三線城市社會組織的培育和發(fā)展

周艷艷

摘 要：黨的十九大報告提出：“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。作為社會治理的重要主體，社會組織被賦予了新的歷史使命。目前，社會組織整體的發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，孵化培育基地紛紛投入運(yùn)營，全國社會組織的數(shù)量增長較快。但相較于一二線城市，三線城市社會組織發(fā)展規(guī)模與資源仍不足，社會治理創(chuàng)新進(jìn)程緩慢。

關(guān)鍵詞：三線城市 社會治理 社會組織 孵化基地

黨的十八屆三中全會提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并強(qiáng)調(diào)要激發(fā)社會組織活力。治理的核心在于多元，意味著治理主體不僅有政府、市場還有社會，社會組織作為社會參與治理的重要載體，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的引擎。社會組織在服務(wù)社會、反映訴求、協(xié)調(diào)矛盾、有效監(jiān)督、保護(hù)環(huán)境及發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面對社會治理具有功能性的作用，X市對社會組織的培育和發(fā)展日益重視，也取得較多突破。

一、社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）社會組織增長較快

2012年民政部啟動了全國性的社會組織直接登記工作，社會組織數(shù)量增長較快。據(jù)統(tǒng)計，截止到2018年9月，X市已登記的社會組織總量為2884個，其中社會團(tuán)體954個，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）1924個，基金會6個

數(shù)據(jù)來源：中國社會組織公共服務(wù)平臺

。X市社會組織總量于2017年增加了12.2%。2013―2017年期間，X市社會組織總量年均增長11.8%，比全國社會組織數(shù)量年均增長率高出2個百分點(diǎn)，X市社會服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長較快。

（二）制度環(huán)境不斷優(yōu)化

1989年，我國開始對社會組織采用的是雙重管理體制，即在申請注冊登記前，須經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)，實(shí)行雙重管理、雙重負(fù)責(zé)的制度。雙重管理體制體現(xiàn)的維穩(wěn)驅(qū)動和風(fēng)險管控思維，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，雙重管理體制越來越不能滿足人民的結(jié)社需求。2012年民政部啟動了全國性的社會組織直接登記工作。2015年，X市出臺相關(guān)文件規(guī)定：除“依據(jù)法律法規(guī)需要前置行政審批及政治法律類、宗教類社會組織和境外非政府組織在衡代表機(jī)構(gòu)”外，其他社會組織均由各級民政局登記，并取消了社會團(tuán)體籌備審批階段。為了滿足居民的結(jié)社需求，對社區(qū)社會組織實(shí)行登記和備案并行的雙軌制。同時，對行業(yè)性、專業(yè)性等社會組織突破“一業(yè)一會”限制，鼓勵適度競爭，為社會組織提供良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）政社分開取得突破

十八大提出要形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代化社會組織體制?！罢绶珠_”是黨政與社會組織的角色、身份剝離，政社分開是全面推進(jìn)社會管理創(chuàng)新和社會建設(shè)的重要前提。只有實(shí)現(xiàn)政社分開，政府在社會領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府變?yōu)橛邢拚鐣M織也能保持自身的專業(yè)優(yōu)勢，避免成為政府部門的附庸機(jī)構(gòu)。X市出臺的相關(guān)文件明確指出要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省和市關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)規(guī)定。2017年9月底，社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部與社會組織基本脫鉤，約330家行業(yè)協(xié)會商會完成與行政機(jī)關(guān)的脫鉤工作。

（四）孵化基地開始拓展

X市自2014年開始在孵化基地建設(shè)方面進(jìn)行探索，2016年底之前，X市本級及各縣市區(qū)的社會組織孵化基地陸續(xù)掛牌、投入運(yùn)營。截止至2017年6月，X市一共有13家社會組織孵化基地，共孵化69個社會組織。X市社會組織孵化基地采取的是政府資金支持、第三方社會組織運(yùn)營、政社合作的模式。基地對孕育型、萌芽型、支持型等社會組織分別進(jìn)行孵化培育，孵化周期為一至兩年。以X市社會組織孵化基地為例，孵化流程見圖1。

二、社會組織培育和發(fā)展面臨的主要問題

（一）社會組織發(fā)展不成熟

中國社會組織公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)顯示，截止2018年10月11日，在中國民政系統(tǒng)登記注冊的社會組織中，湖南省X市社會組織數(shù)量為2890個。我國一線城市中，如北京的社會組織數(shù)量為12377個，上海的社會組織15631個，廣州的社會組織為7801個，深圳的社會組織為10241個，X市的社會組織數(shù)量與一線、二線城市存在較大的差距，三線城市普遍面臨社會組織規(guī)模偏小的困境。

