利用土地整治政策助推鄉(xiāng)村振興路徑思考
——赴四川成都調(diào)研的幾點(diǎn)啟示

孫法軍 陳 正 楊 劍

土地綜合整治改變了農(nóng)民生活方式

習(xí)近平總書記指出，“土地者，民之本也。”處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，是深化農(nóng)村改革的一條主線，也是做好“三農(nóng)”工作、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的十九大提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，解決發(fā)展資金問題，長(zhǎng)期以來一直是困擾鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸問題。近期，我們系統(tǒng)研究了國(guó)家土地整治有關(guān)政策，并專程赴農(nóng)村土地整治工作開展得比較好的四川省成都市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，總結(jié)了通過以土地整治為平臺(tái)，盤活農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，解決農(nóng)村發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東，用土地資源吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的具體路徑，可供全國(guó)適宜地區(qū)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興借鑒。

一、國(guó)家土地整治有關(guān)政策

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革，2017年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，明確提出改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式，實(shí)施耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)；鼓勵(lì)用足用好土地政策，通過實(shí)施農(nóng)村土地整治，產(chǎn)生價(jià)值化的增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，指標(biāo)收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。2018年《政府工作報(bào)告》提出，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。2019年8月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。這些改革舉措都將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的活力，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村發(fā)展的資金渠道。

——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指在建設(shè)用地總量不增加、耕地不減少的前提下，通過集中騰退、整理復(fù)墾農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，減少的用地規(guī)模可以作為指標(biāo)，在城市發(fā)展建設(shè)用地時(shí)予以利用，實(shí)行城市增加建設(shè)用地和農(nóng)村減少建設(shè)用地相掛鉤。其中，城市可以解決土地利用計(jì)劃指標(biāo)，享受新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)減免等優(yōu)惠政策；農(nóng)村可以通過流轉(zhuǎn)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，獲得相關(guān)指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)了資金資源的雙向流動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。據(jù)自然資源部有關(guān)統(tǒng)計(jì)，按全國(guó)平均水平計(jì)算，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)價(jià)格可以達(dá)到40萬元/畝，僅2018年上半年全國(guó)增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)收益達(dá)到800億元。

——耕地占補(bǔ)平衡政策?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償政策，要求建設(shè)占用耕地的單位或個(gè)人，要補(bǔ)償相當(dāng)面積和質(zhì)量的耕地。當(dāng)前，補(bǔ)充耕地指標(biāo)包括三類指標(biāo)，分別是數(shù)量指標(biāo)、產(chǎn)能指標(biāo)和水田指標(biāo)。也就是說，任何新增建設(shè)占用耕地時(shí)，需要核算被占用耕地的數(shù)量、產(chǎn)能和水田面積，可以通過自行補(bǔ)充或者購買指標(biāo)的方式，彌補(bǔ)相當(dāng)?shù)娜愔笜?biāo)。耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的主要來源是土地開發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾，統(tǒng)稱為土地整治。其中，土地開發(fā)是由荒草地、灌木林地、鹽堿地等未利用地開發(fā)形成耕地；土地整理是通過開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，歸并整理田塊，優(yōu)化田坎、溝渠、農(nóng)村道路布局，產(chǎn)生新增耕地；土地復(fù)墾是指將廢棄礦山、采煤塌陷地、災(zāi)害損毀土地等通過工程復(fù)墾恢復(fù)為耕地。通過土地整治，拆除廢舊宅基地、適當(dāng)開墾未利用地、實(shí)施農(nóng)田整治建設(shè)，可以產(chǎn)生一定數(shù)量的新增耕地指標(biāo)。新增耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)各地價(jià)格不一，以河北省為例，根據(jù)《河北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級(jí)調(diào)劑暫行辦法》，一般補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)價(jià)格約為23萬元/畝。

