國家石油公司的法律地位

王明遠(yuǎn)　黃春潮

摘要：我國國家石油公司存在著市場化改革與國家油氣法律制度不健全的深刻矛盾，而明確國家石油公司法律地位是解決該矛盾的重要基礎(chǔ)。以英日俄為代表的主要工業(yè)化國家，其國家石油公司的法律地位及變遷歷程具有豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大致反映了國家石油公司法律地位的一般發(fā)展規(guī)律。本文嘗試以比較研究為主要視角，結(jié)合歷史研究、規(guī)范研究等研究方法，以英日俄國家石油公司的法律地位為研究對(duì)象，按照時(shí)間順序，細(xì)致梳理和分析了國家石油公司法律地位產(chǎn)生與變遷的背景與動(dòng)因。由于深受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與法律的綜合影響，特別是在新自由主義思潮影響之下，英日俄的油氣產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)出了從維護(hù)本國石油安全而強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，到兼顧企業(yè)效益而放松管制的發(fā)展規(guī)律。與此同時(shí)，三國的油氣產(chǎn)業(yè)制度經(jīng)歷了國家直接或特許私人壟斷模式向市場化和國際化模式的轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，其國家石油公司的法律地位分別從公法人、特殊法人、開放式股份公司演變?yōu)樗椒ㄈ?、?dú)立行政法人、上市公司。我國與英日俄在新自由主義時(shí)期面臨油氣產(chǎn)業(yè)治理改革的類似需求，三國國家石油公司的法律地位及其變遷歷程所體現(xiàn)的客觀規(guī)律對(duì)我國具有一定程度的參考價(jià)值。當(dāng)前，我國國家石油公司作為上市公司，存在著極強(qiáng)的國家干預(yù)、過多的企業(yè)辦社會(huì)職能、較為單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)等缺陷，嚴(yán)重制約著我國國家石油公司的發(fā)展。因此，我國需要借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，遵循市場經(jīng)濟(jì)原則和國家石油公司市場化和國際化的發(fā)展方向。具體而言，應(yīng)當(dāng)兼顧國家油氣安全與企業(yè)效益，實(shí)行有限市場化、國家控股前提下的股權(quán)多元化，并削減不必要的行政職能。

關(guān)鍵詞 國家石油公司;法律地位;油氣市場化;油氣國際化;石油安全

中圖分類號(hào) D912.6;X197文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2019）09-0001-10DOI：10.12062/cpre.20190523

一般而言，國家石油公司（National Oil Company，NOC）是指國家擁有和控制[1]且最低國家收益在30%～50%之間的油氣公司。相對(duì)于一般國有公司，國家石油公司更加強(qiáng)烈地體現(xiàn)國家意志、維護(hù)國家權(quán)益、為國家總體利益服務(wù)，是國家干預(yù)主義的典型代表[2]。世界多國都擁有或曾經(jīng)擁有自己的國家石油公司，其中英國、日本、俄羅斯等工業(yè)化國家的國家石油公司，在其本國相對(duì)完善的立法體系中，能夠較為清晰體現(xiàn)出國家石油公司的法律地位。我國《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》[3]、《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》[4]以及《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[5]都強(qiáng)調(diào)要支持國家石油公司發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制、作為獨(dú)立的市場主體參與競爭、剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題，在國家戰(zhàn)略決策層面明確了國家石油公司市場化改革的方向。但我國油氣法律制度不健全，國家石油公司的法律地位有待進(jìn)一步明確。因此，探討國家石油公司的法律地位問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。市民社會(huì)與政治國家的分立乃是近現(xiàn)代以來的基本事實(shí)，而人類文明的發(fā)展歷史，不過是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治、法律等交織相伴的互動(dòng)過程[6]。通過分析國家石油公司所處的背景，探求國家石油公司的法律地位，是一種值得嘗試的研究思路。有鑒于此，本文試圖系統(tǒng)梳理和總結(jié)主要工業(yè)化國家的國家石油公司之法律地位，以期為我國國家石油公司法律地位的完善提供參考。

1 英國國家石油公司：從公法人到私法人

就英國國家石油公司之法律地位的發(fā)展歷程而言，其經(jīng)歷了從公法人到私法人的演化軌跡。

1975年《石油和海洋管道法》將英國國家石油公司（BNOC）確立為由英國政府控制的法人團(tuán)體，其股權(quán)全部屬于國家所有。根據(jù)該法，BNOC以石油貿(mào)易商的身份與英國北海油田的所有生產(chǎn)商簽訂協(xié)議，通過這些協(xié)議購買生產(chǎn)商在北海油田至少51%的原油，并向北海各油田的作業(yè)委員會(huì)派出代表[7]，從而確保了國家對(duì)北海油田石油資源的控制。此外，政府授予BNOC在北海油田的海床和底土行使石油勘探與開采的權(quán)利[8]?？梢?，BNOC擁有許多超出一般企業(yè)的行政特權(quán)，代表政府維護(hù)國家對(duì)北海油田重要戰(zhàn)略資源的利益[7]，表明其享有較強(qiáng)的公法人地位。

撒切爾政府依據(jù)1982年《石油和煤氣公司法》改變了BNOC的國有性質(zhì)，將BNOC的石油勘探與開采業(yè)務(wù)分離出來，由另行組建的私人公司不列顛油公司（Britoil）經(jīng)營，BNOC則成為一家僅僅從事石油貿(mào)易的公司[9]。此外，BNOC所承擔(dān)的公共職能也被剝離并劃歸專門的機(jī)構(gòu)[10]。這樣，BNOC便成為了私法人。

BNOC設(shè)立之初的目的是為了確保在發(fā)生石油供應(yīng)短缺時(shí)滿足英國自身的需要，而這種情況在短期內(nèi)不易發(fā)生。1985年4月，政府正式撤銷BNOC[11]，并于1986年另行成立了石油和管道機(jī)構(gòu)（the Oil & Pipelines Agency）。該機(jī)構(gòu)接管了原來由BNOC享有的從英國北海各油田購買51%原油的權(quán)利，以保證在發(fā)生石油供應(yīng)危機(jī)時(shí)可以重新取得原油供應(yīng)[9]。