X市社會團(tuán)體的結(jié)構(gòu)分布中，行業(yè)協(xié)會商會類和學(xué)術(shù)類社會團(tuán)體兩類社會組織數(shù)量多，行業(yè)協(xié)會商會類368個，學(xué)術(shù)類128個，科技類和公益慈善類則偏少，公益慈善類占社團(tuán)總數(shù)5.4%;占X市社會組織總量2.2%。政府和社會急需的公益慈善類社會組織數(shù)量偏少，社會團(tuán)體組成結(jié)構(gòu)失衡。

在2017年X市民辦非企業(yè)單位的的結(jié)構(gòu)分布圖中，教育類1422個，占民辦非企業(yè)單位數(shù)量近80%，科研類12個、文化類61個、衛(wèi)生類72個，體育類44個，數(shù)量相對較少，民辦非企業(yè)單位類型分布整體失衡。

總體而言，無論是從規(guī)模，還是結(jié)構(gòu)分布，X市社會組織的發(fā)展相對滯后，三線城市普遍面臨社會組織發(fā)展不足的問題，社會組織在社會治理中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

（二）社會組織資源不充足

社會組織資源不足主要表現(xiàn)在資金和人才的匱乏。一方面，由于社會組織具有非營利性的特點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)主要來源于政府支持、成員會費(fèi)、社會捐贈、服務(wù)型收費(fèi)等，故而資源依賴性較強(qiáng)。有些社會組織一旦脫離政府的支持就難以維持，自我“造血”功能不足。據(jù)統(tǒng)計，全市年活動經(jīng)費(fèi)在3萬元以下的公益慈善類社會組織占到總數(shù)的70%以上，資金不足對于草根組織是致命的瓶頸。另一方面，社會組織面臨人才短缺的困境。據(jù)統(tǒng)計，X市民辦非企業(yè)單位專職人員13186個，社會團(tuán)體3244個，X市平均每個社會組織的專職人員數(shù)約為6個，有的甚至處于“二人轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，人才短缺極大限制社會組織的發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理手段較單一

現(xiàn)有社會組織登記主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)，監(jiān)督手段極其單一?！叭髼l例”給予登記主管機(jī)關(guān)對違規(guī)違法組織的處罰力度較弱，對相關(guān)負(fù)責(zé)人的處罰更是存在“盲區(qū)”，難以產(chǎn)生遏制和威懾的效力。“郭美美”事件發(fā)生后，許多社會公眾要求紅十字會曬賬，但并未得到正面回應(yīng)，中國紅十字會監(jiān)督委員會也遲遲未啟動該事件的重查。隨后中國紅十字會承認(rèn)挪用藝術(shù)家捐贈的汶川賑災(zāi)8472萬元巨款，中國紅十字會受到社會各界質(zhì)疑，但實(shí)際上并未受到有關(guān)機(jī)構(gòu)的懲罰。

（四）合作共治理念未強(qiáng)化

當(dāng)前，社會組織的發(fā)展依然受到官本位文化的制約，具體體現(xiàn)為體制內(nèi)社會組織受到政府的認(rèn)同，而體制外的社會組織往往缺乏認(rèn)同并不被信任官本位文化往往導(dǎo)致過度壓制社會組織的發(fā)展，使社會組織在國家治理中的作用難以發(fā)揮出來。社會組織介入國家治理，必定會牽涉到權(quán)力再分配的問題，掌握國家政治權(quán)力的黨政部門對此必然會采取小心謹(jǐn)慎的態(tài)度。建國后，特別是改革開放以來發(fā)生過的一些歷史事件，讓黨政部門對于民間性社會組織存有一定的消極印象。正是由于掌握權(quán)力的黨政機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎態(tài)度與不信任心理，使得社會組織參與國家治理進(jìn)展緩慢，困難重重。

