新中國成立70周年養(yǎng)老金制度的歷史演變與發(fā)展圖景*

成志剛，文 敏

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

養(yǎng)老制度是社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金制度是養(yǎng)老制度的重要組成部分。在以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民共建的行動(dòng)策略中，中國養(yǎng)老金制度發(fā)展變遷遵循漸進(jìn)式改革路徑，在不斷進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。從城市到農(nóng)村，從干部職工到城鄉(xiāng)居民，歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家主導(dǎo)型發(fā)展模式到改革開放與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期的社會(huì)化發(fā)展模式，再到創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期多元治理框架下的整合發(fā)展模式，現(xiàn)已初步建成多層次、全覆蓋、顯公平、可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。本文基于新中國成立70周年不同時(shí)期的養(yǎng)老金政策，系統(tǒng)梳理中國養(yǎng)老金制度的演變歷程和發(fā)展脈絡(luò)，并對(duì)未來中國養(yǎng)老金制度的改革圖景與政策導(dǎo)向作出展望，以期進(jìn)一步完善中國的養(yǎng)老保障制度。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：國家主導(dǎo)型養(yǎng)老金制度的初創(chuàng)與失序(1949-1977)

新中國成立至改革開放前，國家通過土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)與人民公社等社會(huì)改革，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制。養(yǎng)老方面，經(jīng)過制度模仿期、制度初創(chuàng)期和制度失序期，以公平優(yōu)先、注重分配均等的國家主導(dǎo)型養(yǎng)老金制度逐步建立。通過相對(duì)普惠的福利供給，初步解決勞動(dòng)者的養(yǎng)老問題，進(jìn)而鞏固新生政權(quán)。在城鎮(zhèn)，國家基于終身就業(yè)，建立了一整套由企業(yè)、單位直接提供福利與服務(wù)的養(yǎng)老保障體系。在農(nóng)村，則通過五保供養(yǎng)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)鰥、寡、孤、獨(dú)老人的養(yǎng)老兜底。這一時(shí)期國家以一種全能的姿態(tài)實(shí)施自上而下的直線控制機(jī)制，通過“低工資、高就業(yè)、高補(bǔ)貼”的平均主義政策，實(shí)現(xiàn)低效率、低水平的公平，最終導(dǎo)致政策行為逐漸偏離政策預(yù)期目標(biāo)。[1]74

1、國家養(yǎng)老金制度的模仿期(1949-1955)

新中國成立后，國家百廢待興，面對(duì)國際國內(nèi)復(fù)雜形勢的雙重考驗(yàn)，黨中央堅(jiān)持以穩(wěn)定社會(huì)主義政權(quán)為目標(biāo)，以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，推行公平優(yōu)先、注重分配的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。養(yǎng)老制度以體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性為導(dǎo)向，通過學(xué)習(xí)模仿前蘇聯(lián)的“國家保險(xiǎn)”模式，形成了以國家為主導(dǎo)，以養(yǎng)老福利的平等供給為特色的養(yǎng)老保障體系。1950年，第一屆政協(xié)以《共同綱領(lǐng)》確立了企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的基本原則，成為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的最早法律文件。1954年憲法也寫明：“勞動(dòng)者在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力之時(shí)，享有獲得幫助的權(quán)利，國家有義務(wù)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和衛(wèi)生保障事業(yè)，以保證其權(quán)力的實(shí)現(xiàn)”。

1951年，《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，規(guī)定勞動(dòng)保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)由企業(yè)和代理方承擔(dān)。1953年，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確我國退休工人按照退休政策以工齡長短獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金。然而，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件限制，這一政策覆蓋面非常有限，全國僅302萬人享受相關(guān)待遇，占比不到當(dāng)時(shí)全國職工總?cè)藬?shù)的兩成。[2]331955年，國家發(fā)布《機(jī)關(guān)退休人員處理暫行辦法》，明確要求各級(jí)人民政府及事業(yè)單位建立養(yǎng)老金制度，相應(yīng)的退休養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。至此，覆蓋行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度基本建立。農(nóng)村地區(qū)，國家于1950年頒布《土地改革法》，確保農(nóng)民耕有其地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以快速提升，農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，為農(nóng)村“鰥寡孤獨(dú)”生活貧困者解決養(yǎng)老問題奠定了基礎(chǔ)，但多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老仍主要依靠土地和子女供養(yǎng)。

