現(xiàn)土地的空間分割所形塑的分級治理（多中心）模式，也就無從分析基層政府突破上級壟斷的可能性。第二，“二元壟斷”表明，中國政府的制度環(huán)境對于土地開發(fā)中的地方政府行為具有獨(dú)特的形塑意義。這是“一元壟斷”理論探討得不夠深入的議題。一直以來，學(xué)界強(qiáng)調(diào)地方政府與“企業(yè)”的相似性——追求收益最大化，并認(rèn)為這種行為邏輯是“官場”和“市場”激勵(lì)的結(jié)果。然而，如果市/縣政府僅僅是為了追求利益最大化，就應(yīng)該將基層政府“驅(qū)逐出場”，而不是放任后者的違規(guī)。顯然，“二元壟斷”的存在表明地方政府的行為模式也許比追求利益最大化的理論認(rèn)識(shí)更為復(fù)雜，也許有更為復(fù)雜的制度環(huán)境機(jī)制形塑了兩級政府的行為邏輯。這需要深入的案例分析才可解答。

案例分析：“二元壟斷”的形成過程

南嶺管理區(qū)位于南華市城區(qū)南部，具有土地開發(fā)的潛力。然而，市政府于2011年出臺(tái)文件要求對全市集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所有經(jīng)營性用地一律先收購儲(chǔ)備、后采取“招拍掛”方式公開出讓。這限制了南嶺管理區(qū)的操作空間。在此情況下，南嶺管理區(qū)借用國家危房改造政策的機(jī)遇，大規(guī)模推動(dòng)集鎮(zhèn)的土地開發(fā)，并突破了市政府的政策限制。筆者對這一歷時(shí)7年（2011至2017年）的案例過程進(jìn)行了參與式觀察。

在危房改造啟動(dòng)之初，即2011年9月，管理區(qū)出臺(tái)了實(shí)施方案，提出危房改造項(xiàng)目安置住房建設(shè)用地以行政劃撥方式提供，要求開發(fā)為商品房住宅或者其他經(jīng)營項(xiàng)目的建設(shè)用地，須依法實(shí)施有償使用。然而，企業(yè)還承擔(dān)著建房建設(shè)任務(wù)，再讓其繳納土地出讓金，就壓縮了它們的營利空間，所以企業(yè)不愿配合政府工作。由此，南嶺管理區(qū)沒有要求企業(yè)繳納土地出讓金，并以此大規(guī)模招商引資。從2012至2014年，總計(jì)有13個(gè)危房改造項(xiàng)目動(dòng)工并陸續(xù)入市。然而，由于各小區(qū)開發(fā)了大量商品房和門面房，管理區(qū)對企業(yè)不繳納土地出讓金行為的默許乃至庇護(hù)，違背了上級政府的政策要求。

其他五個(gè)負(fù)有國有墾區(qū)危房改造任務(wù)的管理區(qū)也存在不同程度的違規(guī)問題。這不僅打亂了市政府的供地計(jì)劃，還直接干擾了市政府對房地產(chǎn)市場的秩序安排。由此，南華市政府于2014年4月28日出臺(tái)文件要求“2013年以前批建的所有棚戶區(qū)改造項(xiàng)目”補(bǔ)繳土地出讓金，并要求“2014年以后的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目原則上以出讓方式供地”。2014年8月29日，市政府再次強(qiáng)調(diào)“對于現(xiàn)在已形成商業(yè)門面的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，各職能部門必須依法依規(guī)征繳各種規(guī)費(fèi)，待其補(bǔ)繳土地出讓金和各類規(guī)費(fèi)后，才能辦理相關(guān)手續(xù)，完善產(chǎn)權(quán)”。2014年11月，在市政府的整治行動(dòng)中，南嶺集鎮(zhèn)的五個(gè)危房改造項(xiàng)目被要求停工，早前已經(jīng)完工的八個(gè)項(xiàng)目則被要求補(bǔ)繳土地出讓金。