BNOC法律地位的變化以及公司最終被撤銷，受到當(dāng)時(shí)英國經(jīng)濟(jì)和政治的深刻影響。

“二戰(zhàn)”后，在凱恩斯干預(yù)主義思潮之下，英國工黨政府實(shí)行國有化政策，提高了工業(yè)的集中程度和壟斷水平，增強(qiáng)了國家干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，這對(duì)英國戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和穩(wěn)定起了積極作用[12]。然而，1970年代初，以全球性石油危機(jī)為導(dǎo)火線，西方發(fā)達(dá)國家陷入了“滯脹”。就英國而言，也出現(xiàn)了以通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)停滯以及勞資關(guān)系緊張等為癥狀的“英國病”[13]。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，英國撒切爾政府提出了“自由的經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)大的政府”這一口號(hào)，力圖將新自由主義和新保守主義結(jié)合起來。具體而言，當(dāng)時(shí)英國經(jīng)濟(jì)和政治的變化主要包括以貨幣主義代替凱恩斯主義，以私有化代替國有化，以大眾資本主義代替民主社會(huì)主義[14]。

“英國病”在國有企業(yè)中的表現(xiàn)，主要包括以下兩個(gè)方面：一是國有化加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是國有企業(yè)在投資、價(jià)格、工資和貸款等方面受到政府和議會(huì)的控制與干預(yù)，且還要承擔(dān)非營利性的社會(huì)服務(wù)，其主動(dòng)性和積極性受到了嚴(yán)重妨礙[12]。面對(duì)國有企業(yè)成本高、效率低、虧損大等缺陷，對(duì)其私有化不可避免。為此，撒切爾政府出售了大量國有企業(yè)，把股份優(yōu)先賣給企業(yè)職工，以實(shí)現(xiàn)“大眾資本主義”，提高職工的生產(chǎn)積極性。政府通過私有化戰(zhàn)略鼓勵(lì)市場競爭，提高企業(yè)效率，使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益有明顯改善[13]。

西方國家的能源法調(diào)節(jié)模式一般是從國家壟斷和所有的模式或具有特許權(quán)壟斷與嚴(yán)格規(guī)制的私人所有模式向自由化能源市場轉(zhuǎn)換[15]。BNOC設(shè)立于第一次石油危機(jī)時(shí)期。1970年代末以來，伴隨著石油危機(jī)的極大緩解、私有石油公司的強(qiáng)烈反對(duì)以及西方國家普遍放松管制的浪潮，針對(duì)國家石油公司業(yè)績低下、補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重及投資成本高等問題，撒切爾政府強(qiáng)調(diào)走市場化道路，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，在石油工業(yè)界也放松管制，逐步解除了國家石油公司的公共服務(wù)職能，并通過出賣政府股權(quán)、出售公司等措施，大力推動(dòng)國家石油公司私有化[16]，賦予其自主參與市場平等競爭的私法人地位。

2 日本國家石油公司：從特殊法人到獨(dú)立行政法人

2.1 日本的特殊法人與獨(dú)立行政法人

根據(jù)1999年《日本總務(wù)省設(shè)置法》第4條，特殊法人是指“根據(jù)法律直接設(shè)立的法人或者應(yīng)當(dāng)根據(jù)特別法律經(jīng)過特別設(shè)立行為而設(shè)立的法人”。特殊法人享有土地征用與使用權(quán)、免稅、補(bǔ)助金、政府貸款等特殊權(quán)利，在干部任免、預(yù)算、事業(yè)計(jì)劃等方面須得到政府的許可或受到政府的監(jiān)督，有時(shí)還要受國會(huì)的約束[17]。公團(tuán)屬于特殊法人的類型之一。

日本的獨(dú)立行政法人，是指從國民生活以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定這一公共角度出發(fā)，有必要切實(shí)實(shí)施的，但不需要國家作為主體直接實(shí)施的事務(wù)或事業(yè)之中，委托給民間主體可能未必實(shí)施得了，而又需要由一個(gè)主體壟斷從而保證其業(yè)務(wù)效率性、效果性，根據(jù)獨(dú)立行政法人通則法以及個(gè)別法的規(guī)定設(shè)立的法人。獨(dú)立行政法人在組織、人事、財(cái)務(wù)以及業(yè)務(wù)等方面接受國家的管理[18]，它們?cè)谄溥\(yùn)營上首先要保障公共性、透明性、自主性，其次要接受必要而最小限度的國家干預(yù)，最后要接受國民監(jiān)督，即積極向公眾公開業(yè)務(wù)信息與財(cái)務(wù)信息[17]。

在日本，“二戰(zhàn)”后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，土地基礎(chǔ)設(shè)施、交通網(wǎng)的建設(shè)以及金融體制的充實(shí)等廣泛的公共性事務(wù)、事業(yè)單靠民間資本已無法完成，同時(shí)，基于行政職能的擴(kuò)大化與多樣化趨勢(shì)，日本政府從國家行政組織中分離出具有獨(dú)立法人資格的特殊法人，以更好地處理這些事務(wù)、事業(yè)。起初，獨(dú)立行政法人包括特殊法人，是指依據(jù)特別法律設(shè)立的，獨(dú)立于國家、地方自治體并被賦予特殊目的的行政主體。2001年小泉內(nèi)閣實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，賦予其新的內(nèi)涵，是基于將政策的制定與實(shí)施功能分開、削減垂直意義上的事務(wù)量、提高工作效率、確保透明度等要素的考量而設(shè)立的法人[17]。伴隨著1995年《特殊法人整理合理化計(jì)劃》、2001年《特殊法人等改革基本法》等行政改革，許多特殊法人經(jīng)過合并、廢止、民營化等方式變成獨(dú)立行政法人[18]。其中，日本國家石油公司通過與職能類似的特殊法人合并變?yōu)楠?dú)立行政法人。