總的來說，這一時(shí)期中國養(yǎng)老金制度的雛形已基本形成，盡管其保障水平不高，卻對(duì)新中國的政權(quán)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。但因其平均主義的價(jià)值理念和國家包攬一切的責(zé)任模式，注定了制度發(fā)展的不可持續(xù)。

2、城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老金制度的初始期(1956-1965)

1956年，隨著三大改造完成，我國正式邁入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。為快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興和工業(yè)強(qiáng)國，國家通過統(tǒng)銷統(tǒng)購、人民公社、城鄉(xiāng)戶籍等制度和差別化戰(zhàn)略，優(yōu)先支持城市發(fā)展，從此拉開了中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的序幕。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》將城鄉(xiāng)居民拆分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口，農(nóng)業(yè)戶口人員進(jìn)入城市工作，卻無法與非農(nóng)戶口人員享受同等社會(huì)福利待遇，標(biāo)志著城市和農(nóng)村養(yǎng)老金制度分立的開端。

在城鎮(zhèn)，養(yǎng)老保障仍以國家主導(dǎo)型的福利計(jì)劃分配為主，實(shí)行單位負(fù)責(zé)制。而農(nóng)村地區(qū)，隨著人民公社運(yùn)動(dòng)的興起，養(yǎng)老政策在以“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)中，逐漸發(fā)展為集體互助保障模式。依據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例》，實(shí)行“人七勞三”或“人六勞四”的糧食分配制度，(1)分配口糧的比重中家庭人口的因素占60%～70%，勞動(dòng)貢獻(xiàn)因素占30%～40%。以此保證年老農(nóng)民能夠以人均供給標(biāo)準(zhǔn)獲得集體社隊(duì)分配的生活必需品。《1956年-1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定，對(duì)缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的“鰥寡孤獨(dú)”社員，實(shí)行包括隊(duì)社贍養(yǎng)、家庭托養(yǎng)和敬老院集中供養(yǎng)三種形式在內(nèi)的“五保”集體供養(yǎng)制度。據(jù)1958年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國享受五保待遇的達(dá)423萬戶，519萬人，通過敬老院收養(yǎng)300多萬人。[3]621959-1961年自然災(zāi)害期間，《農(nóng)業(yè)六十條》規(guī)定生產(chǎn)隊(duì)可通過扣留2%～3%的可分配總收入作為公益金，以強(qiáng)化對(duì)五保供養(yǎng)人員的救助支持。

整體而言，生產(chǎn)力水平與時(shí)代特征造就了這一時(shí)期城鄉(xiāng)有別的養(yǎng)老金政策。其中，城鎮(zhèn)以單位制養(yǎng)老為主，農(nóng)村隨著五保供養(yǎng)制度的推行，養(yǎng)老保障表現(xiàn)為集體與家庭共擔(dān)的模式，但五保供養(yǎng)僅是對(duì)特殊貧困群體“生存型”養(yǎng)老保障的政策兜底，一般農(nóng)民的養(yǎng)老仍然游離于制度之外。

3、國家養(yǎng)老金制度的失序期(1966-1977)

“文革”十年，黨政工作遭到嚴(yán)重破壞，國民經(jīng)濟(jì)陷入到前所未有的困境中，我國剛剛起步的養(yǎng)老金制度建設(shè)也進(jìn)入失序期。主要表現(xiàn)為，一是相關(guān)養(yǎng)老保障部門的撤銷或合并。1968-1969年，內(nèi)務(wù)部被撤銷，管理干部職工養(yǎng)老保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)陷入癱瘓。1970年6月，勞動(dòng)部被撤銷，勞動(dòng)保障事務(wù)并入國家計(jì)委，社會(huì)保險(xiǎn)面臨無人管理的困境。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制相繼被廢止，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老負(fù)擔(dān)完全轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。1969年頒布的《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》提出將國營企業(yè)勞保費(fèi)用從勞動(dòng)保險(xiǎn)金開支改為營業(yè)外列支。這一規(guī)定意味著養(yǎng)老保障中國家角色的完全撤出，致使諸多國有企業(yè)因養(yǎng)老財(cái)政支出壓力而陷入發(fā)展困境。三是農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍不斷收緊。在經(jīng)歷初期的快速擴(kuò)建后，農(nóng)村五保制度在“文革”期間開始進(jìn)入低谷，由于資金、人員、設(shè)備、物資供應(yīng)問題，一些敬老院相繼停辦。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國敬老院僅剩3萬余所，供養(yǎng)人員銳減到55萬余人。[4]191

