論英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的理論內(nèi)涵與運(yùn)作機(jī)制

徐紅??

摘要：財(cái)政是政府的命脈，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。加強(qiáng)我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的制度建設(shè)，需要從世界各國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)的既有模式中汲取養(yǎng)分。英國(guó)實(shí)行熔權(quán)型的議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作模式，其運(yùn)作機(jī)理表明，在權(quán)力處于相對(duì)集中的前提下，議會(huì)仍能通過(guò)特定的程序和監(jiān)控機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政的控制與監(jiān)督。文章詳細(xì)分析了英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的理論內(nèi)涵與運(yùn)作機(jī)制，提出了它所具有的調(diào)整靈活、注重程序、事后監(jiān)督、內(nèi)部制約四大特征，對(duì)我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的發(fā)展和完善具有一定的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；熔權(quán)；議會(huì)財(cái)政權(quán)；理論內(nèi)涵；運(yùn)作機(jī)制

中圖分類號(hào)：D52A003707

財(cái)政是政府的命脈。財(cái)政權(quán)是主導(dǎo)國(guó)家財(cái)政資源配置乃至政治權(quán)力配置的關(guān)鍵要素。黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，稱“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求構(gòu)建“現(xiàn)代財(cái)政制度”，并把財(cái)政前所未有地提升到“長(zhǎng)治久安”的高度。①?gòu)呢?cái)政政治學(xué)的視角看，國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型。如果能通過(guò)財(cái)政制度重構(gòu)，改進(jìn)國(guó)家的理財(cái)水平，就能在很大程度上提高國(guó)家的治理水平。正如美國(guó)預(yù)算專家?？怂裕骸昂敛豢鋸埖卣f(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！雹谝虼?，提升我國(guó)政府的預(yù)算能力，加速財(cái)政制度轉(zhuǎn)型是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。剛剛修訂完成的《預(yù)算法》把批準(zhǔn)和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支的權(quán)力賦予全國(guó)人大。我國(guó)人大的財(cái)政權(quán)建設(shè)正有條不紊地在制度層面展開(kāi)，迫切需要從世界各國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)的既有模式中汲取養(yǎng)分。從世界范圍看，議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作遵循著特定的模式，其運(yùn)作規(guī)律與議會(huì)的議事程序和立法程序密切相關(guān)，在不同國(guó)家呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，其中尤以美國(guó)分權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)和英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)為典型。從實(shí)際運(yùn)作看，我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的運(yùn)作機(jī)理，似乎與英國(guó)的熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)有更多相似之處，因此，探索總結(jié)英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作機(jī)制和主要特征，便成為本文的研究目的。

一、 熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的理論內(nèi)涵

英國(guó)政府權(quán)力模式的特征是政治權(quán)力和政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和交融，因此，英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作模式呈現(xiàn)出高度集中的特點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，熔權(quán)模式是英國(guó)式的財(cái)政民主模式，它形象地證明，在權(quán)力處于相對(duì)集中的前提下，議會(huì)仍能通過(guò)特定的程序和監(jiān)控機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政的控制與監(jiān)督。英國(guó)的熔權(quán)型財(cái)政民主體制，為其他實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的國(guó)家或?qū)嵭腥蹤?quán)制的國(guó)家提供了很好的典范。

1. 熔權(quán)模式的內(nèi)涵

熔權(quán)模式通常用來(lái)形容英國(guó)式的由政黨和政府官員通過(guò)特定的權(quán)限關(guān)系把立法、行政和司法權(quán)力融合在一起的權(quán)力模式。英國(guó)憲法的熔權(quán)性主要表現(xiàn)為三方面：其一，大臣由議員兼任。馬考萊曾指出，英國(guó)內(nèi)閣是“兩院的頭面議員組成的委員會(huì)”。②Walter Bagehot， The English Constitution， Paul Smith. ed.， Cambridge： Cambridge University Press， 2001， p.xv； p.10.貝奇霍特則認(rèn)為，英國(guó)內(nèi)閣產(chǎn)生程序的特征在于“它應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)從立法機(jī)關(guān)能夠接受和信任的人中挑選若干來(lái)組成”②。當(dāng)然，大臣在議員中所占的比例應(yīng)限制在合適的范圍之內(nèi)。其二，政府既領(lǐng)導(dǎo)行政，又領(lǐng)導(dǎo)立法。英國(guó)議會(huì)優(yōu)先審議和表決政府法案，多數(shù)黨則以黨紀(jì)要求其黨員維護(hù)政府法案。其三，政府執(zhí)政以議會(huì)信任為條件，政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。英國(guó)憲法學(xué)家芬那等人從議會(huì)的三重性來(lái)論證英國(guó)政體的熔權(quán)性質(zhì)：“聯(lián)合王國(guó)的最高法定權(quán)威是含君議會(huì)（QueeninParliament）。從法律上說(shuō)，女王是政府的行政部門，所以含君議會(huì)的說(shuō)法即表示兩個(gè)傳統(tǒng)的政府部門即行政部門與立法部門的熔合。……這樣，‘議會(huì)就是最高行政機(jī)關(guān)、最高立法機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一體，而這種狀態(tài)有時(shí)被稱為熔權(quán)，與實(shí)行分權(quán)制的美國(guó)形成對(duì)照?！盨. E. Finer， Vernon Bogdanor， and Bernard Rudden， Comparing Constitution， Oxford： Clarendon Press， 1995， pp.5657. 轉(zhuǎn)引自蔣勁松：《責(zé)任政府新論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第139頁(yè)。法國(guó)思想家貢斯當(dāng)則從另一角度分析了分權(quán)與熔權(quán)的重要關(guān)系。他認(rèn)為：“行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)是三種各領(lǐng)一方、但必須在整體運(yùn)作中進(jìn)行合作的權(quán)能。當(dāng)這些權(quán)能的職責(zé)被混淆，以致相互交叉、抵觸和妨礙的時(shí)候，你就需要一種能夠使它們回到恰當(dāng)位置上去的權(quán)力。立憲君主制在國(guó)家元首身上建立起了這種中立的權(quán)力。國(guó)家元首所真正關(guān)心的不是讓這三種權(quán)能的任何一種推翻其他兩種，而是讓它們互相支持，互相理解，協(xié)調(diào)行動(dòng)?！盵法]邦雅曼·貢斯當(dāng)：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由》，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005年，第68頁(yè)。