南嶺管理區(qū)起初試圖通過申訴要求市政府給予優(yōu)惠用地政策，其主要依據(jù)是危房改造的公益性質(zhì)以及其對于土地?zé)o償劃撥的規(guī)定。南嶺管理區(qū)還試圖讓省國土廳和省農(nóng)墾局說服市政府給予土地劃撥的優(yōu)惠政策。然而，上述策略并未奏效。

管理區(qū)只能實(shí)施“倒逼”來迫使市政府妥協(xié)，其策略包括：（1）對于市政府的要求，南嶺管理區(qū)表面上服從，實(shí)際卻沒有督促企業(yè)執(zhí)行；（2）面對民眾，管理區(qū)回復(fù)說“停工是市國土局的要求，我們也沒有辦法”，從而將皮球踢給了市政府，群眾遂到市政府討說法；（3）將危房改造用地的政策問題建構(gòu)成社會(huì)問題，稱此時(shí)期出現(xiàn)的群眾上訪的誘因是危房改造用地問題沒有解決；（4）要求市政府從2015年開始減少危房改造的任務(wù)指標(biāo)。在各方壓力下，2015年2月，市政府同意停工的項(xiàng)目復(fù)工，新規(guī)劃的危房改造項(xiàng)目也如期啟動(dòng)。雙方博弈達(dá)至均衡。

然而，這種經(jīng)由沖突性博弈而形成的“二元壟斷”格局潛藏著風(fēng)險(xiǎn)，小產(chǎn)權(quán)房問題讓兩級政府尤為棘手。不難想見，南嶺危房改造小區(qū)的用地問題如不能妥善解決，那些無法辦理房產(chǎn)證的民眾很可能給管理區(qū)乃至更高級別政府施加壓力。

“二元壟斷”何以可能？

與案例相似，當(dāng)前頻頻出現(xiàn)的基層政府開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房、以租代征等違規(guī)現(xiàn)象以及上級政府的治理乏力等問題，影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。雖然上述現(xiàn)象在不同情境中具有不同的發(fā)生機(jī)制，但形塑這類現(xiàn)象的共同制度機(jī)制卻是有跡可循的。由此，一個(gè)重要的問題是，在國家強(qiáng)化治理土地違法問題的背景下，為什么在基層政府違規(guī)的行為基礎(chǔ)上建構(gòu)的“二元壟斷”格局會(huì)普遍存在？

（一）誘發(fā)機(jī)制：資源管理制度的強(qiáng)約束

“二元壟斷”之所以誘發(fā)，與基層政府違規(guī)開發(fā)的冒險(xiǎn)行為以及土地管理制度息息相關(guān)。

從宏觀層面看，20世紀(jì)90年代，我國的土地管理制度發(fā)生了兩項(xiàng)重大改革，決定了城市化背景下土地開發(fā)的資源分配。一項(xiàng)是1998年《土地管理法》修訂之后，土地管理制度從原來的“分級審批制”改為“土地用途管制”。新體制將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，明確各類土地的使用邊界，嚴(yán)格限制用途變更。其中，建設(shè)用地指標(biāo)關(guān)系著土地從農(nóng)用向非農(nóng)用途的變更，成為與土地開發(fā)最為相關(guān)的權(quán)力資源。另一項(xiàng)是國有土地使用權(quán)有償出讓制度，其先在20世紀(jì)80年代由深圳等地試點(diǎn)，后在2000年“土地招拍掛”制度成型后在全國推廣。在上述過程中，土地開發(fā)的收益大部分歸地方政府，土地使用權(quán)有償出讓由此成為中央對地方的制度激勵(lì)。

中央政府的利益激勵(lì)使地方政府依賴“以地生財(cái)”的發(fā)展模式。然而，中央對土地指標(biāo)的嚴(yán)格管束又常與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)不兼容。為了盡可能地克服指標(biāo)約束，市/縣政府對國家的資源分配制度進(jìn)行了再構(gòu)，其實(shí)施邏輯是控制土地開發(fā)權(quán)。首先，在權(quán)力資源分配方面，市/縣政府出臺(tái)土地集約利用政策，將有限的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先投入到經(jīng)濟(jì)效益更好的城市化建設(shè)項(xiàng)目中。基層政府如果沒有發(fā)展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目則很難獲得用地指標(biāo)。其次，在收益資源分配方面，市/縣政府通過“土地收儲(chǔ)”制度，建立從收儲(chǔ)到出讓的程序設(shè)計(jì)，從而將農(nóng)村土地的收益納入控制范圍。

在中央與地方均強(qiáng)調(diào)管控土地資源的思路下，形成了“資源管理制度的強(qiáng)約束”。強(qiáng)約束建諸于權(quán)力層級的基礎(chǔ)之上，市/縣政府雖然受到中央和省政府的約束，但其卻通過控制土地開發(fā)權(quán)將壓力轉(zhuǎn)移給基層政府?；鶎诱蚨艿阶顬閲?yán)重的資源約束，它很難獲得建設(shè)用地指標(biāo)，也很難自主地決定土地開發(fā)的增值收益分配。這成為基層政府違規(guī)的誘因。一方面，在土地用途管制制度下，中央政府對土地資源的控制越緊，就越可能導(dǎo)致資源緊缺的壓力層層下移；另一方面，市/縣政府控制資源強(qiáng)化的“次生約束”比國家土地管理體制的“初生約束”更為顯著地弱化了其從事開發(fā)的自主性。如此，基層政府不得不訴諸違規(guī)行為，來獲得執(zhí)行政策的空間和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就是本案例呈現(xiàn)的問題。通過主導(dǎo)土地的收儲(chǔ)、“招拍掛”過程，市政府得以控制農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)，避免基層政府違規(guī)圈占土地而擾亂市政府的用地安排。但是，上述制度安排造成基層政府無法自主決定用地政策，從而影響其招商引資乃至推動(dòng)集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級的計(jì)劃。而南嶺管理區(qū)不但承擔(dān)著改善2000多戶下崗職工居住環(huán)境的責(zé)任，還被要求完成與城市化建設(shè)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和任務(wù)指標(biāo)。這進(jìn)一步?jīng)Q定了南嶺管理區(qū)即使面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，也必然要突破上級要求土地出讓政策的約束。

（二）固化機(jī)制：治理規(guī)則的軟約束

“二元壟斷”的固化與上級政府對基層違規(guī)的治理不力息息相關(guān)。從治理規(guī)則的形成邏輯看，2008年，國家監(jiān)察部等三部委聯(lián)合發(fā)布《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，提出縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人如在土地管制工作中失職，將被警告、記過乃至撤職，并以違法用地的面積作為處罰依據(jù)。嚴(yán)厲整治土地違規(guī)的政策是自上而下推進(jìn)的，地方政府具有治理違規(guī)的責(zé)任和動(dòng)力。那么上述治理規(guī)則為何在實(shí)踐中被軟化了呢？本案例初步揭示了治理規(guī)則軟化的內(nèi)在機(jī)制。

第一，治理違規(guī)的合法性約束。在違規(guī)的治理情境中，如果治理者的規(guī)則缺乏社會(huì)認(rèn)可，就可能遭遇民眾的抵制。這表明政府治理不僅要符合法律法規(guī)，更要合乎情理和道義，即受到社會(huì)合法性的約束。由此，被治理者對自身訴求的合法化建構(gòu)是制約治理者行動(dòng)的策略。在本案例中，南嶺管理區(qū)違規(guī)開發(fā)的合法性基礎(chǔ)即危房改造具有改善民生的效益。在政策執(zhí)行中，管理區(qū)借著危房改造的合法性大規(guī)模動(dòng)員民眾參與，從而以裹挾社會(huì)利益的策略制約上級政府的治理行動(dòng)。在治理邏輯與社會(huì)情理邏輯相悖的情況下，市政府不得不作罷。