總之，“文革”十年我國養(yǎng)老金制度受到了嚴(yán)重的沖擊，之前的制度設(shè)計(jì)和行之有效的制度措施被終止，更為嚴(yán)重的是，養(yǎng)老金制度建設(shè)缺乏應(yīng)有的財(cái)政支持，繼而陷入停滯。

綜上可知，新中國成立后，我國初步開展了國家、集體、家庭方面的養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃。在城鎮(zhèn)，國家壟斷式的養(yǎng)老福利供給，單位退休養(yǎng)老成為主要養(yǎng)老模式。相比之下，在廣大農(nóng)村，由于缺乏整體的制度安排，土地養(yǎng)老與五保供養(yǎng)相結(jié)合的形式延續(xù)著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。這一時(shí)期的養(yǎng)老金制度對(duì)維護(hù)新生政權(quán)的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要作用，但由于其低效率、高成本等政策缺陷的束縛，加之三年自然災(zāi)害的影響及“文革”十年的動(dòng)蕩，使本就脆弱的養(yǎng)老金制度幾經(jīng)波折、舉步維艱。

二、市場轉(zhuǎn)軌時(shí)期：社會(huì)化養(yǎng)老金制度的探索與曲折發(fā)展(1978-2007)

改革開放到2007年，中國養(yǎng)老金制度建設(shè)進(jìn)入社會(huì)化發(fā)展的新時(shí)期，經(jīng)歷了兩次較為明顯的轉(zhuǎn)折。第一次轉(zhuǎn)折發(fā)生在改革之初，隨著黨和政府工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，養(yǎng)老政策的價(jià)值導(dǎo)向也逐漸從理想轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，明確以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，有計(jì)劃地收縮國家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利中的個(gè)人責(zé)任，單位福利供給的國家統(tǒng)包統(tǒng)攬模式。在城市，企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度先后建立，推動(dòng)“單位人”向“社會(huì)人”發(fā)展，由此也拉開了中國雙軌制養(yǎng)老金制度的序幕；在農(nóng)村，隨著聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，原有的集體分配模式逐漸向以家庭土地承包經(jīng)營為主要形式的雙元分配模式轉(zhuǎn)變，人民公社日漸瓦解，原有農(nóng)村集體供養(yǎng)的養(yǎng)老制度模式被打破，部分地區(qū)開始探索社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但因國家財(cái)政支持不到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，致使農(nóng)村養(yǎng)老金制度發(fā)展歷程曲折。第二次轉(zhuǎn)折則發(fā)生在上世紀(jì)90年代末與新世紀(jì)之初，這一時(shí)期的養(yǎng)老金制度改革以國家責(zé)任的適度回歸為重要標(biāo)志，國家、市場、家庭之間權(quán)責(zé)的重新劃分成為改革的關(guān)鍵，標(biāo)志著養(yǎng)老保障體系開始由國家壟斷向社會(huì)多元發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的探索期(1978-1985)

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，標(biāo)志著中國進(jìn)入改革開放時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，社會(huì)化養(yǎng)老金制度的改革也進(jìn)入試點(diǎn)期?！蛾P(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定:“工人的養(yǎng)老退休費(fèi)用，企業(yè)單位由企業(yè)利潤支付，行政事業(yè)單位，由退休、退職工人居所地的縣級(jí)民政部門另列預(yù)算支付”，“家居農(nóng)村的退休、退職工人，應(yīng)盡量回村安置，由所在生產(chǎn)隊(duì)供應(yīng)口糧”。通過這兩項(xiàng)規(guī)定確立了我國城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)化養(yǎng)老金制度改革的方向，為有效減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供支持。