貢斯當(dāng)強(qiáng)調(diào)，正因?yàn)橛?guó)有了一個(gè)高于其他三種權(quán)力的王權(quán)，所有的權(quán)力之間便有了一種完備的機(jī)制進(jìn)行相互制約。英國(guó)式的君主立憲政體真正確立了一種以王權(quán)為中心、把分權(quán)和熔權(quán)結(jié)合在一起的權(quán)力模式。

時(shí)過(guò)境遷，貢斯當(dāng)時(shí)代王權(quán)一統(tǒng)的格局已被執(zhí)政黨一統(tǒng)的格局所取代，君主所擁有的高于其他權(quán)力的特權(quán)機(jī)制已基本瓦解，國(guó)王或女王只以其象征性的權(quán)力擁有者身份在國(guó)家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)中行使一個(gè)“虛位元首”的職能。在今天的英國(guó)，執(zhí)政黨通過(guò)在傳統(tǒng)憲政體制內(nèi)對(duì)王權(quán)的結(jié)構(gòu)性替代，占據(jù)了由貢斯當(dāng)所高度評(píng)價(jià)的執(zhí)掌“對(duì)所有合法自由來(lái)說(shuō)都是必不可少的中立權(quán)力”的地位。盡管從實(shí)質(zhì)上看，執(zhí)政黨不可能像君主那樣實(shí)行中立，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也不可能“遠(yuǎn)離并高居”于立法、行政和司法權(quán)之上而始終做到不偏不倚，但英國(guó)民主制發(fā)展的潮流已通過(guò)選舉民主化程序，賦予了在大選中獲勝的議會(huì)多數(shù)黨以掌握國(guó)家最高權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)政黨通過(guò)控制議會(huì)和政府的方式實(shí)現(xiàn)了立法權(quán)和行政權(quán)之間最大限度的融通。英國(guó)特色的熔權(quán)型民主制正式確立。

在熔權(quán)制下，英國(guó)議會(huì)通過(guò)控制政府財(cái)政而控制政府的全盤工作。英國(guó)學(xué)者羅賓遜這樣論述熔權(quán)制下英國(guó)議會(huì)的財(cái)政權(quán)理論：

“這一理論是說(shuō)，只有議會(huì)同意將納稅人的錢用來(lái)供應(yīng)政府時(shí)，政府才能維持下去。如果政府提交議會(huì)的預(yù)算所說(shuō)的是些草率或奢侈的、會(huì)要冒犯納稅人和選民的概念，議會(huì)對(duì)該政府就可以拒不供應(yīng)經(jīng)費(fèi)。此時(shí)，這個(gè)政府要么就必須辭職，以讓別人執(zhí)政，要么就必須重新安排其開(kāi)支計(jì)劃以符合議會(huì)的希望。……應(yīng)該認(rèn)為，這一賦予議會(huì)在決定國(guó)家的開(kāi)支水準(zhǔn)、開(kāi)支門類安排的程序中以中心角色的理論是英國(guó)憲政的柱石之一?！盇. Robinson， Parliament and Public Spending： The Expenditure Committee of the House of Commons， 197076， London： Heinemann Education Books， 1978， p.1 . 轉(zhuǎn)引自蔣勁松：《責(zé)任政府新論》， 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2005年，第354頁(yè)。

因此，熔權(quán)制下的議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作機(jī)制必定圍繞著具有英國(guó)特色的“融合與互補(bǔ)”的特點(diǎn)展開(kāi)，并在制度框架內(nèi)體現(xiàn)著財(cái)政民主的基本要求。

