農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的政府行為優(yōu)化

匡萍

摘 要：采用DEA模型評(píng)估了2007-2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施效率，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼后生產(chǎn)效率顯著提高。對(duì)比了其他國(guó)家政府參與的范圍、深度、手段，以探尋我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府參與過(guò)程中存在的缺陷，并提出加大財(cái)政支持力度、合理劃分中央政府和地方政府職能分工、建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、強(qiáng)化政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的職能等建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 財(cái)政補(bǔ)貼 DEA模型 機(jī)制創(chuàng)新

一、引言

[HJ1.6mm]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種保障制度就是為了補(bǔ)償在自然災(zāi)害中農(nóng)業(yè)可能遭受的經(jīng)濟(jì)損失，這一制度也已經(jīng)成為各國(guó)政府常用的穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式。特別是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與成熟，在WTO“綠箱”政策框架下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支持措施。我國(guó)自2007年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼以來(lái)，政府支持力度不斷加大，補(bǔ)貼區(qū)域由最初試點(diǎn)的6個(gè)省份①

逐漸擴(kuò)大到全國(guó)，補(bǔ)貼的品種包括種植、養(yǎng)殖、林業(yè)3大類共計(jì)16個(gè)品種，大宗農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼覆蓋面達(dá)到了70%。2018年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入共計(jì)572.65億元，中央政府提供的財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼金額高達(dá)199.34億元，為1.95億戶次的參保農(nóng)戶提供了3.46萬(wàn)億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策效果明顯。進(jìn)一步探尋優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的政府行為，對(duì)解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中供需不平衡問(wèn)題，探索建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，更好地防范風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府參與現(xiàn)狀：基于DEA模型的分析

政府主要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠手段支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，保險(xiǎn)費(fèi)是中央財(cái)政補(bǔ)貼最直接也是最主要的組成部分。2007-2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼基本情況見(jiàn)表1。

（一）DEA模型及指標(biāo)選取

1.DEA模型。DEA模型是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家A. Charnes和W.W.Cooper（1978）在相對(duì)效率基礎(chǔ)上提出的非參數(shù)效率評(píng)價(jià)方法，用于評(píng)價(jià)多個(gè)投入和產(chǎn)出的同質(zhì)決策單元（DMU）效率值。在學(xué)術(shù)界DEA常被用來(lái)分析政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的技術(shù)效率（TE）、純技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE）。DEA包括規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型和規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型。CCR模型以投入和產(chǎn)出的線性組合比率來(lái)表示整個(gè)集合的相對(duì)效率;而B(niǎo)CC模型重在分析技術(shù)無(wú)效導(dǎo)致決策單元非有效的成分有多大。

在模型中，用s+和s-代表松弛變量，Xk，表示投入要素集合，Yk表示產(chǎn)出要素集合，λ是組合系數(shù)，λj代表重新構(gòu)造出有效DMU組合時(shí)第k個(gè)決策單元的組合比例。

本文以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率模型為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼效率評(píng)價(jià)?？紤]到數(shù)據(jù)的易得性與統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，投入指標(biāo)Xk包括農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人數(shù)（萬(wàn)人）、農(nóng)作物總播種面積（千公頃）、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力（萬(wàn)千瓦）、化肥施用量（萬(wàn)噸）、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼（億元）與其他保險(xiǎn)投入（億元）;產(chǎn)出指標(biāo)Yk包括農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值（億元）;2007-2018年共計(jì)12個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年份作為DMU決策單元;數(shù)據(jù)來(lái)源于2007-2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《全國(guó)公共財(cái)政支出決算表》。

（二）DEA模型運(yùn)行結(jié)果及分析

運(yùn)用DEAP2.1版本進(jìn)行以投入為主導(dǎo)型的效率評(píng)價(jià)，得到運(yùn)行結(jié)果見(jiàn)表3。

且由于其綜合效率沒(méi)有達(dá)到完全有效（數(shù)值為1），需要適當(dāng)增加投入規(guī)模。除2009年外的其他年份的純技術(shù)效率均為1，說(shuō)明沒(méi)有投入需要減少也沒(méi)有產(chǎn)出需要增加。樣本分析總體結(jié)果顯示，只有2009年這一決策單元為非有效單元，產(chǎn)出不足的同時(shí)且有投入冗余，其中保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼投入冗余25.557億元，其余保險(xiǎn)投入冗余60.113億元（見(jiàn)表4）。