在農(nóng)村地區(qū)，集體供養(yǎng)模式日漸式微，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使土地養(yǎng)老再次掀起熱潮。同時(shí)，國家在這一階段也開始了農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的探索，倡導(dǎo)有條件的地方實(shí)行養(yǎng)老金制度試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1982年，全國已有11個(gè)省市，近3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)推行了養(yǎng)老金制度，對(duì)參加集體勞動(dòng)滿10年，男滿65、女滿60歲的勞動(dòng)者發(fā)放10～15元，最高20多元的養(yǎng)老金，領(lǐng)取人員規(guī)模達(dá)42萬之多，費(fèi)用主要由生產(chǎn)大隊(duì)和各生產(chǎn)隊(duì)按比例分擔(dān)，從隊(duì)辦企業(yè)利潤和公益金中提取。[5]21五保供養(yǎng)方面，隨著集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)政基石不斷弱化，制度面臨嚴(yán)重的資金危機(jī)。為此，國家出臺(tái)一系列文件，如1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》，1981年《關(guān)于檢查對(duì)五保戶生活安排情況的通知》，1982年《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，1983年《關(guān)于切實(shí)做好五保戶普查工作的補(bǔ)充通知》等，以強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的問題整改，確保其與農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制共生共存。

總體而言，這一時(shí)期，中國城鎮(zhèn)地區(qū)開始了企業(yè)社會(huì)化養(yǎng)老金制度改革試點(diǎn)，養(yǎng)老保障朝著市場化方向發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)，隨著人民公社體制被取消，集體保障逐漸削弱，土地保障和家庭保障的養(yǎng)老地位再次凸顯，但也有部分地區(qū)實(shí)行了養(yǎng)老金制度的試點(diǎn)探索。

2、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的發(fā)展期(1986-1997)

為進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老金制度社會(huì)化改革進(jìn)程，提高養(yǎng)老保障市場化水平，1986年，國家“七五”計(jì)劃提出，要以國家、集體、個(gè)人三者利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、比例與效益的統(tǒng)一，有計(jì)劃、有步驟地建立起有中國特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在城鎮(zhèn)地區(qū)，由各縣、市按照“以支定籌，略有積累”的原則，按比例提取工資，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌省、市、縣三級(jí)試點(diǎn)。這標(biāo)志著中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段。同年7月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，提出“勞動(dòng)合同制員工與本企業(yè)同工種、同崗位固定工人享受同等水平的工資和保險(xiǎn)福利待遇”，“退休養(yǎng)老基金由企業(yè)和員工共同繳納，不敷使用時(shí)，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助”。這一政策結(jié)束了傳統(tǒng)的就業(yè)終身制，也減輕了員工對(duì)單位的過度依附，標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“國家-單位”式的養(yǎng)老保障體制正式向養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌過渡。最重要的是，此次養(yǎng)老金制度的社會(huì)化改革，凸顯了個(gè)人責(zé)任，將企業(yè)及個(gè)人繳費(fèi)與其工資水平相掛鉤，彰顯了“多勞多得”的效率原則，增強(qiáng)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付環(huán)節(jié)的激勵(lì)效應(yīng)。[6]41

1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出建立由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)費(fèi)用的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為國家強(qiáng)制性的養(yǎng)老政策，實(shí)行養(yǎng)老基金社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人部分按其工資的3%繳納。至此，我國企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步確立。1995年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，規(guī)定通過社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方案，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資機(jī)制和計(jì)發(fā)辦法調(diào)整，以減輕企業(yè)和國家的負(fù)擔(dān)。此外，在完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之余，引導(dǎo)企業(yè)開展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。1997年，國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出以“?；尽睘樵瓌t，實(shí)行全國統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)與個(gè)人的繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶的規(guī)模、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等內(nèi)容。自此，中國社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“城職保”)正式建立。

相比城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度改革進(jìn)展相對(duì)緩慢。1992年，《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》提出要逐步改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金以現(xiàn)收現(xiàn)付、國家統(tǒng)包的做法，但終因阻力太大而擱淺。1993年，《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》，規(guī)定離退休公職人員的退休費(fèi)用仍由國家財(cái)政承擔(dān)。由此，拉開了中國企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度“雙軌”制模式的序幕。

