鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的法治鄉(xiāng)村建設

◇ 文/內蒙古社會主義學院 劉曉霞

一、問題的提出

黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略并列為黨和國家未來發(fā)展的“七大戰(zhàn)略”，足見國家對鄉(xiāng)村的高度重視。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是繼社會主義新農村建設之后，黨和國家作出的重大戰(zhàn)略部署，它為中國農村發(fā)展和農民的美好生活擘畫了新坐標、描繪了新藍圖。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含著一系列的目標和發(fā)展要求，報告將新時代農業(yè)農村的發(fā)展要求概括凝練為二十個字，即產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。

2018年2月4日，新華社播發(fā)的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了“建設法治鄉(xiāng)村”的任務，確立了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，而“八柱”中涉及到法治內容的有2項，即有黨內法規(guī)保障、有日益健全的法治保障。2019年3月8日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時就鄉(xiāng)村振興中的法治建設提出了“要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基”。

全面依法治國就是要堅持法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設，法治社會建設的重點和難點在基層，特別是農村，法治國家的建設離不開法治鄉(xiāng)村這一塊。法治鄉(xiāng)村是全面依法治國的內在要求，是全面依法治國的重要組成部分，法治鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村振興提供了堅實的法治保障。

二、鄉(xiāng)村法治的現(xiàn)狀

當前隨著我國新農村建設的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村的法治建設也取得了重要進展，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村居民的法律意識得到增強，善于運用法律來維護自身合法權益，同時鄉(xiāng)村基層公益性法律服務也得到加強。這主要是因為，一方面政府加大了對鄉(xiāng)村普法工作的宣傳力度，結合鄉(xiāng)村居民的實際生活，加強了對房屋宅基地、土地承包、農村土地征用、婚姻家庭等法律法規(guī)的宣傳，倡導鄉(xiāng)村居民通過法律途徑來化解矛盾糾紛，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，同時加強對鄉(xiāng)村干部的法治教育，形成了定期對鄉(xiāng)村干部進行法治教育的制度。另一方面，政府積極倡導在鄉(xiāng)村提供公益性法律服務，滿足農民日常法律需求，有助于鄉(xiāng)村法治建設。

經過長期的努力，全國鄉(xiāng)村法治建設已經取得了諸多成就，但就總體而言，法治建設與建設社會主義新農村、實現(xiàn)基層全面綜合治理仍有一定差距，主要存在以下問題：

(一）“三農”領域法律制度供給不充分

涉農地方性法律法規(guī)仍需健全。比如農村經常遇到的村委會占用承包土地修便道的問題、農村戶籍轉入問題、農村經紀人如何規(guī)范的問題、農業(yè)市場規(guī)范運行、農產品市場流通等方面的地方性法律法規(guī)已不符合農村發(fā)展現(xiàn)狀，需要進一步完善。

(二）農民法治意識比較薄弱

盡管隨著法治建設的深入推進，農民的法律素養(yǎng)有了很大提高，但從整體來看，其法治意識依然較為薄弱，通過法律來解決糾紛的意愿仍然不強。比如在一些農村落后地區(qū)，家庭暴力事件仍然普遍存在，“父為子綱、夫為妻綱”“男尊女卑”等封建思想仍有市場。有相當一部分婦女認為家庭暴力是家庭內部的私事，不好意思說出口，不懂得用法律武器來維護自己的合法權益。熟人社會、人情社會使得農民厭訴厭訟，遇到事情首先想到的不是法律。雖然政府加大了對鄉(xiāng)村普法工作的宣傳力度，但是很多地方的普法工作形式單一，無法真正吸引農民的關注。普法工作也缺少針對性，與農民日常生活聯(lián)系不緊密。

(三）農村執(zhí)法環(huán)境不暢

村規(guī)民約是歷史發(fā)展的產物，為人們的生存安全提供了保障。作為農村社會治理工作的重要工具，村規(guī)民約在農村治理中發(fā)揮了重要作用。但在農村治理實踐中，村規(guī)民約也存在著程序違法、內容不合理、執(zhí)行偏差等問題。一些基層工作人員在處理涉農問題時仍更多依靠行政權力來解決，而不是強調依照法律來處理，它留給農民的印象是權力的強大而不是法律的神圣。農村中出現(xiàn)的很多上訪事件，其部分原因是村民更愿意相信“官大的人”，而不愿意相信法律的權威，這使我們看到提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員法律素質與提高農民法律意識的緊迫性。