2.2 作為特殊法人與獨(dú)立行政法人的日本國家石油公司

早期，日本國家石油公司（JNOC）也稱日本石油公團(tuán)[19]，是由日本政府依據(jù)1978年《日本國家石油公司法》（以下簡稱1978年《JNOC法》），將1967年設(shè)立的日本石油開發(fā)公司（JPDC）更名而成的。該法規(guī)定，JNOC由政府全額出資成立，具有獨(dú)立的法人資格，但帶有半官方性質(zhì)[20]，其法律地位為特殊法人。JNOC的主要任務(wù)是代表國家為其他參與海外勘探、開發(fā)、石油儲(chǔ)備、技術(shù)研究等石油上下游產(chǎn)業(yè)的私有石油公司（以下簡稱海外公司）提供資金、技術(shù)、指導(dǎo)等支持[21]，例如，JNOC可以為海外公司提供高達(dá)60%的金融機(jī)構(gòu)貸款擔(dān)?；蚬蓹?quán)出資[22]，以確保本國油氣的安全廉價(jià)供應(yīng)。

根據(jù)2002年《獨(dú)立行政法人通則法》、2002年《日本國家油氣和金屬礦產(chǎn)公司法》（以下簡稱2002年《JOGMEC法》），小泉內(nèi)閣于2004年將JNOC與日本國家金屬礦產(chǎn)公司（MMAJ）合并[23]，成立日本國家油氣和金屬礦產(chǎn)公司（JOGMEC）。2002年《JOGMEC法》第2條明確將JOGMEC規(guī)定為獨(dú)立行政法人。該法經(jīng)過多次修訂后，豐富了JOGMEC的職能。當(dāng)前，JOGMEC具有為油氣、金屬礦產(chǎn)、煤炭、地?zé)崮艿目碧介_發(fā)、儲(chǔ)備、廉價(jià)的穩(wěn)定供應(yīng)提供資金支持等公共服務(wù)職能。此外，在確保公司良好發(fā)展的同時(shí)，更加關(guān)注人類健康和環(huán)境保護(hù)等價(jià)值，例如，為油氣和礦業(yè)的健康發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、國民健康提供貸款等資金支持[24]。JOGMEC與JNOC的主要區(qū)別在于，前者停止了向海外石油產(chǎn)業(yè)上游項(xiàng)目提供貸款，對(duì)海外公司的股權(quán)出資和貸款擔(dān)保上限均降為50%，也失去了對(duì)國家直接投資項(xiàng)目的授權(quán)職能[25]，此外，還被授予直接投資外國國家石油公司，行使海外石油勘探開發(fā)的權(quán)利[24]。

2.3 日本國家石油公司之法律地位變遷的根源

日本國家石油公司的法律地位及其變遷，受到本國經(jīng)濟(jì)、政治、法律等因素的影響。

“二戰(zhàn)”后，日本政府吸收歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)上采取了較歐美各國更強(qiáng)的干預(yù)措施。政府利用國家權(quán)力盡可能地調(diào)動(dòng)一切力量，最大限度地利用國內(nèi)外各種有利條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)[26]。實(shí)行“開發(fā)主義”體制，以企業(yè)支配、企業(yè)主義的工會(huì)運(yùn)動(dòng)、承包制、企業(yè)優(yōu)先的財(cái)稅體系等為支柱，支撐著日本經(jīng)濟(jì)無比的競爭力[27]。包括JNOC等日本特殊法人在內(nèi)的企業(yè)曾為“戰(zhàn)后”日本經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和高速增長發(fā)揮了重大作用。

然而，1980年代末以來日本面臨泡沫經(jīng)濟(jì)的膨脹與破滅危機(jī)。隨著日本資本進(jìn)入海外，以及自由市場的擴(kuò)大引起全球化競爭的激化，當(dāng)時(shí)，許多發(fā)展中國家開始急速發(fā)展，并憑借著低成本優(yōu)勢(shì)，使得日本企業(yè)急速喪失競爭力，日本企業(yè)在新一輪的競爭下喪失了有效性，導(dǎo)致“開發(fā)主義”體制的自民黨政治出現(xiàn)了不利于資本積累的弊病。因此，日本開始了艱難的新自由主義探索之路。2001年，

小泉內(nèi)閣為了安撫財(cái)政界及大企業(yè)的極度不滿，贏得日本民眾對(duì)自民黨的支持[27]，提出堅(jiān)持“改革優(yōu)先”路線，其目標(biāo)是要使日本成為一個(gè)“小政府，大社會(huì)”國家，強(qiáng)調(diào)“民間能做的事情一定要由民間來做”，對(duì)臃腫的公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)施“減肥”，對(duì)政府所屬的各類經(jīng)營性機(jī)構(gòu)實(shí)行民營化改革，促使各種資源和勞動(dòng)力從效率低下的部門轉(zhuǎn)移到效率高的部門[28]。

日本特殊法人自設(shè)立以來數(shù)量不斷增加，經(jīng)營連年虧損，導(dǎo)致國家機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和國家支出的增加，日本政府自1980年代起對(duì)其進(jìn)行改革[29]。在日本經(jīng)濟(jì)增長緩慢，社會(huì)資本得到一定程度的充實(shí)、民間資本不斷增加的背景下，國家的行政機(jī)構(gòu)精簡成為重要的政治課題。特殊法人在人事、經(jīng)營方面存在重大缺陷[30]，使其成為行政機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一。2000年10月，執(zhí)政的自民黨向國會(huì)提出《特殊法人基本法案》，主要內(nèi)容為在減少特殊法人數(shù)目的同時(shí)，進(jìn)一步將特殊法人法律化[31]。在2000年12月1日內(nèi)閣會(huì)議決定的《行政改革大綱》中，制定了對(duì)部分特殊法人改組成獨(dú)立行政法人的基本方針。日本國會(huì)于2001年6月通過了《特殊法人等改革基本法》[30]，2001年12月小泉內(nèi)閣基于該法制定了《特殊法人等整理合理化計(jì)劃》，該計(jì)劃規(guī)定了包括JNOC在內(nèi)的特殊法人在重新檢討其承擔(dān)事務(wù)之后改組為獨(dú)立行政法人[32]。

獨(dú)立行政法人是在1997年《行政改革會(huì)議報(bào)告》中提出來的，該報(bào)告在對(duì)特殊法人進(jìn)行整頓和規(guī)范的同時(shí)，提出設(shè)立獨(dú)立行政法人制度以減少國有企事業(yè)并提高行政效率[31]。為了消除特殊法人的種種弊端，日本在1999年制定了《獨(dú)立行政法人通則法》，并逐步制定了關(guān)于個(gè)別獨(dú)立行政法人的設(shè)立法，該法給獨(dú)立行政法人創(chuàng)設(shè)了很大的自主權(quán)[30]。當(dāng)時(shí)，JNOC等特殊法人獨(dú)立法人化改革和各種審議會(huì)的合并等改革順利推進(jìn)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了大企業(yè)競爭力的景氣恢復(fù)[27]。

