農(nóng)房整治的衢州經(jīng)驗與啟示

王周賓

9月19日-21日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“根在基層”青年干部調(diào)研實踐活動期間，筆者赴浙江省衢州市調(diào)研農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，重點關(guān)注了衢州市開展農(nóng)房整治的工作情況，與省市縣三級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作人員、村干部、大學(xué)生“村官”進行了座談交流，并在江山市、開化縣進行了實地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，衢州市從編制全域村莊規(guī)劃入手，加強黨建統(tǒng)領(lǐng)，狠抓農(nóng)房整治，健全管理體系，重塑農(nóng)村風(fēng)貌，走出了一條以農(nóng)房整治為切入點、以激發(fā)閑置農(nóng)房資源活力為核心、加強農(nóng)村宅基地管理探索宅基地改革的路子。

一、衢州市的主要做法和經(jīng)驗

（一）全方位編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃

科學(xué)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，衢州市從村莊建設(shè)規(guī)劃入手，下大力氣做好鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計。一是推動建立鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。衢州市研究制定了《村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》《村莊規(guī)劃編制審批辦法》，以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，各縣市因地制宜編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，如常山縣、開化縣分別編制了《農(nóng)房建設(shè)風(fēng)貌特色管理辦法》。根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃，編制細(xì)化的村莊布點規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計、農(nóng)房設(shè)計，探索建立了科學(xué)系統(tǒng)、操作性強的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。二是明確村莊分類做好管控。根據(jù)衢州市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，對全市8145個自然村進行分類管控，各縣市形成了適建村、限建村、禁建村目錄。同時，引導(dǎo)農(nóng)房集聚建設(shè)，確定農(nóng)民集聚點91個，積極探索“跨村建房”“移房出村”，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，破解農(nóng)民建房選址難、零星分散的問題。三是引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)規(guī)范化。衢州市制定農(nóng)房建設(shè)風(fēng)貌管控正面和負(fù)面清單，推進農(nóng)房規(guī)范化建設(shè)。正面清單引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)要依據(jù)江南韻味和鄉(xiāng)村特色，集中建房、限制高度、統(tǒng)一風(fēng)貌、綠化庭院。負(fù)面清單引導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)不觸及底線，嚴(yán)格做到“六不能”，即不能在沿路沿河控制區(qū)建房，不能在水源地保護區(qū)建房，不能在風(fēng)景名勝區(qū)建房，不能占用耕地建房，不能在地質(zhì)災(zāi)害區(qū)建房，不能圈占大圍墻建房。

（二）建立工作機制強化督查考核

農(nóng)房整治讓村莊很養(yǎng)眼

根據(jù)衢州市委市政府的統(tǒng)一部署，各縣市在政策制度層面細(xì)化實施細(xì)則，在工作推進層面探索方式辦法。一是建立市縣聯(lián)動的工作機制。市縣兩級組建農(nóng)房整治專班，負(fù)責(zé)農(nóng)房整治的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，建立縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、部門聯(lián)村的工作機制；在各行政村，將農(nóng)房整治和建房監(jiān)管納入基層網(wǎng)格化管理，村“兩委”干部任網(wǎng)格長，壓實網(wǎng)格責(zé)任，共同推進農(nóng)房整治工作。二是堅持黨建引領(lǐng)共建共享。堅持農(nóng)房整治從黨員、干部、財政供養(yǎng)人員、兩代表一委員開始，逐戶登記造冊、銷號管理，讓普通群眾信服政策的統(tǒng)一性。同時，將“一戶多宅”和農(nóng)房整治納入黨員聯(lián)戶包事制度，通過黨員聯(lián)戶評比、美麗庭院評選等形式激發(fā)黨員和群眾的積極性，引導(dǎo)群眾自主開展農(nóng)房整治。三是強化督查考核壓實工作責(zé)任。衢州市建立“縣領(lǐng)導(dǎo)分管+國土、規(guī)劃、綜合執(zhí)法部門+鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部+村兩委+網(wǎng)格員”的捆綁考核責(zé)任體系，各縣市也制定了實施細(xì)則，就農(nóng)房整治對縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行全面考核。據(jù)介紹，市督查考核辦公室對農(nóng)房整治情況以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行分類排名通報，對連續(xù)排名末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進行問責(zé)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”因農(nóng)房整治工作不力甚至被免職。

（三）下大力氣整治“一戶多宅”

衢州市將“一戶多宅”整治作為盤活宅基地資源的關(guān)鍵和核心，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，注重激發(fā)農(nóng)民群眾的自主性。2018年以來累計整治“一戶多宅”3.3萬宗，面積343.7萬平方米。一是調(diào)查統(tǒng)計摸清家底。全面普查宅基地和農(nóng)房信息，做到農(nóng)房信息“一戶一檔、一村一冊、一鄉(xiāng)一庫”，把底子摸清、把問題弄清、把類型分清。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)房整治工作啟動前，衢州全市60萬幢農(nóng)房中，非法“一戶多宅”達3萬多幢。二是分類推進集中整治。本著實事求是的原則，衢州市“一戶多宅”整治不搞一刀切，對具有保留價值的、有鄉(xiāng)村特色且保存較好的舊宅，村集體統(tǒng)一收儲，或調(diào)劑使用或招商開發(fā)；對風(fēng)貌不協(xié)調(diào)或損害他人合法權(quán)益和集體權(quán)益的，限期整改；對占用耕地、年久失修、影響交通或消防安全的限期拆除。三是注重拆除與利用相結(jié)合。調(diào)查顯示，衢州市常年閑置農(nóng)房達120萬平方米，大部分是季節(jié)性閑置，部分農(nóng)房全年居住時間不超過20天。全市“一戶多宅”整治后，有的復(fù)墾為耕地，有的興建停車場、健身場所等公共設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計，復(fù)墾為耕地的1858畝，用于公共設(shè)施建設(shè)的261畝。開化縣東坑口村利用“一戶多宅”整治出的空間建造鄉(xiāng)賢樓，以宅基地置換或租賃的形式供鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)居住，破解鄉(xiāng)賢回歸難題。

（四）深化改革激發(fā)資源活力

衢州市把“村莊有新貌，產(chǎn)業(yè)有發(fā)展”作為改革的出發(fā)點和落腳點，探索建立體制機制激發(fā)閑置宅基地和農(nóng)房的資源活力。一是通過集體收儲閑置農(nóng)房發(fā)展產(chǎn)業(yè)。鼓勵村集體收儲具有保留利用價值的傳統(tǒng)民居和閑置農(nóng)房，吸引外來資本發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、高端民宿、康養(yǎng)基地等產(chǎn)業(yè)。2018年全市收儲閑置農(nóng)房面積47.9萬平方米，調(diào)劑使用16.24萬平方米。開化縣金星村與茗游旅游公司簽署合作協(xié)議，采用“公司+農(nóng)戶”的模式，對全村閑置農(nóng)房進行改造和管理運營，村民得到了實實在在的收益。二是通過局部試點探索宅基地改革。積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革，柯城區(qū)研究出臺了《推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實施意見（試行）》，并在九華鄉(xiāng)新宅村為村民頒發(fā)了農(nóng)村宅基地不動產(chǎn)權(quán)登記證書，將農(nóng)房使用權(quán)剝離出來，用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。龍游縣制定了《農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地貸款管理辦法（試行）》，設(shè)立財政風(fēng)險金，探索宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)使用權(quán)抵押，打通宅基地和農(nóng)房抵押貸款的堵點和難點。三是通過信息系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易平臺加強管理和利用。建立衢州市農(nóng)房和土地綜合整治信息系統(tǒng)，對全市范圍內(nèi)的農(nóng)房基礎(chǔ)信息進行采集、錄入，并定期更新。同時，發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的平臺優(yōu)勢，整合鄉(xiāng)村土地資源，對外發(fā)布招商信息，組織線上拍賣，發(fā)揮平臺對接市場、配置資源的作用，實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的市場溢價。

二、工作中存在的困難和問題

（一）工作推進尚未形成合力

對于宅基地管理和改革，市級部門、縣市之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間重視程度不同，農(nóng)房整治工作存在不平衡的現(xiàn)象。宅基地管理與改革工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，但需要自然資源、住建等相關(guān)部門的配合，目前還是主要靠市委主要領(lǐng)導(dǎo)的推動，各部門合力推進的機制尚未形成。近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革任務(wù)艱巨，但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的推進，基層農(nóng)經(jīng)隊伍在不斷弱化，推進宅基地管理與改革面臨著無隊伍、無經(jīng)驗、無經(jīng)費的難題。