二、成都市土地整治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

成都市是全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，也是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗(yàn)區(qū)。2004年以來，成都市把土地整治與推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、發(fā)展壯大集體組織、推進(jìn)農(nóng)民增收相結(jié)合，全面推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，取得了較好成效。截至2018年底，累計(jì)完成土地整治項(xiàng)目852個(gè)，投資總額449.33億元，新增耕地55.98萬畝，整理建設(shè)用地15.31萬畝，建成幸福美麗新村1979個(gè)，其中“小規(guī)模、組團(tuán)式、微田園、生態(tài)化”新農(nóng)村綜合體200個(gè)，引導(dǎo)17.4萬戶、58.97萬人集中居住。主要有以下特點(diǎn)：

一是政府重視、改革創(chuàng)新。成都市高度重視土地整治工作，先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用管理工作的通知》《成都市集體建設(shè)用地整理與集體集中管理暫行辦法》《關(guān)于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益做好土地綜合整治項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)整工作的意見》《成都市農(nóng)用地整治項(xiàng)目和資金管理辦法》等文件，為規(guī)范土地整治工作提供依據(jù)；積極開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、宅基地制度改革等試點(diǎn)，初步構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的用地體制機(jī)制和政策體系；不斷深化土地整治實(shí)踐，加大財(cái)政支持力度，減輕參與整治農(nóng)民負(fù)擔(dān)，探索“小規(guī)模聚居、組團(tuán)式布局、微田園風(fēng)光、生態(tài)化建設(shè)”的幸福美麗新村建設(shè)模式，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

二是組織有力、協(xié)同推進(jìn)。強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持整合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、住建、民政、水利、交通、電力等方面資源，形成了部門協(xié)同推進(jìn)、資金有效整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。郫都區(qū)作為三項(xiàng)改革試點(diǎn)縣，通過厘清入市資源、暢通入市渠道、完善配套政策、保障村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等舉措，開創(chuàng)了土地增效、農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的新局面。更為稱贊的是，調(diào)研的幾個(gè)村“兩委”都非常有戰(zhàn)斗力，書記、主任思路清晰、情況熟悉、富有公心，善于做群眾工作，能夠堅(jiān)定目標(biāo)，克服重重困難，最終順利實(shí)施了土地綜合整治項(xiàng)目，得到村民的廣泛認(rèn)可。

三是群眾參與、保護(hù)權(quán)益。土地整治能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵要看村民意愿。成都周邊很多村莊村民居住比較分散，政府不強(qiáng)求所有村民都參加土地整治，只要達(dá)到一定規(guī)模（一般一個(gè)新建小區(qū)要有100戶以上）即可，參加一戶，整治一戶，復(fù)墾一戶。調(diào)研中，郫都區(qū)唐昌街道戰(zhàn)旗村村主任介紹，只要85%以上村民同意，項(xiàng)目就可以干，其他不同意的可以慢慢做工作。郫都區(qū)安德街道廣福村項(xiàng)目由村干部分頭負(fù)責(zé)，一家一戶做通所有村民工作，順利推進(jìn)了項(xiàng)目實(shí)施。新都區(qū)新繁鎮(zhèn)高院村采取群眾自愿參與、限定關(guān)門時(shí)間的方式，愿意參與項(xiàng)目的，享受政府補(bǔ)貼紅利；不愿意的也不強(qiáng)求，可以繼續(xù)在原地居住。

四是多規(guī)合一、措施得當(dāng)。成都市在工作中探索了一些好的舉措，值得借鑒。一是規(guī)劃先行。按照“城鄉(xiāng)融合、多規(guī)合一、集約節(jié)約”思路，編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)總體規(guī)劃，重構(gòu)鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理。如戰(zhàn)旗村堅(jiān)持多規(guī)合一，實(shí)行五村連片規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地空間布局，推動(dòng)各類用地功能融合，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興土地要素基石。二是精準(zhǔn)施策。綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地有償騰退等土地政策，突出抓好村落（川四林盤）升級(jí)改造，推動(dòng)特色鎮(zhèn)、特色新村建設(shè)。同時(shí)，探索國(guó)有公司收儲(chǔ)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其指標(biāo)，高效對(duì)接政府招商項(xiàng)目；培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公司作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)房和宅基地使用權(quán)交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)提供“一站式”服務(wù)。三是留有余地。各村在流轉(zhuǎn)結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，都根據(jù)本村發(fā)展方向預(yù)留一部分用地指標(biāo)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是滿足差異化需求。根據(jù)村民家庭成員實(shí)際情況，各個(gè)村莊新建的房子大小不一，從1人戶到5人戶都有。戰(zhàn)旗村除了連棟別墅，還有高層樓房，滿足低收入人群需要，確保村民都有新房住。