2. 議會(huì)財(cái)政權(quán)的理論解讀

從理論角度看，議會(huì)財(cái)政權(quán)的確立是代議民主制成熟的標(biāo)志。因?yàn)榇h民主制所要實(shí)現(xiàn)的三大目標(biāo)，都通過(guò)議會(huì)財(cái)政權(quán)所發(fā)揮的重要功能得到了確立和完善。

首先，代議民主制是以公民通過(guò)選舉代表，間接行使主權(quán)權(quán)力為特點(diǎn)的。議會(huì)代表民眾監(jiān)控國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)，意味著納稅人能夠通過(guò)議會(huì)這個(gè)中介機(jī)構(gòu)間接地決定自己交付的稅款的去向。如果議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作能夠得到憲法和法律的有力保障，納稅人就會(huì)感到個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益得到了法律的認(rèn)可和保護(hù)，對(duì)民主政治體制才會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的認(rèn)同感。

其次，防止政府利用公權(quán)力侵犯公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和自由是代議民主制所要解決的制度性難題。要能有效地控制政府的權(quán)力，僅用法治手段限制政府權(quán)力的范圍是不夠的。英國(guó)封建貴族和新興的資產(chǎn)階級(jí)通過(guò)與王權(quán)長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的斗爭(zhēng)，終于意識(shí)到財(cái)政是政府權(quán)力生命線的道理。政治的腐敗起源于財(cái)政的腐敗，沒(méi)有限制的財(cái)政權(quán)力必然導(dǎo)致政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張和濫用。代議民主制通過(guò)把財(cái)政權(quán)賦予議會(huì)的制度設(shè)計(jì)，為政府權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)O(shè)置了一道重要的控制閥，只要議會(huì)牢牢把握國(guó)家的錢袋，政府的收入和支出必須得到議會(huì)的批準(zhǔn)，那么政府就失去了對(duì)財(cái)政資源的自主控制權(quán)，政府規(guī)模的膨脹就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，行政機(jī)構(gòu)利用公權(quán)力侵犯公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和自由的企圖就會(huì)遭到最大限度的遏制。

再次，代議民主制需要提供民眾參與政治的合法渠道，議會(huì)財(cái)政權(quán)的確立恰好發(fā)揮了這種作用。通過(guò)既定的法律程序，議會(huì)把對(duì)國(guó)家稅收問(wèn)題的討論過(guò)程以及批準(zhǔn)政府開(kāi)支的辯論與表決情況公之于眾，讓選民通過(guò)新聞媒體直觀地了解自己選出的代表在掌管國(guó)家錢袋過(guò)程中所起的重要作用。這種潛移默化的過(guò)程對(duì)選民是一種很好的民主意識(shí)教育，他們?cè)诓恢挥X(jué)中對(duì)代議民主制的運(yùn)作過(guò)程有了感性的體驗(yàn)，從而更堅(jiān)定了對(duì)民主制的信念。

因此，議會(huì)財(cái)政權(quán)的確立標(biāo)志著代議民主制作為一種成熟的民主制度牢固地建立起來(lái)并深入人心。作為議會(huì)重要權(quán)力之一的財(cái)政權(quán)，成為研究代議民主制權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)一個(gè)不可忽視的重要因素。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)家的財(cái)政權(quán)究竟有多少掌握在代議機(jī)構(gòu)手中，是衡量一個(gè)國(guó)家財(cái)政民主化的重要標(biāo)志。

二、 熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作機(jī)制分析

通觀英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況，人們不難發(fā)現(xiàn)，雖然議會(huì)的財(cái)政權(quán)主要圍繞著議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議和批準(zhǔn)過(guò)程進(jìn)行，但僅僅局限于對(duì)預(yù)算過(guò)程的分析不足以闡明議會(huì)財(cái)政權(quán)的基本結(jié)構(gòu)和功能。因此，本文嘗試著把預(yù)算過(guò)程與議會(huì)在財(cái)政方面的權(quán)力結(jié)合起來(lái)，把議會(huì)財(cái)政權(quán)分為三個(gè)具有邏輯聯(lián)系的板塊分別進(jìn)行闡述：首先是對(duì)政府收入預(yù)算的立法和監(jiān)控，這構(gòu)成了議會(huì)財(cái)政權(quán)中收入保障系統(tǒng)的基本框架；其次是對(duì)政府支出預(yù)算的審議和批準(zhǔn)，這構(gòu)成了議會(huì)財(cái)政權(quán)中支出控制系統(tǒng)的基本框架；第三是對(duì)政府收支賬目的審計(jì)和監(jiān)督，這構(gòu)成了議會(huì)財(cái)政權(quán)中賬目監(jiān)督系統(tǒng)的基本框架。這三個(gè)部分結(jié)合起來(lái)，完整地構(gòu)成了英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的制度架構(gòu)。

1. 熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作機(jī)理

具體來(lái)看，英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的三個(gè)分系統(tǒng)在財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮的作用是不同的。

收入保障系統(tǒng)著重解決稅收民主化問(wèn)題，它建立在一個(gè)流傳幾百年的憲政命題上，即非經(jīng)人民代表的討論和批準(zhǔn)，政府不得向人民征稅。如今，這一憲政理念已固定為一條重要的憲法原則，即政府提取任何稅金必須以議會(huì)通過(guò)的稅法為法律依據(jù)。

支出控制系統(tǒng)著重解決支出民主化問(wèn)題，它強(qiáng)調(diào)政府支出的每一筆資金必須得到議會(huì)的首肯，議會(huì)各委員會(huì)以納稅人代表的名義對(duì)政府開(kāi)支實(shí)行監(jiān)控，保證來(lái)自納稅人的每一分錢都依法得到正當(dāng)?shù)摹⒂行У氖褂谩?/p>

賬目監(jiān)督系統(tǒng)著重解決監(jiān)督民主化問(wèn)題，代議機(jī)關(guān)建立起向它直接負(fù)責(zé)的獨(dú)立的國(guó)家最高審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由審計(jì)專家對(duì)政府的所有收支情況進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，保證政府的收支賬目完全符合議會(huì)的授權(quán)數(shù)額和預(yù)算法的規(guī)定。

從運(yùn)作程序看，英國(guó)議會(huì)的收入保障系統(tǒng)主要由全院委員會(huì)承擔(dān)。整個(gè)審議和批準(zhǔn)程序嚴(yán)格按照法律規(guī)程進(jìn)行，凡是永久性稅收法案和財(cái)政法案都必須經(jīng)過(guò)三讀程序才能通過(guò)。有關(guān)稅收問(wèn)題的決議案提出后，必須再次通過(guò)財(cái)政法案的制定才能給所有有關(guān)稅收問(wèn)題的決議案授權(quán)，這充分反映了英國(guó)人尊重規(guī)則的法治傳統(tǒng)。當(dāng)然，英國(guó)議會(huì)收入保障系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制也存在著很多問(wèn)題，如常設(shè)委員會(huì)的缺乏使得政府提出的稅收決議案難以進(jìn)行詳細(xì)和周密的討論；整個(gè)收入審議程序過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏對(duì)政府方案實(shí)質(zhì)性的反對(duì)和修改；議會(huì)討論稅收問(wèn)題的時(shí)間受限，導(dǎo)致財(cái)政法案只能在很短的時(shí)間里匆匆表決通過(guò)等。這些缺陷產(chǎn)生的根源在于英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制政體的制度結(jié)構(gòu)，很難通過(guò)簡(jiǎn)單的程序改革加以改變。

英國(guó)議會(huì)中掌握支出控制權(quán)的是下院的供應(yīng)委員會(huì)及在不同時(shí)期設(shè)立的預(yù)算委員會(huì)、支出委員會(huì)等專門性委員會(huì)組織。從總體上看，英國(guó)議會(huì)的支出控制系統(tǒng)是比較完整的，在議會(huì)程序規(guī)定的29個(gè)“供應(yīng)日”中，下院組成供應(yīng)委員會(huì)，對(duì)政府提出的所有預(yù)算草案進(jìn)行討論和表決批準(zhǔn)，從程序上保證政府所花的每一分錢都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，體現(xiàn)了財(cái)政民主在制約和監(jiān)督政府使用財(cái)政資源過(guò)程中的重要作用。然而，由于英國(guó)下院討論預(yù)算案的程序過(guò)于繁瑣，政府每一財(cái)政年度的開(kāi)支都被人為地分割成幾個(gè)部分，分別以賬目撥款、追加撥款、補(bǔ)充預(yù)算的名義通過(guò)，這就使政府在掌握開(kāi)支問(wèn)題上具有很大的靈活性，而議會(huì)則始終缺乏一種把整個(gè)財(cái)政年度的所有政府支出匯集在一起進(jìn)行總體評(píng)估的機(jī)制。此外，由于反對(duì)黨常常占用“供應(yīng)日”的辯論時(shí)間作為批評(píng)政府政策的機(jī)會(huì)，這就使議會(huì)下院討論政府支出問(wèn)題的時(shí)間極為有限，許多撥款案是在匆忙中表決通過(guò)的，而多數(shù)黨組閣的憲政機(jī)制保證了這些撥款案最終都能有驚無(wú)險(xiǎn)地獲得通過(guò)。蘭西·莫爾教授評(píng)論說(shuō)：“錢包的權(quán)利被認(rèn)為是下院權(quán)威的主要來(lái)源，現(xiàn)在已變得不真實(shí)了，沒(méi)有一個(gè)議會(huì)制國(guó)家的政府比英國(guó)擁有更少的財(cái)政權(quán)?！盓ric Taylor， The House of Commons at Work，London： The Macmillan Press Ltd.，1979，p.159.從發(fā)展趨勢(shì)看，英國(guó)議會(huì)傳統(tǒng)的財(cái)政控制權(quán)正處于逐漸衰弱之中。

英國(guó)議會(huì)的賬目監(jiān)督機(jī)構(gòu)是指議會(huì)內(nèi)部專門設(shè)立的用于審查政府機(jī)構(gòu)日常賬目的委員會(huì)，尤以“公共賬目委員會(huì)”（The Public Accounts Committee）最具有典型意義。公共賬目委員會(huì)是英國(guó)下院現(xiàn)存的歷史最為悠久的專門委員會(huì)，它負(fù)責(zé)檢查政府各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的撥款及其賬目，并把審查結(jié)果及有關(guān)建議一同提交下院。公共賬目委員會(huì)有權(quán)傳訊證人，調(diào)集文件及檔案資料，并隨時(shí)提出報(bào)告。從1978年開(kāi)始，公共賬目委員會(huì)開(kāi)始舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，把賬目審計(jì)情況通過(guò)新聞媒體向全體選民公布。公共賬目委員會(huì)和國(guó)家審計(jì)署的工作嚴(yán)格按照法律規(guī)程進(jìn)行，分工十分明確，對(duì)于控制政府部門濫用資金現(xiàn)象和各種腐敗行為提供了制度上的保障，其成功經(jīng)驗(yàn)具有制度上的推廣性。

2. 熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作特色

（1）議會(huì)內(nèi)部財(cái)政權(quán)呈現(xiàn)出融合與互補(bǔ)的特點(diǎn)。

在英國(guó)議會(huì)下院，全院委員會(huì)是行使財(cái)政監(jiān)控權(quán)的主體，幾乎所有財(cái)政開(kāi)支問(wèn)題均由全院委員會(huì)負(fù)責(zé)審議。全院委員會(huì)由下院自己選出的主席主持，而不是由被稱為“國(guó)王的人”的下院議長(zhǎng)主持。Kenneth Bradshaw， and David Pring， Parliament and Congress， London： Quartet Books， 1982， pp.308309.這充分表明議會(huì)在討論政府財(cái)政問(wèn)題時(shí)凸顯自身主導(dǎo)權(quán)的強(qiáng)烈愿望。由于在整個(gè)預(yù)算過(guò)程中，全院委員會(huì)可以根據(jù)討論對(duì)象的不同，隨時(shí)改變?yōu)榛I款委員會(huì)或供應(yīng)委員會(huì)，前者負(fù)責(zé)收入事宜，后者負(fù)責(zé)支出事宜，兩個(gè)委員會(huì)的職責(zé)雖完全不同，但組成及人員卻完全相同，是同一個(gè)組織行使的兩種截然不同的使命。這種組織機(jī)構(gòu)上的融合有效地保證了下院在財(cái)政收入與政府支出問(wèn)題上的一致性，保證預(yù)算過(guò)程能夠按照預(yù)定程序有條不紊地進(jìn)行。

在英國(guó)下院，各常設(shè)委員會(huì)和專門委員會(huì)都不是長(zhǎng)期固定的組織，而是在每屆會(huì)期開(kāi)始時(shí)由選任委員會(huì)根據(jù)需要任命。這些委員會(huì)在完成下院所交付的使命后便宣告解散，每屆會(huì)期組成的專門委員會(huì)在人員構(gòu)成上各有不同，這種組成上的短暫性和人員上的流動(dòng)性雖然使得委員會(huì)在行使職權(quán)時(shí)缺乏凝聚力，但在各委員會(huì)之間卻形成了易于溝通的良好機(jī)制，使每一位議員都有機(jī)會(huì)直接參與議會(huì)財(cái)政權(quán)的監(jiān)督和審議過(guò)程，不但擴(kuò)大了議員對(duì)財(cái)政問(wèn)題的了解范圍，也促進(jìn)了相關(guān)委員會(huì)之間的協(xié)調(diào)。

同時(shí)，根據(jù)一些既定的慣例，某些專門委員會(huì)成員可以交叉任職，如下院曾設(shè)立過(guò)的預(yù)算委員會(huì)主席就兼任公共賬目委員會(huì)的當(dāng)然委員，這種制度安排的目的是為了在兩個(gè)重要的委員會(huì)之間取得經(jīng)常性的聯(lián)絡(luò)，避免在政策和工作進(jìn)程中出現(xiàn)不必要的重復(fù)或沖突，保證議會(huì)財(cái)政權(quán)的順利運(yùn)行。

（2）議會(huì)與政府財(cái)政權(quán)呈現(xiàn)同步發(fā)展態(tài)勢(shì)。

在英國(guó)的熔權(quán)模式下，議會(huì)與政府在組織上是密切結(jié)合的，責(zé)任內(nèi)閣制強(qiáng)調(diào)議會(huì)多數(shù)黨組閣，內(nèi)閣必須向議會(huì)負(fù)責(zé)，內(nèi)閣成員首先必須是議會(huì)議員，他們按集體負(fù)責(zé)制原則向議會(huì)負(fù)連帶責(zé)任。首相及政府主要大臣本身就是議員，他們出席議會(huì)會(huì)議，參加全院委員會(huì)對(duì)稅收與撥款問(wèn)題的討論，并通過(guò)議會(huì)黨團(tuán)指導(dǎo)和監(jiān)督本黨議員的活動(dòng)，為預(yù)算案的順利通過(guò)創(chuàng)造有利條件。

英國(guó)議會(huì)與政府財(cái)政權(quán)的同步還表現(xiàn)在議會(huì)與內(nèi)閣的共存關(guān)系上。根據(jù)憲法慣例，如果議會(huì)推翻內(nèi)閣提交的財(cái)政預(yù)算法案，那么不是政府辭職，就是議會(huì)被解散。這一傳統(tǒng)慣例無(wú)疑為議會(huì)與內(nèi)閣間的共存關(guān)系系上了牢固的紐帶，為避免發(fā)生兩敗俱傷的危險(xiǎn)，議會(huì)與內(nèi)閣間確定了一種融洽的合作關(guān)系。例如，公共賬目委員會(huì)的報(bào)告很少在下院公開(kāi)討論，而通常是直接轉(zhuǎn)交財(cái)政部及有關(guān)部門，要求引起重視并無(wú)保留地加以實(shí)施。這樣，公共賬目委員會(huì)既能對(duì)行政部門的工作進(jìn)行有效監(jiān)督，又不至于侵犯行政部門的職權(quán)或削弱行政部門的權(quán)威。Joseph P. Harris， Congressional Control of Administration， Washington， D.C.： The Brookings Institution， 1964， p.153 .這種內(nèi)部的、秘密的監(jiān)督和提醒十分有效，使議會(huì)與政府的財(cái)政權(quán)更加融洽地結(jié)合起來(lái)。

英國(guó)議會(huì)行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)時(shí)，不像美國(guó)那樣以議會(huì)內(nèi)部拉鋸戰(zhàn)式的權(quán)力交鋒作為主要表現(xiàn)，而是以一種和緩的、富有成效的柔性監(jiān)控模式為主要特征。英國(guó)學(xué)者對(duì)這種柔性監(jiān)控模式是這樣評(píng)價(jià)的：“議會(huì)控制……指的是影響，而不是直接控制；是建議，而不是命令；是批評(píng)，而不是阻止；是審議，而不是提議；是公開(kāi)，而不是保密。”A. Robinson， Parliament and Public Spending： The Expenditure Committee of the House of Commons， 197076， London： Heinemann Education Books， 1978， p.47.長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)議會(huì)對(duì)自己的財(cái)政審議制度改革再三，卻萬(wàn)變不離其宗，基本原因似乎就在這里。蔣勁松：《議會(huì)之母》，北京：中國(guó)民主法制出版社，1998年，第694頁(yè)。從實(shí)際運(yùn)作的效果看，這種非對(duì)抗性的監(jiān)控模式非常適合英國(guó)的熔權(quán)體制，是具有英國(guó)特色的財(cái)政民主化形式。

三、 熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)制度特征評(píng)析

總體上說(shuō)，英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作機(jī)制的獨(dú)特性來(lái)源于英國(guó)憲政傳統(tǒng)的獨(dú)到性，其基本特征可以表述為以下四個(gè)方面：

1. 調(diào)整靈活

曹沛霖教授對(duì)英國(guó)的憲政體制有過(guò)一段精彩的評(píng)述：

“英國(guó)政治制度是經(jīng)歷了各種制度的實(shí)踐積累而成，其制度變遷采用‘舊瓶裝新酒的漸進(jìn)形式，基本上是‘生成的，而不是人為打造的?！?guó)的政治制度直接源于中世紀(jì)，其制度有自身內(nèi)在的調(diào)節(jié)力量，否則不會(huì)延續(xù)三四百年。缺乏自我調(diào)節(jié)的制度是短命的，英國(guó)的政治制度在歷史上也不斷遇到危機(jī)，但都渡過(guò)去了。對(duì)于這種有生命力的制度，想要把它毀滅，是很不容易的?！辈芘媪兀骸吨贫瓤v橫談》，北京：人民出版社，2005年，第2425頁(yè)。

的確，這種極其富有生命力的制度在任何時(shí)期，都能通過(guò)制度內(nèi)部的自我調(diào)整來(lái)迅速地適應(yīng)外在環(huán)境，議會(huì)財(cái)政權(quán)的發(fā)展軌跡清楚地證明了這一點(diǎn)。不論在王權(quán)的統(tǒng)治下，還是在執(zhí)政黨的主導(dǎo)下，議會(huì)始終在權(quán)力的夾縫中巧妙地周旋，在堅(jiān)持基本規(guī)則不變的前提下，通過(guò)制定法調(diào)整的方式，張弛有序地變換著財(cái)政權(quán)行使中的具體程序，使傳統(tǒng)權(quán)力始終與現(xiàn)實(shí)需要完美地交融在一起。

由于英國(guó)的政治體制沒(méi)有成文憲法的約束，財(cái)政權(quán)的運(yùn)行模式也沒(méi)有固定條款的限制，可以隨時(shí)代的發(fā)展和形勢(shì)的需要隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改變，如通過(guò)《1911年議會(huì)法》取消上院事實(shí)上的財(cái)政權(quán)就是極為典型的例子。所以，對(duì)英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)的研究應(yīng)該采取動(dòng)態(tài)的眼光，必須密切關(guān)注新通過(guò)的法案對(duì)整個(gè)財(cái)政體制產(chǎn)生的影響。

2. 注重程序

這是英國(guó)保守主義政治文化傳統(tǒng)在政治體制上的重要表現(xiàn)。英國(guó)議會(huì)在行使財(cái)政控制權(quán)時(shí)，非常注重遵守既定的議事規(guī)則，所有程序都嚴(yán)格按預(yù)定規(guī)程進(jìn)行。例如，1706年，平民院通過(guò)決議“除非由國(guó)王提出，否則本院不接受任何有關(guān)公共事務(wù)的請(qǐng)?jiān)?，以及?duì)公共收入的征收或使用提出的任何動(dòng)議”。這項(xiàng)決議后來(lái)成為英國(guó)憲法的基本原則之一。這項(xiàng)規(guī)則防止議員個(gè)人通過(guò)委員會(huì)提出任何會(huì)增加公共開(kāi)支的議案或相關(guān)條款，這項(xiàng)權(quán)力只有國(guó)王（或者后來(lái)取而代之的政府）才能擁有；它同時(shí)也限制了議會(huì)委員會(huì)在沒(méi)有得到有關(guān)大臣同意的前提下實(shí)施任何會(huì)導(dǎo)致巨額開(kāi)支的行為；最后，由于該項(xiàng)規(guī)則把有關(guān)財(cái)政開(kāi)支的提案權(quán)交給了國(guó)王（也就是后來(lái)的政府），議會(huì)最終只能把自己的作用局限在對(duì)政府在供應(yīng)和撥款領(lǐng)域所作所為的批評(píng)上，正因?yàn)槟馨l(fā)揮這項(xiàng)重要的作用，供應(yīng)委員會(huì)——事實(shí)上也就是議會(huì)自身——成為一個(gè)合適的辯論的講壇。Kenneth Bradshaw， and David Pring， Parliament and Congress， London： Quartet Books， 1982， p.309.

為什么下院要接受這樣一個(gè)自我限制權(quán)力的法規(guī)呢？根據(jù)英國(guó)的憲政原則，立法和行政權(quán)力必須分開(kāi)，只有完全不具備執(zhí)行方面的權(quán)力和責(zé)任，才能從根本上保證下院滿足民眾的意愿。雷德里奇曾說(shuō)過(guò)，這項(xiàng)規(guī)則是“保障一個(gè)龐大的代議機(jī)構(gòu)不能輕易地濫用職權(quán)”的措施。正是對(duì)歷史上形成的規(guī)則和程序長(zhǎng)期不懈的固守和堅(jiān)持，以及法治文化所孕育的自我限權(quán)的精神，才從制度上保證了英國(guó)議會(huì)在它的黃金時(shí)代沒(méi)有僭越憲法體制賦予它的權(quán)限范疇，沒(méi)有產(chǎn)生任何取代政府職能的企圖，為西方民主制的穩(wěn)定發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

3. 事后監(jiān)督

這是英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)行使過(guò)程中最重要的特點(diǎn)，也是英美兩國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中最大的區(qū)別。由于英國(guó)議會(huì)完成對(duì)預(yù)算案的審議總要延續(xù)到新財(cái)政年度開(kāi)始后好幾個(gè)月，因此議會(huì)對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)已不具有事先控制的性質(zhì)，而純粹變成一種事后控制了。由于撥款法的通過(guò)與財(cái)政年度脫節(jié)，設(shè)立臨時(shí)預(yù)算成為不可避免，這大大增加了預(yù)算過(guò)程的復(fù)雜性，增強(qiáng)了議會(huì)對(duì)支出控制的難度。不過(guò)，這種事后監(jiān)督方式卻使政府部門在使用開(kāi)支時(shí)具有比較大的主動(dòng)權(quán)，增加了開(kāi)支的調(diào)整和回旋余地，保證政府在使用財(cái)政資金方面具有主動(dòng)性和靈活性。

雖然人們常常批評(píng)英國(guó)議會(huì)在審議預(yù)算案時(shí)比較匆忙，政府提出的稅收及撥款法案通常都能在議會(huì)全部獲得表決通過(guò)。但事實(shí)上，英國(guó)議會(huì)對(duì)財(cái)政法案的事后監(jiān)督過(guò)程是極其嚴(yán)格的，完善的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)在整個(gè)財(cái)政年度中全方位地進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，隨時(shí)監(jiān)督和審查政府是否嚴(yán)格按照撥款法案的規(guī)定使用開(kāi)支，如有違反，將影響到以后財(cái)年的開(kāi)支撥付，這對(duì)政府各部門在實(shí)施預(yù)算計(jì)劃時(shí)構(gòu)筑了一道防止資金濫用的重要閘門。

4. 內(nèi)部制約

從實(shí)際運(yùn)行過(guò)程看，英國(guó)議會(huì)對(duì)政府財(cái)政的控制主要通過(guò)議會(huì)內(nèi)部反對(duì)黨對(duì)預(yù)算案進(jìn)行質(zhì)詢和批評(píng)的方式進(jìn)行，多數(shù)黨議員在討論預(yù)算案時(shí)很少發(fā)表對(duì)政府不利的言論。這種英國(guó)式的制約機(jī)制十分有效：首先，通過(guò)議會(huì)內(nèi)部的黨派沖突，對(duì)財(cái)政議案提出不同意見(jiàn)，促使政府在支出項(xiàng)目中兼顧各方利益，保障議會(huì)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制始終按照民主程序有效運(yùn)行；其次，由于辯論始終在議會(huì)內(nèi)部進(jìn)行，一旦議會(huì)通過(guò)最后的法案，議會(huì)與內(nèi)閣政府馬上就轉(zhuǎn)入一種相互協(xié)作的關(guān)系，這極大地提高了政府的工作效率和財(cái)政活動(dòng)中的自由度和自主性，對(duì)保持政府權(quán)威、維護(hù)政府穩(wěn)定具有重要意義。

四、 啟示與借鑒

從以上分析可以看出，英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作機(jī)理對(duì)我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的發(fā)展與完善具有一定的啟示和借鑒作用，主要集中在以下四點(diǎn)：

第一，熔權(quán)模式下，執(zhí)政黨握有議會(huì)財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，權(quán)力相對(duì)集中的政體格局不但沒(méi)有成為議會(huì)財(cái)政權(quán)運(yùn)作的障礙，反而有助于加強(qiáng)議會(huì)和政府在財(cái)政問(wèn)題上的協(xié)調(diào)與合作；

第二，熔權(quán)模式下，議會(huì)能夠通過(guò)財(cái)政立法權(quán)，為政府制定嚴(yán)格的財(cái)政程序和規(guī)則，明確責(zé)任主體，并通過(guò)法治手段和問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)公共財(cái)政實(shí)行全程監(jiān)控；

第三，熔權(quán)模式下，議會(huì)采用事后監(jiān)督方式控制政府的財(cái)政行為，有效地回避了預(yù)算制定過(guò)程中利益相對(duì)方間的尖銳沖突，既保證了政府在財(cái)政開(kāi)支方面的靈活性，又突出了審計(jì)監(jiān)督在財(cái)政監(jiān)督體系中舉足輕重的作用；

第四，熔權(quán)模式下，議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作主要采用內(nèi)部制約機(jī)制，撥款法案執(zhí)行時(shí)議會(huì)與政府能保持協(xié)同互信的關(guān)系，這對(duì)維護(hù)政府權(quán)威、保持政府穩(wěn)定具有重要意義。

當(dāng)然，我國(guó)的政治體制與英國(guó)有很大不同，但在面臨財(cái)政制度改革的今天，英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的運(yùn)作模式，對(duì)我國(guó)公共財(cái)政制度的重構(gòu)具有很好的借鑒意義。

筆者認(rèn)為，我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的有效運(yùn)作首先必須具備一些必要的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)也需要有相應(yīng)的制度載體，這其中，收入保障系統(tǒng)、支出控制系統(tǒng)及賬目監(jiān)督系統(tǒng)缺一不可，它們構(gòu)成我國(guó)稅收民主化、支出民主化和監(jiān)督民主化的基本制度框架，需要花大力氣逐步加以構(gòu)建。從制度設(shè)計(jì)的角度看，我國(guó)目前處于由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)掌控財(cái)政監(jiān)督權(quán)的制度框架中，首先，應(yīng)通過(guò)人大財(cái)經(jīng)委、人大預(yù)算委等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的發(fā)展與整合，構(gòu)建起完備的收入保障系統(tǒng)和支出控制系統(tǒng)，并使其在審議政府預(yù)算和批準(zhǔn)政府決算過(guò)程中發(fā)揮更大的作用；其次，完善人大財(cái)政權(quán)運(yùn)作的保障程序，增加人大審議、修改和表決政府預(yù)算案的時(shí)間，擴(kuò)大人大會(huì)議上小組討論中對(duì)政府預(yù)算案的審議范圍，建立人大相關(guān)委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)估程序；第三，建立向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的獨(dú)立賬目審計(jì)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建為人大服務(wù)的財(cái)政信息公開(kāi)化平臺(tái)，努力提高人大代表在財(cái)政稅收方面的專業(yè)技能，使其能更好地參與財(cái)政監(jiān)督的全過(guò)程；最后，構(gòu)建公開(kāi)透明的公共財(cái)政運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)新聞媒體廣泛宣傳財(cái)政民主和納稅人權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)公眾通過(guò)有效渠道參與政府預(yù)算的制定和審議過(guò)程。

英國(guó)熔權(quán)型議會(huì)財(cái)政權(quán)的特質(zhì)如能為我國(guó)人大財(cái)政權(quán)的制度建設(shè)所用，必將對(duì)我國(guó)構(gòu)建更加完善的公開(kāi)透明的公共財(cái)政體系創(chuàng)造新的契機(jī)。