而在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)也開始提上日程。1986年，國家提出對(duì)部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段。1987，民政部印發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，要求逐步推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1989年底，全國有19個(gè)省、190個(gè)縣、800多個(gè)鄉(xiāng)和8000多個(gè)村建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，參保農(nóng)民近90萬，籌集養(yǎng)老基金4095.9萬元，享受待遇人員達(dá)2521.6萬，[7]138初步形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年，民政部正式主管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事務(wù)。1992年，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》出臺(tái)，規(guī)定“以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”，探索構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“老農(nóng)保”)。同年12月，全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議召開，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，助推“老農(nóng)?！卑l(fā)展熱潮。[8]31

1993年開始，國家相繼成立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心等相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)了《關(guān)于保持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制穩(wěn)定的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》、《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用管理幾個(gè)問題的通知》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法(試行)》等一系列政策文件，對(duì)規(guī)范和指引“老農(nóng)?！苯ㄔO(shè)，加快制度的全國推廣具有重要作用。到1997年底，全國已有30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的2097個(gè)縣(市、區(qū))開展了“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)，參保居民達(dá)8288萬，積累基金近140億元。[9]93

與此同時(shí)，為解決五保供養(yǎng)制度長期以來面臨的資金危機(jī)，1994年1月，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，就五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式、財(cái)產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等作出規(guī)定，提出五保戶的供養(yǎng)資金由村提留或者鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，結(jié)束了人民公社體制取消后五保供養(yǎng)資金來源不明確的歷史，從此，五保供養(yǎng)制度重新煥發(fā)活力。此外，1995年，農(nóng)村最低生活保障制度展開試點(diǎn)，廣西自治區(qū)武鳴縣頒布的《農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》成為首個(gè)縣級(jí)農(nóng)村低保制度文件，標(biāo)志著農(nóng)村又一救助型養(yǎng)老金制度的發(fā)端。

總體而言，這一時(shí)期是中國養(yǎng)老金制度社會(huì)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，受效率優(yōu)先價(jià)值理念的影響，養(yǎng)老金制度朝著市場化與多元化方向發(fā)展，主張政府有限責(zé)任，強(qiáng)調(diào)個(gè)體承擔(dān)責(zé)任，因此，養(yǎng)老保障中政府責(zé)任被不斷弱化，而個(gè)人、家庭與社會(huì)的責(zé)任則被逐漸凸顯。從理論上講，這一改革取向在當(dāng)時(shí)是理性的，但是從實(shí)踐發(fā)展的情況來看，卻帶來了嚴(yán)重的社會(huì)問題。在國家責(zé)任收縮、家庭功能弱化和市場支持不足的情況下，養(yǎng)老保障福利供給嚴(yán)重失衡，制度斷裂問題突出，制度碎片化傾向開始出現(xiàn)；大量下崗職工、進(jìn)城務(wù)工人員和城鄉(xiāng)居民被隔離在制度之外；同時(shí)，雙軌制與城鄉(xiāng)二元福利剪刀差的存在，也使不同群體之間的養(yǎng)老金待遇差距拉開，制度的公平性嚴(yán)重受損。

3、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的調(diào)整期(1998—2007)

世紀(jì)之交，隨著中國步入老齡化社會(huì)和改革的不斷深化，社會(huì)保障體制不健全產(chǎn)生的社會(huì)公平、公正問題逐漸凸顯，構(gòu)建和諧社會(huì)成為黨和政府工作的重點(diǎn)，社會(huì)政策調(diào)整更注重政府在社會(huì)保障中的重要作用，養(yǎng)老保障中的政府角色逐步回歸。這一時(shí)期，政府開始不斷加大對(duì)社會(huì)民生事業(yè)的投入，不斷完善社會(huì)保障體系，中國養(yǎng)老金制度進(jìn)入調(diào)整期。

就城鎮(zhèn)職工而言，養(yǎng)老金制度的調(diào)整以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和破除勞動(dòng)力自由流動(dòng)與勞動(dòng)力市場分割為目標(biāo)，不斷提高統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面。1998年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，要求加快企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，規(guī)定“從1999年起，調(diào)整企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，起步時(shí)不低于企業(yè)工資總額的13%”。2000年，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》提出將靈活就業(yè)人員和個(gè)體工商戶納入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，并明確統(tǒng)籌基金和個(gè)賬基金實(shí)行分開管理，個(gè)人賬戶規(guī)模由原來的11%調(diào)整為8%。同時(shí)，確定企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)往市場化運(yùn)作的企業(yè)年金方向發(fā)展，促使養(yǎng)老保障制度向多層次體系擴(kuò)充。