三、對三線城市社會組織培育和發(fā)展的啟示

（一）倡導(dǎo)合作共治理念

近年來，政社合作在解決社會問題上的重要性日益凸顯，在自然災(zāi)害，跨流域水污染治理等方面，社會組織都發(fā)揮了積極的作用。要培育和發(fā)展社會組織，讓三線城市的社會組織更好的參與社會治理，建立政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系是前提。倡導(dǎo)共治理念，構(gòu)建伙伴關(guān)系，一方面要求政府必須對社會組織有清晰和正確的認(rèn)識，意識到社會組織在提供公共服務(wù)上與政府之間是伙伴關(guān)系而非競爭關(guān)系甚至敵對關(guān)系，從而賦予社會組織更多的信任，更多的尊重和參與空間;另一方面要求政府將職能定位于社會組織創(chuàng)造和提供寬松的發(fā)展平臺，建立以扶持為導(dǎo)向的政策體系，包括明確社會組織發(fā)展的總體規(guī)劃和目標(biāo)，制定合理配套的政策體系等，而非干涉社會組織內(nèi)部事務(wù)和業(yè)務(wù)活動，盡可能地以尊重、平等的態(tài)度和方式與社會組織開展全面合作。

（二）構(gòu)建人才培養(yǎng)體系

要建設(shè)專業(yè)的社會組織人才隊伍。要加強(qiáng)專業(yè)教育，以社會組織專業(yè)人才必須具備的素質(zhì)為目標(biāo)，在有實(shí)力的高校內(nèi)開設(shè)不同層次的社會組織管理專業(yè)，設(shè)置合理科學(xué)的課程結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)計劃，為社會組織事業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)大量的專業(yè)人才，為社會組織人才的選拔和使用打下堅定的基礎(chǔ)。此外，志愿者可以為社會組織提供源源不斷的人力資本、人才資源。志愿者的參與，大大降低了非營利組織的人力成本，如果沒有志愿者的投入，很多非營利組織的正常運(yùn)作受影響。由于志愿者參與非營利組織動機(jī)的多元化，如果缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的管理機(jī)制，志愿者的行為有可能對非營利組織活動構(gòu)成一種阻力，甚至?xí)绊懛菭I利組織的公益形象，因此，完善對志愿者的管理制度有利于為社會組織提供充足的人才資源。

（三）加大孵化培育力度

相較于一二線城市，三線城市社會孵化基地的規(guī)模還有待擴(kuò)大。孵化基地需要更加突出幾個作用：一是普及公益理念。以孵化基地為平臺，通過組織面向群眾的公益普及教育活動和引導(dǎo)入駐社會組織開展公益服務(wù)，為群眾提供一個接觸公益，體驗(yàn)公益和參與公益的窗口。二是培育社會組織。通過人殼孵化模式，提供硬件設(shè)施和軟件服務(wù)，對處在成長過程中的社會組織進(jìn)行系統(tǒng)地培育和扶持，促進(jìn)其實(shí)持續(xù)健康發(fā)展。三是增強(qiáng)社會組織能力。邀請專家教授和社會組織管理資深人士為社會組織從業(yè)人員提供系統(tǒng)培訓(xùn)，幫助社會組織改善管理，提升能力和組織績效，提高社會組織整體水平。四是培養(yǎng)社會工作人才。為社會工作人才提供參與社會實(shí)踐的機(jī)會和載體，幫助其積累工作經(jīng)驗(yàn)，提升實(shí)踐能力。五是共享公益資源。為社會組織前線搭橋，對各種社會組織的公益資源進(jìn)行合理高效的配置，引導(dǎo)社會組織之間開展公益項(xiàng)目合作，加強(qiáng)“自我造血”功能。

（四）完善監(jiān)督管理體制

從一定意義上而言，完善的監(jiān)管體系是社會組織健康持續(xù)發(fā)展的必要條件，沒有監(jiān)管，就沒有社會組織賴以生存的制度保障，就會喪失公益組織存在有所依托的公眾信賴土壤?！笆逡?guī)劃綱要”提出要形成“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制。就社會組織管理體制改革而言，就是要建立登記主管部門統(tǒng)一登記、全面負(fù)責(zé)、業(yè)務(wù)主管部門、職能管理部門各司其職、協(xié)調(diào)配合，各級政府部門分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。一是完善與監(jiān)管相關(guān)的法律和制度，區(qū)分不同的監(jiān)管事項(xiàng)，建立和完善主管部門與業(yè)務(wù)主管部門、職能管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是強(qiáng)化政府監(jiān)管，完善登記注冊管理，加強(qiáng)年度審查，尤其是要強(qiáng)化對社會組織稅收財務(wù)監(jiān)管。三是加強(qiáng)社會監(jiān)督，社會組織信息公開透明，便于公眾監(jiān)督;四是培養(yǎng)自律監(jiān)督。通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，才能實(shí)現(xiàn)對非營利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。

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