(四）農村司法水平有待加強

基層司法行政組織建設不足，司法為民便民措施有待加強。作為區(qū)縣司法局的派出機構，司法所是加強農村法治建設的主要行政力量，但是司法所的人員配備不能滿足形勢發(fā)展的需要。隨著農村經濟社會的發(fā)展，基層司法行政部門承擔的任務與現(xiàn)有人員不足的矛盾越來越突出。同時司法所的經費有限，也不利于吸引人才加入基層司法隊伍?；谵r村又處于一個相對封閉的村落文化及親屬關系之中，農村發(fā)生矛盾糾紛的原因往往比較復雜，光靠司法審判的力量無法讓涉事雙方的矛盾徹底解決，這對農村司法水平提出了更高的要求。

三、增強農村法治化水平，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

為進一步夯實基層政權，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沿著法治化軌道推進，本文認為應從以下幾個方面增強農村法治化水平：

（一）健全涉農地方性法律法規(guī)，填補立法空白

作為一種戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興是在深刻透視我國“三農”問題基礎上提出來的長遠規(guī)劃，要確保其目標不因一時一事，不因個別領導人意志的改變而改變，就要以法律來予以保障。例如，要深化農村土地制度改革，完善農村土地承包法。黨的十九大報告中強調，“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這就需要修改與此相關的《中華人民共和國農村土地承包法》。修法中還要涉及到以下問題：如第二輪承包到期后要不要調整承包地的問題；如果不調整承包地，如何保障第二輪承包土地時那些因為需要繳納農業(yè)稅而放棄了承包土地的農民的權益問題；如果到期調整承包地，要花費巨大代價進行的土地確權成果、成效如何維持問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中，像這些不得不面對的關鍵性問題，必須按照現(xiàn)代法的精神，依托民法、物權法、土地管理法、國務院的行政法規(guī)等進行細致地制度設計，保障農村土地改革有法可依，于法有據。另外，農村在保障糧食安全、供給農業(yè)產品、提供生態(tài)屏障、傳承傳統(tǒng)文化等方面具有獨特功能，在經濟社會全面發(fā)展中具有不可替代的重要地位，健全這方面的法律法規(guī)十分必要。可喜的是，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》，這意味著廣大農民朋友們迎來了全新的土地承包法。新修改的農村土地承包法在保護農民土地權益方面進行了重大修改，新增了土地經營權；進一步加強了進城落戶的農戶等承包農戶的權益保護；保護農村婦女的土地承包權益；耕地的承包期屆滿后再延長三十年。這使得促農增收有了更強大的法律支持和依據。諸如此類的涉農地方性法律法規(guī)需要進一步健全完善。

(二）送法下鄉(xiāng)，增強村民法律意識

送法下鄉(xiāng)活動是一項長期的工作，各級各部門必須予以足夠的重視，當好法治信息的“廣播員”。在保證內容貼近農村實際生活的同時，要不斷創(chuàng)新送法下鄉(xiāng)的形式，改進方式方法，通過發(fā)放農民工維權專項宣傳冊、制作法治微視頻、講述法治故事、展覽法治漫畫等方式進行宣法，切實保證送法下鄉(xiāng)的實效。一是定期開展“村務法律體檢”，對村（社區(qū)）出臺的自治公約、重大制度文件進行合法性審查，確?；鶎幼灾喂芾碓诜傻目蚣軆扔行蛲七M；為村（社區(qū)）提供法律咨詢，為基層組織重大決策進行法律風險論證；對村（社區(qū)）基層黨組織、村（社區(qū)）委員會、小區(qū)業(yè)委會選舉等工作，把好法律關，確保選舉工作依法、有序進行等。二是采用集中培訓、法治講座、微信群宣傳、“以案釋法”等形式，向村民宣傳講解村民委員會組織法、婚姻法、繼承法、種子法、農產品質量法、勞動法、物權法等與村民生產生活密切相關的法律知識，幫助村民做到遵法、學法、守法、用法。三是深入實施法律援助民生工程，將農村土地承包經營權流轉、宅基地使用權糾紛、相鄰權糾紛和留守兒童權益保護等事項納入法律援助事項范圍，開辟農民工討薪、工傷等維權案件綠色通道。四是采取“一村一法律顧問”制度，由財政撥款為廣大農村地區(qū)提供法律咨詢、矛盾調解等服務，由試點試行到逐步實現(xiàn)農村全覆蓋，實現(xiàn)村民遇事找法“零距離”。