上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，自開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體狀況良好。在2007-2018年間，僅2009年為非DEA有效決策單元，其原因主要是由于當(dāng)年全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)損失巨大。而2008、2010和2015年相對(duì)有效的原因也是受到自然災(zāi)害的影響，特別是2015年我國(guó)部分地區(qū)特別是遼寧再次遭受特大旱災(zāi)，僅該地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支付賠款就超過(guò)了15億元。模型分析的結(jié)論告訴我們，除去受嚴(yán)重自然災(zāi)害的影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府參與的國(guó)際比較

（一）政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式的比較

從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐看，不同國(guó)家支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策主要分為兩類：一類是針對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)企業(yè)及組織，在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格實(shí)行政府管制的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅收減免及優(yōu)惠，建立農(nóng)業(yè)大型自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)專項(xiàng)基金等;另一類是針對(duì)于投保農(nóng)戶，直接向其提供保費(fèi)補(bǔ)貼。

我國(guó)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府支持方面的措施有兩種：一是直接針對(duì)農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼，投保農(nóng)戶只需繳納扣除保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼后的部分;二是對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種業(yè)務(wù)提取的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金（不能超過(guò)當(dāng)年保費(fèi)收入總額的25%），準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前據(jù)實(shí)扣除，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)合同免征印花稅。其中，保費(fèi)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中采用的最常見(jiàn)的財(cái)政支持方式。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金來(lái)源的比較

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國(guó)家安全中的重要地位，國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金來(lái)源大多以中央政府為主，地方政府為輔。以美國(guó)為例，按照政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，保費(fèi)的補(bǔ)貼全部由聯(lián)邦政府財(cái)政統(tǒng)一安排。

我國(guó)自實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，一直采取中央和地方政府共同承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的做法。例如2007年，中央財(cái)政僅對(duì)內(nèi)蒙古等6個(gè)試點(diǎn)省份提供不超過(guò)25%的保費(fèi)補(bǔ)貼，剩余部分由地方政府解決。具體實(shí)施中，中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼支出

中央確定的主要種植業(yè)：水稻、小麥、棉花、玉米和油菜保險(xiǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼不低于70%。其中：中央財(cái)政補(bǔ)貼35%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼25%，差額由市縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)能繁母豬、奶牛保險(xiǎn)，各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例不低于80%。以江蘇省為例，中央財(cái)政補(bǔ)貼40%，江蘇省級(jí)財(cái)政對(duì)蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)補(bǔ)貼比例分別是10%、20%、30%，差額部分由市、縣財(cái)政部門給予補(bǔ)貼。，且只有在農(nóng)民完成保費(fèi)上繳、基層財(cái)政補(bǔ)貼資金到位之后，中央和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼才會(huì)落實(shí)撥付。資金撥付的周期長(zhǎng)、流程復(fù)雜，且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面越大，地方財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)就越重。那些被補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品種植較為密集的區(qū)域，地方政府面臨較大的財(cái)政壓力。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼水平的比較

世界銀行2010年出版的研究報(bào)告顯示，大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供30%-60%左右的補(bǔ)貼，保費(fèi)補(bǔ)貼平均水平為44%。按美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2016年美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額高達(dá)586.6億美元。針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)可能面臨的高賠付率和高風(fēng)險(xiǎn)，很多國(guó)家如加拿大、瑞典等從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

從補(bǔ)貼水平看，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼占保費(fèi)總額的40%左右，高的年份甚至接近80%，與國(guó)外相比似乎差距不大。但我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步晚，受財(cái)政壓力等多種因素的制約，補(bǔ)貼的覆蓋面窄，僅包括水稻、玉米、小麥等16個(gè)項(xiàng)目，而美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼覆蓋的農(nóng)產(chǎn)品高達(dá)130多種，保障廣度超過(guò)90%。此外，我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的保險(xiǎn)公司實(shí)施管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等政策措施還在探索階段。從整體上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的范圍較小、方式單一，補(bǔ)貼水平提高的空間依然很大。

四、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府行為的途徑

（一）加大政府支持力度，完善財(cái)政補(bǔ)貼方式

第一，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最終目標(biāo)是保障糧食安全、確保農(nóng)產(chǎn)品供給。盡管保險(xiǎn)公司也在保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)上不斷創(chuàng)新，但制度運(yùn)行初期低水平、廣覆蓋的保險(xiǎn)模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，因此，需要政府特別是省級(jí)以上政府不斷加大投入力度提高保費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，減輕農(nóng)民和基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航。

第二，實(shí)施差異化補(bǔ)貼。隨著分散式農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)逐步被規(guī)模化、個(gè)性化新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體所取代，原有的平均化、統(tǒng)一化補(bǔ)貼方式已不符合實(shí)際需要。為更好地發(fā)揮補(bǔ)貼資金“四兩撥千斤”的作用，迫切需要根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的實(shí)際需求制定差異化、精細(xì)化的財(cái)政補(bǔ)貼方式，在普惠、公平的基礎(chǔ)上做到效率兼顧。

第三，對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。為調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的參與積極性，除保費(fèi)補(bǔ)貼外可以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，并進(jìn)一步提高補(bǔ)貼比例。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

第四，加大稅收優(yōu)惠幅度。結(jié)合減稅降費(fèi)舉措，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠的范圍。如在現(xiàn)行稅制基礎(chǔ)上可考慮對(duì)種養(yǎng)業(yè)所有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅;對(duì)除種養(yǎng)業(yè)以外的涉農(nóng)保險(xiǎn)降低稅率;減征或者免征農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)的部分所得稅，或者采取先征后退、即征即退的方法，充分發(fā)揮稅收的杠桿作用。

（二）中央和地方合理分工，充分發(fā)揮地方政府積極性

第一，強(qiáng)化中央政府責(zé)任。結(jié)合事權(quán)與支出責(zé)任劃分，明確中央政府和地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的職責(zé)?？紤]到農(nóng)業(yè)的重要性和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，因此應(yīng)適時(shí)逐步提高中央財(cái)政的補(bǔ)貼資金比例，減少地方財(cái)政相關(guān)配套，給予地方政府更多空間以靈活地支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

第二，發(fā)揮地方積極性。為提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率、擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，中央政府通過(guò)制度約束對(duì)地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性進(jìn)行激勵(lì)。鼓勵(lì)地方政府結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)必要的支持和協(xié)助，逐步培育多樣化、多主體參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，地方政府可以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仉U(xiǎn)企針對(duì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

第三，提高財(cái)政資金效率。為提高補(bǔ)貼資金的撥付效率，可以實(shí)行按季度結(jié)算或提前劃撥等方式，以減輕保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)墊付賠款的財(cái)務(wù)壓力。嘗試改變?cè)械霓D(zhuǎn)移支付撥付方式，改為省級(jí)以上財(cái)政資金由省級(jí)有關(guān)部門直接面向省級(jí)保險(xiǎn)公司進(jìn)行結(jié)算與撥付，大幅度縮短資金劃撥周期，簡(jiǎn)化流程，提高財(cái)政資金周轉(zhuǎn)使用效率。

（三）建立再保險(xiǎn)支持體系，分散農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性使其遭受大型災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于其他部門，因而大大降低了商業(yè)性再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承接農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的意愿，這就需要政府加大財(cái)政支持力度。一方面可以通過(guò)中央財(cái)政控股、地方參股和財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)基金參與其中的方式，組建政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，由國(guó)家作為最后承保人;另一方面可以適當(dāng)借助資本市場(chǎng)的力量設(shè)立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)在重大自然災(zāi)害中面臨的保險(xiǎn)賠償損失。

（四）建立多方協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)立法建設(shè)

第一，建立農(nóng)民、合作組織、保險(xiǎn)公司和政府監(jiān)管部門等多主體參與的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立“農(nóng)戶+地區(qū)性農(nóng)民合作組織+政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)+再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”四位一體協(xié)作機(jī)制，一方面強(qiáng)化農(nóng)民參與意識(shí)進(jìn)而提高參保率;另一方面，多方參與的協(xié)作機(jī)制還可以緩解以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的地方政府面臨的財(cái)政拮據(jù)，充分調(diào)動(dòng)各主體資源，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。

第二，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系建設(shè)。盡管國(guó)家出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》《加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等一系列規(guī)定，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度主要以各部門的條例、辦法和意見(jiàn)為主，立法層次低。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展，使其有可靠的法律保障為依據(jù)，必須加快立法進(jìn)程，以法律強(qiáng)制力降低政府參與的隨意性。

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