僅就日本國家石油公司而言，1970年代，日本受到美元危機(jī)與石油危機(jī)的沖擊，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)低速增長的不景氣時(shí)期。當(dāng)時(shí)油氣供應(yīng)不足，油價(jià)暴漲，通貨膨脹[33]。而1973年日本占世界石油消費(fèi)總量的9.3%，幾乎所有的需求都依賴外國進(jìn)口，其中多達(dá)44.2%的石油進(jìn)口來自阿拉伯國家，幾乎所有石油進(jìn)口來自歐佩克國家[34]。世界尤其是中東地區(qū)的政治不確定性因素嚴(yán)重制約著日本的石油供應(yīng)安全。為了減少對(duì)進(jìn)口石油的依賴，1978年日本將JPDC更名為JNOC，代表國家支持海外公司開展石油儲(chǔ)備業(yè)務(wù)[22]。這一舉措標(biāo)志著日本政府開始干預(yù)石油市場，對(duì)日本石油供需結(jié)構(gòu)進(jìn)行更為積極的管理[35]。

然而，1978年《JNOC法》規(guī)定的日本海外石油企業(yè)幾乎都呈小型化發(fā)展，雖然支持了日本海外石油勘探開發(fā)，但企業(yè)效益和競爭力都很差，無法與國際石油巨頭抗衡，JNOC自設(shè)立以來虧損持續(xù)增加，浪費(fèi)財(cái)政開支。2002年日本《能源政策基本法》提出，降低對(duì)進(jìn)口石油的依賴度，推進(jìn)能源利用的效率化和危機(jī)管理，充分運(yùn)用市場原理，發(fā)揮企事業(yè)的自主性和創(chuàng)造性，推進(jìn)放松規(guī)制等政策措施[36]。為了推動(dòng)將兩個(gè)使命與職能相似的特殊法人相合并，以實(shí)現(xiàn)更高的運(yùn)營效率，2004年，日本自民黨小泉內(nèi)閣依據(jù)2002年《JOGMEC法》撤銷了隸屬經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳的JNOC[25]，將其與具有類似職能的MMAJ合并為JOGMEC，在法律地位上變?yōu)楠?dú)立行政法人。

2012年，安倍內(nèi)閣為了應(yīng)對(duì)日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰問題，提高經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，推出了集金融政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會(huì)政策等為一體的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，即“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”。其中，在能源產(chǎn)業(yè)方面為了保障日本能源供應(yīng)穩(wěn)定，在新能源領(lǐng)域鞏固日本企業(yè)的核心競爭力，安倍內(nèi)閣鼓勵(lì)太陽能、風(fēng)能等清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展[37]。與此相適應(yīng)，JOGMEC的公共服務(wù)職能增加了煤炭、地?zé)崮?、環(huán)保等業(yè)務(wù)。

3 俄羅斯國家石油公司：從開放式股份公司到上市公司

3.1 作為開放式股份公司與上市公司的俄羅斯國家石油公司

自1980年代末起，前蘇聯(lián)開放的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境允許私營經(jīng)濟(jì)存在，使各種形式的公司迅速發(fā)展，也為公司立法創(chuàng)造了條件。其中1990年《蘇俄股份公司條例》借鑒了美國的公司制度，將股份公司分為封閉式公司和開放式公司（Open and Closed Companies）兩種類型，自俄羅斯轉(zhuǎn)軌后便繼續(xù)沿用該分類[38]，并通過制定1995年《股份公司法》將其制度化。

為了使政府參與油氣行業(yè)，以確保對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂坪凸芾恚~利欽政府依據(jù)1992年第1403號(hào)總統(tǒng)令于1993年設(shè)立了俄羅斯國家石油公司（Rosneft）[39]，1995年依據(jù)該年第971號(hào)政府決議將Rosneft的法律地位確定為開放式股份公司（Open Joint Stock Company）[40]，其中國有股份占全部股份的51%[41]。

Rosneft設(shè)立之初是俄羅斯國有油氣資產(chǎn)的整合者，繼承了前蘇聯(lián)石油部的部分職能，例如，1992年第1403號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定Rosneft履行保障國家油氣資源穩(wěn)定供應(yīng)、對(duì)國內(nèi)259家非一體化石油公司的國有股權(quán)進(jìn)行信托管理、協(xié)調(diào)國家對(duì)石油工業(yè)的投資、贊助石油行業(yè)的研發(fā)工作等職能。被確立為開放式股份公司后Rosneft在保留部分油氣行政管理職能的同時(shí)，還行使油氣行業(yè)的專營權(quán)，例如，1995年第327號(hào)總統(tǒng)令規(guī)定Rosneft在除了繼續(xù)行使油氣行業(yè)行政管理權(quán)外，還在石油“產(chǎn)品分成協(xié)議”中代表國家利益，1995年第971號(hào)決議授權(quán)Rosneft對(duì)油氣行業(yè)上下游行使專營權(quán)，并在勘探和生產(chǎn)、精煉、市場銷售環(huán)節(jié)設(shè)立多家子公司[42]。

1990年代初，Rosneft曾是俄羅斯最大的石油公司，控制著國家約一半油氣儲(chǔ)量和原油產(chǎn)量[39]。然而，由于私有化政策在油氣等戰(zhàn)略性行業(yè)推行，葉利欽政府于1995年簽署了第889號(hào)總統(tǒng)令，通過拍賣方式將Rosneft等重要企業(yè)的國有股份交給私人管理以換取貸款[43]，致使Rosneft名下很多擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的子公司被剝離，由支持葉利欽的寡頭壟斷[39]。當(dāng)Rosneft成為開放式股份公司時(shí)，其資產(chǎn)已縮減至國家油氣儲(chǔ)量和原油產(chǎn)量的5%以下，因此其在俄羅斯石油業(yè)中的實(shí)際作用很小[42]。

2000年，為了制約私營企業(yè)和寡頭對(duì)國家石油行業(yè)的影響，普京政府加強(qiáng)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)、能源領(lǐng)域的干預(yù)。其中Rosneft在收購尤科斯等石油企業(yè)后再次成為國內(nèi)最大的石油公司，并被賦予更多特權(quán)，例如新增了負(fù)責(zé)國家戰(zhàn)略油氣儲(chǔ)備的職能。

2001年《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》第7條規(guī)定開放式股份公司也有權(quán)以封閉認(rèn)購方式發(fā)行股票，實(shí)際上普京政府一直控制Rosneft的全部股份，其股份也僅限于內(nèi)部發(fā)行，由此重建了政府對(duì)油氣這一重大戰(zhàn)略部門的影響力[39]。

俄羅斯社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及政策不斷調(diào)整推動(dòng)著立法改革，2005年俄羅斯聘請(qǐng)英美公司法專家制定《2008年前公司立法發(fā)展構(gòu)想》，并通過對(duì)《股份公司法》的多次修訂實(shí)施該構(gòu)想，確立了平衡公司所有參加人的利益、完善法人組織形式體系、發(fā)展開放式和封閉式調(diào)整規(guī)范等制度[38];隨著英美公司法理念的持續(xù)引進(jìn)，俄羅斯又不斷修訂和完善《股份公司法》，將開放式公司演變?yōu)樯鲜泄荆≒ublic Joint Stock Company）[44]。上述經(jīng)濟(jì)、政治與法律背景為Rosneft法律地位的變遷提供了依據(jù)。

2006年，Rosneft首次公開募股后其法律地位變?yōu)榱松鲜泄?，國有股份比例降?5%+1股。Rosneft的職能也發(fā)生了變化，不僅對(duì)其新的更廣泛的股東承擔(dān)額外責(zé)任，而且還扮演著私有石油公司和國家機(jī)構(gòu)之間的中間人角色。上市后，Rosneft一方面繼續(xù)在國家的控制下運(yùn)營，參與油氣政策制定，以避開政治風(fēng)險(xiǎn);另一方面，為公司的發(fā)展籌集了104億美元的資金，且具有與大型國際石油公司共同的目標(biāo)與價(jià)值追求39，42]。近年來，迫于國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的壓力，普京政府對(duì)油氣等戰(zhàn)略部門實(shí)行再私有化，通過不斷向外國石油企業(yè)出售Rosneft股份的形式削減國有股份比例[45]，截至2017年底國有股份已降至全部股份的50%+1股[46]。

3.2 俄羅斯國家石油公司之法律地位變遷的根源

1990年代初，前蘇聯(lián)、東歐等國家按照當(dāng)時(shí)西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)新自由主義思想的基本原則推行了“休克療法”[47]。1992年，為了建立市場經(jīng)濟(jì)以取代前蘇聯(lián)時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制[43]，葉利欽以“休克療法”啟動(dòng)了俄羅斯的市場化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。該方案是以“自由化、穩(wěn)定化和私有化”為核心的一系列改革組合，最終卻導(dǎo)致俄羅斯國有資產(chǎn)大量流失、經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退、國力下降和社會(huì)貧困化，且市場經(jīng)濟(jì)化轉(zhuǎn)型滑入了非效率制度均衡陷阱，政府被寡頭資本俘獲[48]。

“隨著俄羅斯寡頭經(jīng)濟(jì)版圖的擴(kuò)張，形成了俄羅斯典型的政商結(jié)合控制國家權(quán)力的寡頭政治，他們干預(yù)立法、操縱媒體、左右選舉甚至親自出任政府要職”[43]。對(duì)于國有企業(yè)而言，1990年代初轉(zhuǎn)軌后的俄羅斯通過出臺(tái)《國有企業(yè)私有化綱要》《俄羅斯聯(lián)邦條約》《俄羅斯聯(lián)邦民法典》《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》等法律制度將俄羅斯地下資源由國有轉(zhuǎn)為私有[45]，寡頭集團(tuán)在該過程中掌握了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)命脈，壟斷著石油、天然氣和有色金屬等許多重要生產(chǎn)部門，以國有資產(chǎn)構(gòu)筑起自己的經(jīng)濟(jì)王國，Rosneft等國有企業(yè)成為了由內(nèi)部人壟斷的開放式股份公司。

為了從寡頭手中奪回政府對(duì)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定公平[43]，普京政府借鑒德國的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)制度，試圖建立一個(gè)自由和公正的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。其中，通過石油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的再國有化，把具有重要戰(zhàn)略意義但在1990年代被私人壟斷和寡頭掌控的Rosneft等能源原材料部門重新收歸國有，組建大型國有能源戰(zhàn)略企業(yè)，建立強(qiáng)化政府執(zhí)政能力的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政基礎(chǔ)[48]，這種轉(zhuǎn)變預(yù)示著俄羅斯寡頭資本主義的結(jié)束和國家資本主義的開始。以尤科斯公司國有化為導(dǎo)火線，普京政府對(duì)私有化企業(yè)中的戰(zhàn)略性行業(yè)如石油、航空、建筑、發(fā)電設(shè)備、機(jī)械業(yè)和金融業(yè)采取控制措施[49]，使其在國家資本主義主導(dǎo)下服務(wù)于國家和社會(huì)的公共事務(wù)與事業(yè)。

然而，該局面很快遭受來自國內(nèi)外復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)因素的沖擊。一是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)與油價(jià)下行，國家資本主義主導(dǎo)下的國有化失靈，導(dǎo)致俄羅斯經(jīng)濟(jì)衰退，政府財(cái)政赤字嚴(yán)重[50];二是俄羅斯加入WTO后，其議會(huì)被迫出臺(tái)多項(xiàng)符合貿(mào)易自由化理念的法律制度，取消國有企業(yè)的許多特權(quán)，并授權(quán)其以符合WTO規(guī)則的方式參與國際貿(mào)易;三是近年來俄羅斯面臨新地緣政治壓力，克里米亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，歐美聯(lián)合對(duì)俄羅斯的金融、能源和軍事領(lǐng)域?qū)嵤┒噍喼撇茫瑢?dǎo)致盧布疲軟、原油價(jià)格大幅下跌[51]。為應(yīng)對(duì)上述政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)與困境，普京強(qiáng)調(diào)“減少政府的干預(yù)，逐步賣出政府持有的公司股份，推動(dòng)私有化進(jìn)程向前發(fā)展”[50]，通過制定多項(xiàng)政策與法律對(duì)國有企業(yè)實(shí)行新一輪私有化改革，包括Rosneft在內(nèi)的許多企業(yè)通過公開募股等方式成為了現(xiàn)代企業(yè)制度意義上的上市公司。

僅就俄羅斯國家石油公司Rosneft而言，雖然私有化的“休克療法”政策決定了其在設(shè)立之初的法律地位是開放式股份公司，但Rosneft基本由內(nèi)部人持股，與一般意義上股權(quán)多元化構(gòu)造的開放式股份公司大不相同，其根源在于Rosneft等轉(zhuǎn)型之初的大部分俄羅斯企業(yè)沒有自生能力。Rosneft在油氣產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)上沒有比較優(yōu)勢(shì)，加之在寡頭資本主義壟斷下，公司治理中政企不分、裙帶關(guān)系、政府對(duì)金融和外貿(mào)的干預(yù)等一系列問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率較低，這些現(xiàn)象在很大程度上是內(nèi)生于政府的發(fā)展戰(zhàn)略所造成的。企業(yè)沒有自生能力，而政府又不愿意或不能讓這些企業(yè)破產(chǎn)，那么這些扭曲和干預(yù)就無法消除，外部人不會(huì)買，私有化只是意味著內(nèi)部人持有[47]。因此，Rosneft即使名義上是開放式股份公司，本質(zhì)上仍為封閉式股份公司。

在上市公司時(shí)期，Rosneft起初雖調(diào)整了股權(quán)結(jié)構(gòu)，但是由于國有股仍占全部股份的75%+1股，按照俄羅斯法，擁有超過25%以上合并股份的股東才能阻止公司的重大戰(zhàn)略決策，因此俄羅斯政府控制Rosneft的75%以上股權(quán)，意味著它可以強(qiáng)制執(zhí)行任何重大戰(zhàn)略決策[39]。Rosneft這種國家絕對(duì)壟斷型的股權(quán)結(jié)構(gòu)及政府對(duì)公司運(yùn)營的影響力導(dǎo)致其在對(duì)外合作中難以取得信任，而俄羅斯的能源產(chǎn)業(yè)對(duì)于地緣政治環(huán)境的變化極為敏感，新的地緣政治現(xiàn)實(shí)與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定了俄羅斯必須開展全方位的國際能源合作，具體指在西方發(fā)展與歐美的能源關(guān)系，在東方與中日等東北亞國家進(jìn)行合作[52]。這樣，即使西方的制裁切斷了Rosneft在西方國家信貸籌資的通道，俄羅斯也能夠巧妙通過“在商言商”的理念，以油氣資產(chǎn)買賣的方式間接獲得所需資金[53]。例如，一方面在西方國家制裁俄羅斯油氣領(lǐng)域時(shí)期[54]，普京政府為了應(yīng)對(duì)歐美趁機(jī)抄底R(shí)osneft的危險(xiǎn)，將其14.2%的股份出售給中國最大私營石油公司中國華信能源[50];另一方面普京政府允許BP等西方石油公司購買Rosneft的股份，使得當(dāng)前Rosneft的國有股份降至其全部股份的50%+1股，這樣政府既能控制Rosneft的運(yùn)營，確保國家油氣行業(yè)安全，又符合了WTO的理念與規(guī)則。

4 我國國家石油公司的法律地位及其完善

4.1 新自由主義市場化改革對(duì)我國油氣產(chǎn)業(yè)治理的影響

英日俄國家石油公司的法律地位及其變遷，分別從公法人、特殊法人、開放式股份公司演變?yōu)樗椒ㄈ?、?dú)立行政法人、上市公司，體現(xiàn)了三國在油氣產(chǎn)業(yè)中，從維護(hù)本國石油安全而強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，到兼顧企業(yè)效益而放松管制的發(fā)展規(guī)律。該規(guī)律深受新自由主義思潮的影響。哈耶克認(rèn)為理想的社會(huì)治理構(gòu)架是，國家應(yīng)當(dāng)僅限于建立起適應(yīng)于一般情況的制度，讓個(gè)人根據(jù)具體時(shí)間、地點(diǎn)等情況自由決定其行為，因?yàn)橹挥信c具體情況相關(guān)的個(gè)人，才充分了解該情況，并采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)[55]。亦即政府應(yīng)當(dāng)遵守預(yù)先制定的法律，并通過法律來管理和治理社會(huì)，而讓個(gè)人和企業(yè)在市場機(jī)制中自由參與競爭，這才是一個(gè)良序法治社會(huì)運(yùn)行的基本原理。

在新自由主義的影響下，主要工業(yè)化國家的能源治理制度從國家壟斷和所有的模式或具有特許權(quán)壟斷與嚴(yán)格規(guī)制的私人所有模式向自由化能源市場轉(zhuǎn)換。國家石油公司在設(shè)立之初，一般以國有企業(yè)的形式由政府掌控，在非營利的基礎(chǔ)上按政府意志運(yùn)營，具有法律上的壟斷地位。而在新自由主義時(shí)期，鑒于國家石油公司業(yè)績低下、補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重、虧損過大等問題，其法律地位便由垂直一體化的壟斷企業(yè)讓位于更靈活、更具有競爭性的市場安排。不過，由于油氣產(chǎn)業(yè)的特殊性和國際石油市場易受地緣政治的扭曲，各國油氣體制的市場自由化都有一定限度，即需要適當(dāng)?shù)恼{(diào)控、監(jiān)管和能源企業(yè)的公共義務(wù)[56]。

與主要工業(yè)化國家類似，我國油氣產(chǎn)業(yè)治理也深受市場化改革思潮的影響。新自由主義關(guān)于“市場統(tǒng)治”與“取消管制”的觀念，客觀上促進(jìn)了我國對(duì)市場功能的重新認(rèn)識(shí)和對(duì)政府作用的綜合評(píng)價(jià)，對(duì)我國變革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與全能政府模式產(chǎn)生了積極影響。但有些激進(jìn)觀念則極力主張私有制，反對(duì)公有制，導(dǎo)致油氣產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、過度依賴外資等問題。我國應(yīng)當(dāng)在批判新自由主義的同時(shí)，吸收借鑒其合理部分，堅(jiān)持市場導(dǎo)向，適當(dāng)調(diào)整和縮減政府管制，加快經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放步伐[57]。僅就油氣產(chǎn)業(yè)而言，我國加入WTO后，在能源領(lǐng)域做出了有限承諾，油氣市場化取得了一定進(jìn)展，如石油天然氣行業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了上下游、內(nèi)外貿(mào)一體化，運(yùn)營效率進(jìn)一步提高。然而，我國油氣行業(yè)發(fā)展的最大障礙仍是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為[56]。

基于我國與英日俄在新自由主義時(shí)期面臨油氣產(chǎn)業(yè)治理改革的類似需求，三國國家石油公司的法律地位及其變遷歷程所體現(xiàn)的客觀規(guī)律對(duì)我國具有一定程度的參考價(jià)值。因此，梳理我國國家石油公司的法律地位及其缺陷，并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)以完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)具有正當(dāng)性與可行性。

4.2 我國國家石油公司的法律地位及其缺陷

我國改革開放與市場經(jīng)濟(jì)體制改革之初，政府為了統(tǒng)籌管理和開發(fā)能源，對(duì)能源工業(yè)實(shí)行全行業(yè)管理，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加快能源建設(shè)，自1982年起先后設(shè)立了三家國家石油公司中海油、中石油和中石化。

根據(jù)1982年《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》第5條，我國國家石油公司設(shè)立之初的法律地位是具有法人資格的行政性大型國有企業(yè)，負(fù)責(zé)國家石油行業(yè)的一體化專營權(quán)，并替代前石油部行使國家石油行業(yè)的部分管理和調(diào)控職能[58]。

按照1997年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委關(guān)于深化大型企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)工作意見的通知》第一條意見，隨著經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)油氣行業(yè)等大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行改組。1999年起，政府依據(jù)1993年《公司法》和1994年《國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定》將國家石油公司改制為股份有限公司并允許其上市[59]。

當(dāng)時(shí)雖然提出了國家石油公司在國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，依法自主進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)，但經(jīng)過這些年的發(fā)展，國家石油公司更多體現(xiàn)了國家干預(yù)的一面，而未能真正以獨(dú)立市場主體之地位參與競爭，國家石油公司繼續(xù)行使油氣行業(yè)的一體化專營權(quán)和部分行政管理權(quán)，承擔(dān)著大量的企業(yè)辦社會(huì)職能。此外，我國三家國家石油公司的國有股份均占全部股份的50%以上，國家在中石油、中海油和中石化中的持股分別為81.49%[60]、50.53%[61]和70.86%[62]，雖然實(shí)行了股權(quán)多元化的結(jié)構(gòu)，但主要的股東皆為國內(nèi)的私營石油企業(yè)。這些缺陷嚴(yán)重制約著我國國家石油公司的發(fā)展。

4.3 域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國國家石油公司法律地位的啟示

主要工業(yè)化國家的國家石油公司所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與法律背景各不相同，其法律地位也差異較大，然而從整個(gè)發(fā)展變遷的歷史脈絡(luò)來看，它們之間又具有很多共性。這些共性與個(gè)性對(duì)我國國家石油公司法律地位的完善具有參考價(jià)值。雖然各國在油氣行業(yè)實(shí)行國有化或私有化及其程度不同，但經(jīng)濟(jì)全球化尤其是WTO法律規(guī)則推動(dòng)了市場經(jīng)濟(jì)原則的推廣，對(duì)各成員國尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的法律體制帶來深刻的變革[56]，國家石油公司的法律地位沿著市場化道路發(fā)展是歷史的必然選擇，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)行股份制、混合所有制改革也符合國家石油公司的發(fā)展規(guī)律。因此，我國國家石油公司的法律地位也應(yīng)當(dāng)按照這一規(guī)律堅(jiān)定發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制，并結(jié)合我國國情從以下幾方面進(jìn)行完善。

4.3.1 平衡國家石油安全與企業(yè)效益，現(xiàn)階段更應(yīng)強(qiáng)調(diào)安全價(jià)值

石油安全是能源安全中重要的一環(huán)，是國家經(jīng)濟(jì)安全的核心部分，高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要靠安全、充足的能源保證來支撐[61]，石油安全矛盾的爆發(fā)是英日俄國家石油公司設(shè)立最重要的歷史背景。在石油安全問題緩和時(shí)期，隨著市場開放程度的提高，企業(yè)的生存和發(fā)展問題成為主要矛盾，并間接影響著國家石油安全，因此各國開始兼顧國家石油公司的企業(yè)效益。當(dāng)前我國是世界第一大原油進(jìn)口國和第二大石油消費(fèi)國，近年來，我國原油進(jìn)口量價(jià)齊升，原油供需缺口擴(kuò)大[62]，可見現(xiàn)階段石油安全形勢(shì)仍較為嚴(yán)峻，在市場化改革不可逆的歷史潮流下，我國國家石油公司不應(yīng)盲目逐利，應(yīng)當(dāng)重視石油安全問題，以保障我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等全方位的國家安全。

4.3.2 堅(jiān)持國家絕對(duì)控股前提下的股權(quán)多元化，適當(dāng)增加外國企業(yè)持股比例

股權(quán)多元化是上市公司的必然選擇，俄羅斯國家石油公司曾堅(jiān)持由內(nèi)部人持股，但是上市后也逐步削減國家持股比例，面對(duì)國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的壓力，在保證國家絕對(duì)控股的前提下允許外國企業(yè)持股，該模式既能保障國家石油安全，又有利于企業(yè)的發(fā)展。我國國家石油公司上市后也實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化治理結(jié)構(gòu)，然而國家石油公司的國有股份占全部股份的比例過高，且外國企業(yè)的參股程度不足，被外界質(zhì)疑為過高的國家干預(yù)與極低的市場化水平。我國國家石油公司要加強(qiáng)與外國企業(yè)合作，引進(jìn)資金、技術(shù)和先進(jìn)的公司治理理念，便應(yīng)在確保國家利益和平衡國內(nèi)外各方關(guān)系的前提下適當(dāng)增加外國企業(yè)的持股比例。

