基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的實踐困境與對策思考

魯月棉

[摘 要]當(dāng)前，要想有效推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，首先必須把握基層服務(wù)型黨組織的本質(zhì)內(nèi)涵與核心要素。從當(dāng)下的建設(shè)實踐看，必須改變工作理念、創(chuàng)新工作機(jī)制、拓展服務(wù)體系、提升服務(wù)意識，實現(xiàn)從管理群眾向服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變、從領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動向制度驅(qū)動轉(zhuǎn)變、從單一組織向社會多元組織轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]基層服務(wù)型黨組織；理論內(nèi)涵；困境；對策

[中圖分類號] D262 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）02-0036-03

黨的十八大基于新的歷史條件下執(zhí)政黨面臨的考驗與危險，對黨的基層組織建設(shè)作出了具體部署，即要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”。根據(jù)這一要求，各地均在積極推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，也取得了一些有益的經(jīng)驗，但依然存在一些理論困惑與實踐困境。基于此，本文試圖立足基層實踐，探析基層服務(wù)型黨組織的本質(zhì)內(nèi)涵與核心要素、梳理存在的問題，在澄清思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上提出解決的方法。

一、基層服務(wù)型黨組織的內(nèi)涵與要素

在實踐中，要把各類基層黨組織真正建設(shè)成為服務(wù)型黨組織，必須把握其本質(zhì)內(nèi)涵與核心要素。

（一）“服務(wù)”是基層服務(wù)型黨組織的功能定位。簡單而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)指的是，黨對人民群眾、他黨及其成員加以引導(dǎo)、組織和示范的帶領(lǐng)性活動；黨的執(zhí)政指的是，黨掌握并運(yùn)用國家權(quán)力，管理國家公共事務(wù)，給人民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的活動。[1]從兩者的屬性看，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動遵循認(rèn)同度或滿意度邏輯，即合法性邏輯；而黨的執(zhí)政活動主要遵循效率邏輯，即有效性邏輯。[2]基于這一認(rèn)識，作為不直接掌握行政權(quán)力的各類基層黨組織，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，必然要借助于特定的實現(xiàn)方式。從我們黨的歷史來看，“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，服務(wù)必然成為基層黨組織體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)作用的邏輯起點(diǎn)。這個服務(wù)，應(yīng)該包括以下內(nèi)容：基層黨組織以服務(wù)為基本特征和活動方式；通過服務(wù)執(zhí)行政黨的宗旨，并以此作為組織社會、動員社會的基礎(chǔ)與依據(jù)；通過一系列具體的行動，形成黨組織為黨員、群眾服務(wù)，黨組織和黨員共同服務(wù)群眾的大服務(wù)格局。需要指出的是，在社會多元化與個性化的大勢之中，基層黨組織會服務(wù)、善服務(wù)，具有十分突出的戰(zhàn)略意義。

（二）“基層”是基層服務(wù)型黨組織的適用界限。相對于整個政黨而言，基層黨組織在履行服務(wù)功能時，有其獨(dú)特的屬性， “基層”是體現(xiàn)這一屬性的關(guān)鍵詞。一是“基層”決定了服務(wù)內(nèi)容的具體性。一方面，作為執(zhí)行者，基層黨組織必須把執(zhí)政黨的政策方針進(jìn)行科學(xué)分解，使之具體化、細(xì)化，成為能夠與群眾直接對接的具體項目、具體措施；另一方面，群眾對政黨的認(rèn)可在于政黨是否能夠提供實實在在的實惠、福祉等。因此，基層黨組織的服務(wù)必須是具體的、物化的，這是確保服務(wù)功能發(fā)揮的基礎(chǔ)。二是“基層”決定了服務(wù)方式的直接性。群眾需求的具體性必然要求服務(wù)方式的直接性，黨組織必須直接走進(jìn)群眾，了解群眾的所思所想，以直接行動體現(xiàn)服務(wù)的姿態(tài)。這是確保服務(wù)功能發(fā)揮的必要條件。三是“基層”決定了服務(wù)邊界的有限性。一方面，基層黨組織有其所轄的地域或空間范圍，主要從所轄范圍的基層社會實際出發(fā)，為群眾提供服務(wù)；另一方面，基層黨組織忠實履行作為黨的組織細(xì)胞的職能要求，務(wù)實地執(zhí)行好執(zhí)政黨賦予基層組織的各項具體事務(wù)。

（三）“群眾”是基層服務(wù)型黨組織的重點(diǎn)對象。黨的十八大報告指出，要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)?！边@就決定了“群眾”是基層服務(wù)型黨組織服務(wù)的重點(diǎn)對象。將群眾作為服務(wù)的重點(diǎn)對象，鮮明地體現(xiàn)了馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性和政黨的執(zhí)政規(guī)律。我們黨的價值追求與根本宗旨是立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)，將群眾作為服務(wù)的重點(diǎn)，是對黨的政治本質(zhì)的具體闡釋。從政黨政治的角度看，其根本問題是黨與群眾的關(guān)系——政黨能否為人民服務(wù)，其昭示的事實是“民眾選擇政黨而非政黨選擇民眾”。具體到我們黨，當(dāng)下鞏固執(zhí)政地位的根本問題就是防止黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部由社會公仆變?yōu)樯鐣魅?，這是實現(xiàn)長期執(zhí)政的“癥結(jié)”所在。解決這一“癥結(jié)”的根本方法，就是黨組織回歸政黨政治屬性，以服務(wù)體現(xiàn)公仆本色，以服務(wù)贏得群眾的認(rèn)同。當(dāng)然，基層黨組織的服務(wù)對象同樣包括黨員。一個政黨唯有凝聚好黨內(nèi)的同志，才能形成黨內(nèi)合力更加有力地凝聚黨外的群眾。

（四）“創(chuàng)新”是基層服務(wù)型黨組織的實踐要求。這主要是就基層黨組織的服務(wù)內(nèi)容與方式而言的。社會變革，決定了群眾的思想、行為以及需求的重大變化，唯有黨組織提供的產(chǎn)品與方式切合群眾的需求時，才能贏得群眾的歡迎和認(rèn)同，取得服務(wù)的實效。否則，所有的服務(wù)只不過是黨組織的“一廂情愿”而已。因此，在新形勢下，創(chuàng)新是基層黨組織履行服務(wù)功能的實踐要求。以服務(wù)方式為例，當(dāng)下，各地基層黨組織服務(wù)方式已經(jīng)在實踐中創(chuàng)造了“一站式”服務(wù)、“組團(tuán)式”服務(wù)、“一線工作法”、“結(jié)對幫扶”、“掛包幫”等好做法、好經(jīng)驗，這種探索為進(jìn)一步創(chuàng)新提供了方向。從當(dāng)前的實際看，基層黨組織更應(yīng)該立足不同類型、不同個體的個性化需要，改善服務(wù)方式、拓展服務(wù)渠道、創(chuàng)新服務(wù)手段，追求服務(wù)聚人、服務(wù)凝心，真正實現(xiàn)以服務(wù)引領(lǐng)社會、動員社會的領(lǐng)導(dǎo)作用。

二、基層服務(wù)型黨組織的實踐困境

當(dāng)下，由于對基層服務(wù)型黨組織本質(zhì)內(nèi)涵的認(rèn)識存在偏差，加之計劃經(jīng)濟(jì)時期黨政高度同構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)思維的慣性，在實踐中依然存在一些比較突出的共性問題，主要有：

（一）形式化服務(wù)。形式化服務(wù)，指的是服務(wù)過程過分注重形式，甚至以形式取代內(nèi)容，嚴(yán)重背離基層黨組織提供服務(wù)的價值追求。具體而言，形式化服務(wù)主要表現(xiàn)為運(yùn)動式服務(wù)、臨時性服務(wù)、命令式服務(wù)等。運(yùn)動式、臨時性是指與常態(tài)化相對應(yīng)的服務(wù)方式。運(yùn)動式服務(wù)一般指在上級黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)下，基層黨組織通過集中人力、物力，會同相關(guān)部門，在一定期限內(nèi)組織規(guī)模較大的服務(wù)活動，常常被稱之主題服務(wù)、服務(wù)活動日、服務(wù)活動月等。這種服務(wù)方式雖然不排除有一定的效果，但運(yùn)動結(jié)束之后許多工作又回到了起點(diǎn)，沒有形成長效機(jī)制。臨時性服務(wù)與運(yùn)動式服務(wù)有一定的相似性，但更多地存在于單個黨組織中，一般表現(xiàn)為選擇重要的節(jié)日象征性的進(jìn)行慰問、走訪，或有時間就做沒時間就不做、緩做等。命令式服務(wù)指的是不顧群眾的實際需求和感受強(qiáng)行加之于群眾的服務(wù)。