(三）提高農村基層治理法治化水平

作為農村基層執(zhí)法人員，不僅要知法、學法、守法，更要在執(zhí)法工作中將法律法規(guī)宣傳出去，讓執(zhí)法工作成為既是治理的 “拳頭”，又是法律法規(guī)宣傳的“窗口”。農村基層執(zhí)法人員所處的執(zhí)法環(huán)境與面對的執(zhí)法對象都比較復雜，因此執(zhí)法人員要樹立“活法”的理念，紙面上的法與行動中的法兩者都不可偏廢，既要引導村民通過法律程序、運用法律手段解決矛盾糾紛；也要重視鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)土民情，因地制宜、因勢利導地尋求理性法與民間法之間的最大公約數。同時，農村基層政權要加強和完善制度建設，打造一支素質過硬的執(zhí)法隊伍。建議把責任追究制作為今后一個時期執(zhí)法工作的著力點和重要抓手，并以此為契機開展執(zhí)法評議，確保執(zhí)法責任制落實到每一個執(zhí)法人員。設立績效目標考核制，制定科學有效的考核措施，調動每一位農村基層執(zhí)法人員的積極性。在隊伍建設上要把好準入關，確保執(zhí)法人員素質過硬、理論水平扎實，注重對執(zhí)法人員進行專業(yè)知識和業(yè)務知識的培訓和考核，提高執(zhí)法隊伍的整體水平。成立村務監(jiān)督委員會，不斷強化其職責，健全村務決策監(jiān)督、村務公開監(jiān)督、村級資產管理監(jiān)督、惠農政策監(jiān)督等村務公開監(jiān)督機制，圍繞財務收支、工程項目、惠農政策和公共服務等方面，切實發(fā)揮好村務監(jiān)督委員會的作用，維護好村集體組織和廣大農民的利益。

（四）加強鄉(xiāng)村司法，深入開展司法助農工作

國家法律和裁判尺度必須統(tǒng)一，這是樹立法律權威的有效手段，也是保持法律公正的內在要求。但司法運行的方式和特點卻因情境不同而有差異，人們對待公平正義的期盼從來都是一致的，但不同群體在不同環(huán)境中的司法需求卻有所不同。我們必須正視長期以來形成的城鄉(xiāng)二元差別，深刻認識和把握由此帶來的司法需求差異，在司法活動中樹立鄉(xiāng)村視野，著力提高司法服務的針對性、實效性。一是針對偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村設立便民訴訟服務站（點），其主要職責是提供接待接訪、信息查詢、疑難解答等服務，為村民提供一站式、集約化、全方位的訴訟服務。在條件允許的情況下可以采取遠程開庭、巡回審判等便民訴訟措施，方便村民訴訟。二是充分發(fā)揮適用簡易程序審理簡單民事案件的作用，實行案件繁簡分流，做到該繁則繁，該簡則簡。注重提升涉農新型案件的審判能力，關注農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展、農村土地“三權分置”、農民勞動就業(yè)糾紛、農民工老人婦女兒童民生維權、鄉(xiāng)村金融以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題新動向，加強調查研究，實現(xiàn)精準應對，以法治思維和法治方式處理農業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，維護農村弱勢群體合法權益，營造家庭和睦、鄰里互助、遵法守法的淳樸鄉(xiāng)風。三是完善矛盾糾紛多元化解機制，積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解組織、村委會聯(lián)系，建立矛盾糾紛調解聯(lián)絡機制，構建大調解格局，實現(xiàn)審判調解與人民調解的有機整合，通過調解結案，共同將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。四是依法懲治擾亂農業(yè)市場秩序、危害農村投融資環(huán)境等犯罪活動，依法打擊在鄉(xiāng)村生產、經營和服務業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的欺詐、強迫交易、敲詐勒索等犯罪行為，嚴厲打擊涉農知識產權犯罪，促進農業(yè)科技創(chuàng)新能力和核心競爭力的提升，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展營造安全的法治環(huán)境。

四、總結

農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是現(xiàn)代化建設的一個重大原則，振興鄉(xiāng)村是實現(xiàn)中華民族偉大復興的一項重大任務。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開法治的參與。建設法治鄉(xiāng)村，可以更好地保障農村廣大地區(qū)農民群眾的切身利益，使其積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐。