“解決行政爭議”背景下行政訴訟訴前調(diào)解制度研究
——以合肥市人民中級法院的試運行實踐為例

彭奕 合肥工業(yè)大學(xué) 安徽 合肥 230009

新修訂的《行政訴訟法》在立法目的中增加了“解決行政爭議”。第 60 條對調(diào)解的范圍進行了規(guī)定。使得構(gòu)建和完善行政訴訟訴前調(diào)解機制成為必然。為在行政訴訟中探索和研究訴前調(diào)解機制提供了立法上的支撐。行政爭議具有關(guān)注程度高、涉及面廣、化解難度大等特點。實行立案登記制后，隨著案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點的展開，案件數(shù)量大幅攀升，開展訴前調(diào)解，有助于緩解法官壓力。以合肥市中級人民法院為例，此院探索構(gòu)建了訴前調(diào)解機制，并在實踐中不斷加以完善。本文試從實務(wù)的角度，對新《行政訴訟法》背景下的訴前調(diào)解問題進行研究和探討，希望能夠?qū)π姓m紛多元化解決機制的完善有所幫助。

一、行政訴訟糾紛解決機制的基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)

1. 多元化糾紛解決機制與理念。為推進落實中央部署的多元化糾紛解決機制改革的任務(wù)，最高人民法院發(fā)布了一系列司法政策文件。2014 年 12 月，最高人民法院在《全面推進人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2016 年6 月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和2015 年 4 月 1 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。以上文件的總體目標是大力推進多元化糾紛解決機制改革，刑事、民事和行政的三大訴訟領(lǐng)域均有所涵蓋。實踐中行政案件訴前調(diào)解機制的探索，正是對上述文件精神的貫徹落實。

2. 實質(zhì)性解決行政爭議的立法目的。大量的行政案件雖涉及行政行為的合法性，但公民、法人或者其他組織更關(guān)注其合法權(quán)益、切身利益能否得到司法保護。行政訴訟法修改過程中，一處重大的修改就在于，將解決行政爭議寫入新《行政訴訟法》第 1 條，作為行政訴訟的立法目的之一。這一修改的積極意義遠不僅僅只是宣示，還起到了對總體框架的整備和對具體制度完善的統(tǒng)領(lǐng)作用。

（二）實踐基礎(chǔ)

1.已有可供借鑒的制度。修訂后的《行政訴訟法》雖然確立了有限調(diào)解原則，但是對訴前調(diào)解卻沒有作出具體規(guī)定。因此，對于調(diào)解的具體問題，可適用民事訴訟調(diào)解的有關(guān)規(guī)定。

2.已有試點地區(qū)實踐。2016 年 10 月底，上海鐵路運輸法院訴調(diào)中心正式投入運行，完成基本隊伍組建、建章立制、人員培訓(xùn)基本完成。合肥市中級人民法院也構(gòu)建了基本的行政訴訟訴前調(diào)解的基本制度框架。

二、行政訴訟訴前調(diào)解制度程序構(gòu)建

（一）行政訴訟訴前調(diào)解制度設(shè)計原則

1. 堅持有別于民事訴前調(diào)解原則。行政訴訟不同于民事訴訟，訴前調(diào)解機制在借鑒民事訴訟訴前調(diào)解的同時，應(yīng)從更有利于解決行政爭議方面予以考量。行政訴訟法的立法目的除了解決行政爭議，還有保護相對人合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的內(nèi)容。因此，在調(diào)解過程中，應(yīng)對被訴的行政行為合法性有所關(guān)注，而行政相對人的權(quán)益保護在訴前調(diào)解程序中也應(yīng)被更多關(guān)注。民事訴訟調(diào)解的普遍性和調(diào)解優(yōu)先的理念，在行政訴訟中有一定的案件范圍限制，且在調(diào)解方式、步驟等方面需要根據(jù)民告官爭議的特點進行設(shè)計。

2.堅持尊重當(dāng)事人處分權(quán)的原則。高效便捷解決行政爭議。組織訴前調(diào)解前應(yīng)充分征詢當(dāng)事人的意愿，在引導(dǎo)釋明的同時，尊重當(dāng)事人選擇。在訴前調(diào)解程序中的受理、調(diào)解員確定、材料移轉(zhuǎn)、送達、結(jié)案等環(huán)節(jié)，設(shè)定相應(yīng)操作流程；運用科技手段，加快 E 調(diào)解軟件的調(diào)試，強化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐，建立在線訴調(diào)工作流程，運用信息技術(shù)手段實現(xiàn)遠程調(diào)解，從而進一步方便當(dāng)事人，實現(xiàn)訴前調(diào)解的智能化、高效化，切實提高解決行政爭議的效率。

（二）行政訴訟訴前調(diào)解制度實踐

根據(jù)合肥市中級人民法院對訴前調(diào)解制度的探索情況，對訴前調(diào)解程序的設(shè)想如下： 新《行政訴訟法》規(guī)定可調(diào)解的三類案件，同樣適用于訴前調(diào)解階段。所以，只要當(dāng)事人同意調(diào)解，對訴調(diào)案件類型范圍可做進一步研究，擴大其適用范圍; 程序的啟動需遵行自愿原則; 對于調(diào)解員的選任，應(yīng)邀請律師、專家學(xué)者等擔(dān)任，應(yīng)該與司法行政機關(guān)等有關(guān)部門合作，注重調(diào)解員隊伍的建設(shè); 結(jié)案方式與法律效力方面，調(diào)解后達成調(diào)解協(xié)議的，司法實務(wù)中有多種結(jié)案方式。訴前調(diào)解與訴訟程序的銜接。三、發(fā)展多元化行政糾紛解決機制的意義

非訟糾紛解決方式在實現(xiàn)案件分流 ，加快糾紛的解決，保障相對人合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用，其設(shè)置對于在當(dāng)前司法資源有限的條件下解決行政糾紛可謂意義重大。

2015 年修訂后的《行政訴訟法》確立了立案登記制度，使得大量行政案件數(shù)量增加，根據(jù) 2016 年第 4 期的《最高人民法院公報》中的“司法統(tǒng)計”的數(shù)據(jù)顯示，2015 年全國法院審理行政一審案件一共 220398 件，其中涉及城建、資源、公安、勞動和社會保障、鄉(xiāng)政府、交通、工商、計劃生育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和稅務(wù)等領(lǐng)域?？梢?，行政糾紛的數(shù)量增加，法院審判壓力增大，如果大部分案件都通過訴訟途徑解決，一方面解決糾紛的時間較長，另一方面訴訟成本較高，不利于保障相對人合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)進一步完善非訟糾紛解決方式，發(fā)揮行政復(fù)議、調(diào)解、信訪等制度的優(yōu)勢及協(xié)調(diào)作用，促進糾紛在訴訟之前得到較好的解決。