（二）單向化服務(wù)。所謂單向化服務(wù)，指的是一些基層黨組織提供的服務(wù)內(nèi)容或項目不能有效切合群眾的需求，服務(wù)活動成為“一廂情愿”的單向行為。單向化服務(wù)主要表現(xiàn)為滯后服務(wù)、蜻蜓點(diǎn)水式服務(wù)、不搭調(diào)服務(wù)。滯后服務(wù)，指的是服務(wù)內(nèi)容滯后于群眾的需求。如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些居民區(qū)黨組織開展的服務(wù)活動中，磨刀、修縫紉機(jī)、修自行車等內(nèi)容依然非常普遍。這些項目在老年人中存在一定需求，但在中青年、兒童等社區(qū)大多數(shù)群體中已經(jīng)很少或基本消失。蜻蜓點(diǎn)水式服務(wù)，指的是黨組織開展服務(wù)不系統(tǒng)、不深入，淺嘗輒止、走過場。如，寒暑假期間居民區(qū)黨組織開展的青少年教育活動，八成以上的黨組織以撿拾垃圾、游藝活動、聽講座為主，且這種模式在較長時間內(nèi)基本不變。不搭調(diào)服務(wù)，指的是黨組織所提供的服務(wù)與群眾的生活、工作實際不吻合。如，一些農(nóng)村普遍安裝了健身器材，但從實際效果看，除了城市化水平較高的農(nóng)村之外，在純農(nóng)業(yè)村這種器材僅僅只是擺設(shè)而已，農(nóng)民勞作強(qiáng)度高、時間長，根本沒有時間也不需要進(jìn)行“鍛煉身體”。

（三）狹隘化服務(wù)。所謂狹隘化服務(wù)，指的是一些基層黨組織對服務(wù)的要求、內(nèi)容等要素認(rèn)識模糊，進(jìn)而出現(xiàn)簡單化、片面化等誤區(qū)。其一，服務(wù)對象狹隘化。一些基層黨組織將服務(wù)對象簡單等同于困難群眾，確實，這是服務(wù)的重點(diǎn)，但忽略了黨員及一般群眾，由此便會造成工作的知曉面不大、影響力不足。其二，服務(wù)內(nèi)容狹隘化。黨組織提供的服務(wù)應(yīng)該是多層面、多類型、多維度的，但一些基層黨組織只偏重生活上的關(guān)心，對黨員群眾思想上、精神上、文化上的需求卻考慮不多。其三，服務(wù)方式單一化。很多基層黨組織在解決群眾生活困難問題上，采用了送錢送油送米、疾病補(bǔ)助等，單一化傾向顯著。其四，長效服務(wù)機(jī)制缺失。形成常態(tài)化、制度化、系統(tǒng)化的服務(wù)機(jī)制，是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的核心路徑，各地在實踐中雖有探索，但依然缺乏成熟有效的規(guī)范。

（四）被動化服務(wù)。所謂被動化服務(wù)，指的是一些基層黨組織出于行政命令、組織安排等考慮，以消極被動的心態(tài)開展服務(wù)工作。之所以存在被動化服務(wù)，其原因主要有：其一，基層黨組織的運(yùn)行機(jī)制尚未脫離行政化傾向。一方面，其行動思維經(jīng)常停留在管控式、命令式、任務(wù)式等管理思維而非服務(wù)思維；另一方面，習(xí)慣依賴行政資源而不是以非權(quán)力影響贏得群眾。如，在居民區(qū)黨組織中，完成街道的日常行政事務(wù)成了主要工作內(nèi)容，這就擠兌了黨務(wù)工作的空間，弱化了黨組織的政治屬性。更為嚴(yán)重的是，這種運(yùn)行機(jī)制不僅不能使黨組織回歸其應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)職能，反而導(dǎo)致其在潛移默化中走向行政化。其二，基層黨務(wù)工作者群體的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力不足。在這種定位下，保持對工作的熱愛與激情顯然是奢望。從政黨政治看，黨務(wù)工作者不僅要有黨務(wù)知識與業(yè)務(wù)技能，更要有獨(dú)特的個人魅力，而這種魅力的核心，是對黨務(wù)工作的熱愛以及在工作中表現(xiàn)出的激情。

三、變革與創(chuàng)新：建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的路徑

建設(shè)基層服務(wù)型黨組織是一項系統(tǒng)工程，既要改變工作理念、創(chuàng)新工作機(jī)制，也要拓展服務(wù)體系、提升服務(wù)意識。筆者認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變：