4.3.3 作為獨(dú)立市場主體參與競爭，并需要國家給予一定的扶持

早期，政府壟斷油氣資源等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的全部活動(dòng)，但隨著人們對(duì)公共產(chǎn)品需求的日益增長，政府單一供給模式的弊端日益顯露，“政府失靈”現(xiàn)象凸顯，嚴(yán)重制約了油氣資源的有效供給。為提高油氣資源的供給效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量，需要引入公共選擇理論中的“重新創(chuàng)造市場”理念，即減少政府部門擁有的壟斷權(quán)，引進(jìn)競爭機(jī)制[63]。從英日俄國家石油公司的法律地位變遷之形式與目的來看，三國政府不同程度賦予了國家石油公司作為獨(dú)立市場主體參與競爭的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)效益的目的。但過于激進(jìn)的市場化、私有化改革，如俄羅斯的“休克療法”導(dǎo)致國家石油公司幾乎面臨破產(chǎn)，因此需要結(jié)合國情及本國企業(yè)的自生能力狀況，漸進(jìn)式地引導(dǎo)國家石油公司成為獨(dú)立的市場主體。我國國家石油公司與發(fā)達(dá)國家大型國際石油公司相比，自生能力仍有很大差距，應(yīng)當(dāng)在國家給予一定的扶持的基礎(chǔ)上逐步成為獨(dú)立市場主體，待其具有自生能力后，便可成為完全獨(dú)立的市場主體參與競爭。

4.3.4 減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)，保留部分必要的油氣行業(yè)行政職能

企業(yè)辦社會(huì)等歷史遺留問題導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，英日俄國家石油公司的社會(huì)服務(wù)職能與責(zé)任在其法律地位變遷過程中都被不同程度剝離，交由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，例如英國在設(shè)立了專門管理機(jī)構(gòu)后，接管了其國家石油公司的全部行政職能。不過，任何企業(yè)都需要履行一定的社會(huì)責(zé)任，作為公共企業(yè)的國家石油公司更是如此。政府與國家石油公司之間實(shí)際上是一種委托關(guān)系，國家石油公司承擔(dān)了一定的公共任務(wù)，以填補(bǔ)市場機(jī)制無法滿足的公共利益需求[63]。例如日本國家石油公司設(shè)立的初衷便是代表國家行使油氣行業(yè)公共服務(wù)職能，曾面臨公司負(fù)擔(dān)過重、持續(xù)虧損的危機(jī)，從特殊法人轉(zhuǎn)為獨(dú)立行政法人后，削減了部分職能，提高了企業(yè)效率;俄羅斯國家石油公司也從設(shè)立之初完全行使油氣行業(yè)的行政職能，到上市公司時(shí)期以油氣行業(yè)一體化經(jīng)營職能為主，必要的行政職能為輔的狀態(tài)。我國國家石油公司設(shè)立的原因之一是原石油部不能妥善管理全行業(yè)的油氣工業(yè)，可見能源管理機(jī)關(guān)不能完全取代國家石油公司履行所有行政職能，而且隨著時(shí)代的發(fā)展國家石油公司可能會(huì)新增行政職能，作為中間路線，我國國家石油公司應(yīng)逐步減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)需要保留一部分必要的行業(yè)行政職能。

5 結(jié) 語

國家石油公司的法律地位產(chǎn)生于維護(hù)一國石油安全的需要，其變遷的根源與路徑是國內(nèi)外社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治與法律等因素的綜合作用之產(chǎn)物。雖然各國國情差異巨大，但是國家石油公司法律地位的發(fā)展方向趨同，即市場化和國際化。我國國家石油公司設(shè)立之初的法律地位及其變遷也符合該規(guī)律，至今發(fā)展為上市公司，存在諸多不足之處，面臨改革的緊要關(guān)頭。我國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)遵從該發(fā)展規(guī)律，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在兼顧國家石油安全與企業(yè)效益的原則指導(dǎo)下，以審慎、漸進(jìn)的方式推進(jìn)我國國家石油公司的獨(dú)立市場主體、股權(quán)多元化和混合所有制、剝離部分企業(yè)辦社會(huì)職能等方面的改革，最終實(shí)現(xiàn)國家石油公司的社會(huì)價(jià)值與自身價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一。

（編輯：于 杰）

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The legal status of national oil company： based on the study of major industrialized countries

WANG Min-yuan1，2 HUANG Chun-chao1

（1.School of Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China;2.Center for Environmental，Natural Resources & Energy Law， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract Chinas national oil companies （NOCs） have a profound contradiction between its marketization reform and the incompleteness and unsoundness of the national oil and gas legal system， and clarifying the legal status of the NOCs is an important basis to solve the contradiction. The major industrialized countries， represented by Britain， Japan and Russia， are rich in theoretical and practical experience during their initial and evolution of legal status. This experience embodies the general development law of the legal status of NOCs. By taking the legal status of the British and Russian NOCs as the research object， this paper attempts to sort out and analyze carefully the background and motivation of the emergence and change of the legal status of NOCs in chronological order， from the main perspective of comparative research which combining with historical and normative research methods. Deeply affected by economy， society， politics and law， especially under the influence of neoliberal trend of thought， the development process of the oil and gas industry in Britain and Russia reflects the development law， which is firstly emphasizing on governments intervention to maintain its national oil security and then converting to governments deregulation and taking enterprise benefit into account. Meanwhile， the oil and gas industry system of the three countries have transited from a direct national monopoly model or privileged private monopoly model to a marketization and internationalization model. Correspondingly， the legal status of their NOCs has evolved from a public legal person， a special legal person and an open joint stock company to a private legal person， an incorporated administrative agency and a public joint stock company. China has similar needs of governing and reforming the oil and gas industry with Britain and Russia during the neoliberal period. Therefore， the legal status of NOCs of the three countries and the objective laws reflected in their vicissitude have certain reference value for China. Now as listed companies， the development of Chinas NOCs are seriously restricted by strong state intervention， excessive corporate social functions and relatively unitary shareholding structure. Therefore， China needs to draw on the extraterritorial experience and follow the principles of market economy and the development direction of marketization and internationalization of NOCs. To be specific， China should balance national oil and gas security and enterprise benefits， carry out the policy of limited marketization， diversity of equities on the premise of state holding， and reduce unnecessary administrative functions.

Key words national oil company; legal status; oil and gas marketization; oil and gas internationalization; oil and gas security