（二）“一戶多宅”徹底整治難度很大

“一戶多宅”歷史成因復(fù)雜，國家的政策和制度還不明確，基層推進“一戶多宅”整治工作對政策界限很難把握。一方面，要本著實事求是的原則，針對不同成因分類施策，不搞“一刀切”，盡量做到科學(xué)合理；另一方面，農(nóng)民群眾想要政府一把尺子量到底，制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不能厚此薄彼。因此，工作推進中存在不少困難。

（三）深化改革的頂層設(shè)計亟需跟進

衢州市委市政府對宅基地管理和改革工作非常重視，但各縣市在參與改革創(chuàng)新中比較茫然。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多基層干部都認(rèn)為宅基地管理和改革的制度設(shè)計是國家層面的事情，有的還受限于現(xiàn)行的法律法規(guī)，比如閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)的使用權(quán)證拿不到手就會導(dǎo)致融資抵押難，基層干部不知怎么破解，也不敢貿(mào)然創(chuàng)新。

三、幾點認(rèn)識和思考

（一）規(guī)劃引領(lǐng)很重要，堅持不懈推進規(guī)劃更重要

這次調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，衢州市縣干部的規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)意識很強，大到市域范圍內(nèi)的農(nóng)村整體風(fēng)貌規(guī)劃，小到一個村的村莊建設(shè)規(guī)劃，每個項目或計劃落地前都請專業(yè)機構(gòu)因地制宜制定詳細(xì)規(guī)劃。衢州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長陳東介紹，高標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)劃很重要，更重要的是堅持不懈執(zhí)行規(guī)劃，黨中央作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，各地都在如火如荼地圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，但必須要認(rèn)識到鄉(xiāng)村振興不是一朝一夕或三年五年就能完成的，要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，通過科學(xué)制定長期規(guī)劃，按步驟分類別一件事接著一件事干，準(zhǔn)確把握任務(wù)的長期性、鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，既盡力而為又量力而行，堅持因地制宜分類施策，不搞千篇一律和“一刀切”，扎扎實實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（二）建立機制很重要，層層抓好責(zé)任落實更重要

建立工作推進機制是抓好工作落實的基礎(chǔ)條件，層層壓實責(zé)任是推動工作落實的重要保障。針對農(nóng)房整治這項工作，衢州市建立了市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作機制，更重要的是把這項工作列入對市縣各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合考核，并由市人大和市政協(xié)組建督查組實地督察農(nóng)房整治工作落實情況。充分發(fā)揮“今日聚焦”等電視媒體監(jiān)督作用，對農(nóng)房整治形成輿論壓力，多渠道監(jiān)督農(nóng)房整治工作責(zé)任落實。同時也發(fā)現(xiàn)，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，雖然各縣市都建立了相應(yīng)的工作推進機制，但有的縣市對工作責(zé)任的落實暫未作出具體規(guī)定，還沒有將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作落實情況納入對有關(guān)部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍然存在責(zé)任落實上的困難和問題。

（三）改革創(chuàng)新很重要，農(nóng)民群眾長期獲益更重要

深化農(nóng)村改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的不竭動力。衢州市基于農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要，秉承“農(nóng)民要什么，政府干什么”的理念，針對農(nóng)民群眾對宅基地和居住環(huán)境的需求開展閑置農(nóng)房整治，并通過試點探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。通過堅持不懈的農(nóng)房整治，一方面，極大地拓展了公共空間，配套了休閑場所、綠化區(qū)域、停車場等公共設(shè)施，使原本雜亂無章的鄉(xiāng)村面貌變得井然有序，群眾們紛紛拍手叫好；另一方面，村集體收儲閑置宅基地和農(nóng)房，通過招商引資發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑民宿，助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，目前當(dāng)?shù)卣猩桃Y發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和民宿產(chǎn)業(yè)大多由外來商戶主導(dǎo)，農(nóng)戶把閑置農(nóng)房往往“一租了事”，參與度不高，只有少數(shù)民宿接收當(dāng)?shù)厝罕妱?wù)工。如何讓農(nóng)民群眾深度參與閑置農(nóng)房的開發(fā)和利用，通過建立長效機制讓農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期獲益，使農(nóng)民群眾真正成為改革的參與者、推動者、獲益者，需要進一步思考謀劃和加以解決。