（一）從管理群眾向服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變。從管理群眾向服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變這是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的基本理念。管理的構(gòu)成要件是管理者和被管理者，服務(wù)的構(gòu)成要件是服務(wù)者和被服務(wù)者?！肮芾砣罕姟迸c“服務(wù)群眾”在本質(zhì)屬性與價值追求上是完全不同的。作為馬克思主義政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，服務(wù)群眾必然成為黨組織的行動邏輯。建國之后黨曾經(jīng)采用了“以黨代政、黨政不分、黨政同構(gòu)”的黨與國家關(guān)系的基本模式，管控社會生活各個領(lǐng)域。這種模式曾經(jīng)在當(dāng)時發(fā)揮過積極的作用，但顯然已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下現(xiàn)實的需要。正是由于長期以來形成的思維慣性，一些黨組織依然以“管理”的姿態(tài)而非“服務(wù)”姿態(tài)開展工作。從管理群眾向服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變，就是要求基層黨組織打破思維慣性、變革思維方式，從馬克思主義政黨本質(zhì)要求出發(fā)，將服務(wù)作為基層黨組織一切行動的邏輯起點(diǎn)。在理念上，確立主動服務(wù)意識；在方式上，根據(jù)信息社會的特點(diǎn)創(chuàng)新服務(wù)方法；在內(nèi)容上，根據(jù)不同服務(wù)對象拓展服務(wù)項目。

（二）從領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動向制度驅(qū)動轉(zhuǎn)變。從領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動向制度驅(qū)動轉(zhuǎn)變，這是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的根本要件。領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動主要表現(xiàn)為以領(lǐng)導(dǎo)的個人意志來推進(jìn)工作，帶有隨機(jī)性和不穩(wěn)定性。制度是組織成員共同遵守并按一定程序辦事的規(guī)程，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?；鶎狱h組織要有效實現(xiàn)服務(wù)功能必須從領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動轉(zhuǎn)向制度驅(qū)動，制定科學(xué)規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制、嚴(yán)密高效的操作程序和順應(yīng)時代需求的服務(wù)方式。其一，要創(chuàng)新基層黨組織的設(shè)置方式和組織格局，形成完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和有效的社會資源整合機(jī)制。通過發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各類組織的積極作用，各展其長，拾遺補(bǔ)缺，改變獨(dú)個基層組織單兵突進(jìn)又力不從心的被動局面。其二，要建立健全基層黨組織民意征詢、回應(yīng)與參與機(jī)制，確保服務(wù)的有效性與針對性。黨組織唯有對人民群眾的呼聲聽得到、聽得懂、聽得進(jìn)，才能提供有效的服務(wù)內(nèi)容，解決群眾的訴求。其三，科學(xué)設(shè)計規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，實現(xiàn)服務(wù)方式、服務(wù)流程科學(xué)化?？茖W(xué)的運(yùn)行機(jī)制是將目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實的核心要素，基層黨組織要從實際出發(fā)設(shè)計和明確服務(wù)群眾的各項運(yùn)行程序，使服務(wù)行為規(guī)范化、流程化、長效化。

（三）從單一組織向社會多元組織轉(zhuǎn)變。從單一組織向社會多元組織轉(zhuǎn)變，這是基層黨組織實現(xiàn)服務(wù)方式創(chuàng)新、全面引領(lǐng)社會的必然要求。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，要求黨組織創(chuàng)新工作模式，整合各類社會資源，調(diào)動各類社會組織的積極性，變“單兵作戰(zhàn)”為“引導(dǎo)各類社會組織共同提供服務(wù)”。黨組織引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各類組織各展其長，實現(xiàn)共同服務(wù)，其優(yōu)勢是顯而易見的。其一，有助于拓展服務(wù)供給。向群眾提供的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)該是十分廣泛的。要更好實現(xiàn)為群眾服務(wù)的目標(biāo)，僅靠基層黨組織有限的人力、物力是十分局促的，引入社會組織就大大拓展了服務(wù)的范圍，增加了服務(wù)供給，優(yōu)化了服務(wù)方式。其二，有助于提升服務(wù)質(zhì)量。基層黨組織實現(xiàn)服務(wù)功能的核心在于服務(wù)的質(zhì)量。實現(xiàn)單一組織向社會多元組織的轉(zhuǎn)變，可以讓群眾在多樣化服務(wù)供給中滿足多樣化需求。其三，有助于提升黨務(wù)工作者的服務(wù)素養(yǎng)。引入社會組織，意味著黨組織有了參照或競爭的對象。通過相互借鑒和群眾的比較、選擇，促使基層黨務(wù)工作者學(xué)習(xí)、思考并逐漸轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識，提升服務(wù)能力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]祝靈泉.從領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政看基層服務(wù)型黨組織建設(shè)[N].學(xué)習(xí)時報，2013-7-29.

作者單位：中共上海市寶山區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：姚 東