第二，政策高壓執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)約束。治理土地違法是中國政府經(jīng)常高壓推進(jìn)的領(lǐng)域。為了實(shí)施政策目標(biāo)，執(zhí)行者常常在不考慮地方環(huán)境是否兼容的情況下展開行動(dòng)，這很容易沖擊地方社會(huì)，乃至引發(fā)沖突。在此情況下，政府體制可容納的社會(huì)沖突是有臨界點(diǎn)的，如果社會(huì)沖突影響巨大乃至造成嚴(yán)重后果，上下級政府都會(huì)受到連帶懲罰。如此，風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的出現(xiàn)是政策執(zhí)行從嚴(yán)轉(zhuǎn)松的節(jié)點(diǎn)。在本案例中，市政府要求基層政府執(zhí)行土地出讓政策導(dǎo)致了危房改造項(xiàng)目停擺，造成老百姓的安居工程無法進(jìn)行，由此引發(fā)群眾上訪。上述負(fù)面后果讓基層政府向上級傳遞風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，進(jìn)而使上級妥協(xié)。

其三，政策執(zhí)行的關(guān)系約束。在本案例中，上級政府受到如下關(guān)系的約束。首先是完成民生項(xiàng)目的依賴關(guān)系。在“保障性住房建設(shè)工作”的考核壓力下，南華市依賴基層政府完成任務(wù)。其中，南嶺管理區(qū)的任務(wù)指標(biāo)是最多的。由此，南嶺管理區(qū)提出，市政府若是堅(jiān)持執(zhí)行土地出讓政策，就應(yīng)削減給南嶺分配的指標(biāo)，這讓市政府不得不謹(jǐn)慎考慮。其次是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的依賴關(guān)系。市政府依賴南嶺管理區(qū)在土地征收、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的協(xié)助。由此，市政府一方面要求南嶺通過集鎮(zhèn)建設(shè)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，一方面卻要治理管理區(qū)的土地開發(fā)。這種“又要馬跑又不給馬吃草”的行為很容易遭遇后者的抵制，從而影響著市政府在治理下級違規(guī)時(shí)的決策。

結(jié)論與討論

綜上，土地管理體制與地方發(fā)展環(huán)境的不兼容，以及由此誘發(fā)的上級政府控制土地開發(fā)權(quán)行為，是基層政府違規(guī)突破上級壟斷的原因；上級政府受到的合法性約束和風(fēng)險(xiǎn)約束、上級對下級的關(guān)系依賴則軟化了上級的治理行動(dòng)。由此，基層政府成為除上級政府之外的壟斷者，形塑了土地開發(fā)中獨(dú)特的“二元壟斷”格局。其具有如下理論啟示：

第一，更為深入地揭示了土地開發(fā)中地方政府行為機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)黑箱。學(xué)界關(guān)注市/縣政府壟斷土地收益的過程，強(qiáng)調(diào)市/縣政府的權(quán)力機(jī)制和影響力，而忽視了農(nóng)村基層政府在土地開發(fā)中的行為模式以及兩級政府間的互動(dòng)關(guān)系的實(shí)際影響。本文揭示了基層政府違規(guī)實(shí)施土地開發(fā)的行為機(jī)制，以及兩級政府共同建構(gòu)的“二元壟斷”格局的現(xiàn)實(shí)影響。在“二元壟斷”中，基層政府與上級政府爭奪土地開發(fā)的自主權(quán)和收益分配權(quán)的行為影響著地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)。尤其是基層政府以違規(guī)開發(fā)裹挾民眾利益的行為誘發(fā)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這具有深刻的警示意義。

第二，基于對“二元壟斷”的社會(huì)學(xué)分析，本文揭示不同層級地方政府在土地開發(fā)中的行為多向性和組織環(huán)境的復(fù)雜性，從而突破了“一元壟斷”強(qiáng)調(diào)地方政府單一追求土地收益最大化的理論預(yù)設(shè)。從社會(huì)學(xué)視角來看，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多追求自身行為與復(fù)雜組織環(huán)境的兼容，而與經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的、追求收益最大化的“廠商”有著根本區(qū)別；它們追求壟斷是為了維持政治、市場和社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，而非獲取單一“市場”環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)收益。