五是多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)。成都市注重踐行“土地改革+”理念，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治與新村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、民生改善融合發(fā)展。在廣福村，不僅建設(shè)富有川西特色的居民小區(qū)，還培育壯大了韭黃產(chǎn)業(yè)，一畝純效益兩三萬元，并引進(jìn)了韭菜深加工企業(yè)。在戰(zhàn)旗村，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村民宿酒店、餐飲美食街、特色手工體驗(yàn)坊琳瑯滿目，各地來參觀旅游的客人絡(luò)繹不絕。在高院村，利用退墾土地引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴，打造了多個(gè)綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，并在沸騰小鎮(zhèn)利用荒坡打造了4A級(jí)的音樂百花谷，利用廢棄池塘建設(shè)了年收入超億元的露天火鍋城。這些新村的建設(shè)都保留了鄉(xiāng)土氣息，還都建有一站式辦事大廳、醫(yī)務(wù)室、文化活動(dòng)中心等社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)地，形成了“院在田中、院田相連”的川西田園風(fēng)光，極大地改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)步伐，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、利用土地整治政策助推鄉(xiāng)村振興的有效路徑

土地整治工作政策、專業(yè)性強(qiáng)，操作程序較為復(fù)雜，參與主體多元，需要深入謀劃，扎實(shí)推進(jìn)，久久為功，才能取得實(shí)效。各地以往實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目主要是國(guó)土部門牽頭推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，為利用好這項(xiàng)政策，建議重點(diǎn)圍繞以下幾個(gè)方面開展工作。

一要強(qiáng)化政府主導(dǎo)。各級(jí)地方政府要高度重視土地整治工作，把土地整治工作作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，為土地整治工作創(chuàng)造積極有利的工作條件。要成立政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)展改革、財(cái)政等部門參與的工作專班，給予必要的政策和資金支持，堅(jiān)持示范先行，努力打造一批新村建設(shè)樣板。

二要堅(jiān)持規(guī)劃先行。要摸清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地現(xiàn)狀底數(shù)，掌握產(chǎn)生指標(biāo)的資源潛力，結(jié)合新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，做好村莊整合后的拆舊、建新、產(chǎn)業(yè)引入等方面的空間規(guī)劃布局。

三是鼓勵(lì)群眾參與。在村莊布局、宅基地拆舊建新、謀劃產(chǎn)業(yè)的過程中，要注重征求農(nóng)民的意見，廣泛發(fā)動(dòng)村民參與土地整治，力爭(zhēng)絕大多數(shù)村民同意?？梢圆捎镁植肯刃小⒋蛟炷０宓姆绞介_展，吸引更多的農(nóng)民參與到土地整治的活動(dòng)中來。

四是搭建整治平臺(tái)。從成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過政府主導(dǎo)搭建平臺(tái)公司、整體推進(jìn)區(qū)域土地整治工作具有較好的推廣價(jià)值。地方政府在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要努力尋求區(qū)域內(nèi)有條件和實(shí)踐基礎(chǔ)的公司搭建平臺(tái)，或者引入其他地區(qū)有成熟經(jīng)驗(yàn)的公司，整體推進(jìn)村莊的土地整治工作，以便于具體實(shí)施過程中的工作組織。

五是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在推進(jìn)土地整治工作的同時(shí)，要統(tǒng)籌推進(jìn)新村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)風(fēng)文明和農(nóng)民增收。注重發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和周邊資源條件，提前謀劃整治區(qū)域內(nèi)引入的產(chǎn)業(yè)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地的具體需求，統(tǒng)籌規(guī)劃好整治后的土地內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，做好訂單式服務(wù)，為更好地培育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，助推鄉(xiāng)村振興邁上新臺(tái)階。