2005年，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出繼續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定基本養(yǎng)老金水平，不斷推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革。2006年，為解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，養(yǎng)老金制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。2007年，新《勞動(dòng)合同法》和《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)》頒布實(shí)施，對(duì)企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)做出更加明確和嚴(yán)格的規(guī)定，推動(dòng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)籌層次、基金調(diào)度和使用上的統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的省級(jí)統(tǒng)籌。待遇方面，這一時(shí)期城鎮(zhèn)職工的人均退休費(fèi)逐年提高，如圖1所示。

數(shù)據(jù)來源：2001—2008年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

就農(nóng)村居民而論，受1998年金融海嘯與養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶利率下調(diào)等因素影響，相當(dāng)一部分地區(qū)“老農(nóng)?！惫ぷ髅媾R困境甚至陷入停頓。為解決出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對(duì)“老農(nóng)保”制度進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的應(yīng)逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1999年到2000年，“老農(nóng)?！被鶎庸ぷ鳈C(jī)構(gòu)從33806個(gè)減為32610個(gè)，參保人數(shù)從8000萬減至6172萬。[10]至此，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》被正式叫停，標(biāo)志著“老農(nóng)?！边@一社會(huì)保障試驗(yàn)的失敗。

進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度得以重新調(diào)整和發(fā)展。2002年，黨的十六大報(bào)告提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。2005年，“十一五”規(guī)劃提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉戰(zhàn)略，明確要求建立健全農(nóng)村地區(qū)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。2006年，《農(nóng)業(yè)稅條例》被廢止，極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，為再次開展農(nóng)村養(yǎng)老金制度建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，以推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。重新修訂并頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將五保供養(yǎng)資金來源由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)支持轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政支持為主、中央財(cái)政支持為輔的新方式，這在很大程度上提高了五保供養(yǎng)資金的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度與現(xiàn)代社會(huì)救助制度的融合，強(qiáng)化了政府在農(nóng)村福利供給中的責(zé)任。2007年，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》提出將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入低保，加大制度覆蓋面，以穩(wěn)定、持久、有效地解決貧困老人的溫飽問題，并進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍、資金來源等內(nèi)容，這標(biāo)志著農(nóng)村低保制度在全國范圍內(nèi)正式建立。

總體而言，這一時(shí)期隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，養(yǎng)老金制度改革經(jīng)歷了社會(huì)化統(tǒng)籌探索、發(fā)展與調(diào)整三個(gè)階段，從試點(diǎn)初期的政府責(zé)任收縮到調(diào)整階段的再次回歸，國家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助逐年增長，如圖2所示，政府、企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)組織之間的主體責(zé)任得以重新明確。

數(shù)據(jù)來源:1998—2007年度人力資源 (勞動(dòng))和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

盡管政府角色在養(yǎng)老金制度建設(shè)中有了較大程度的回歸，受多種因素影響，中國養(yǎng)老金制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展仍十分緩慢，城鄉(xiāng)二元的福利結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老金雙軌制的持續(xù)運(yùn)行，使不同群體間養(yǎng)老待遇差距持續(xù)拉大。從2000年到2005年，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員退休金年均增長分別達(dá)13.07%和11.48%，而同期企業(yè)職工退休金年均增長只有6.92%，[11]農(nóng)村居民養(yǎng)老金年均增長率雖有13.3%，但其人均月養(yǎng)老金領(lǐng)取額僅為40元左右，無法保障其基本生活。[12]128

三、創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期：多層次養(yǎng)老金制度的完善與并軌整合(2008以來)

近10年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，民生保障事業(yè)發(fā)展迅速，養(yǎng)老金制度進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。為從根本上化解城鄉(xiāng)福利剪刀差和“雙軌制”矛盾，國家以共建共享理念為指引，以全面建成小康社會(huì)為戰(zhàn)略目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，推動(dòng)養(yǎng)老金制度并軌與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度融合發(fā)展。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后建立與合并實(shí)施，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度并軌發(fā)展，標(biāo)志著中國特色社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本框架的建立與完善，中國養(yǎng)老金制度朝著更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。[13]68

1、城鄉(xiāng)養(yǎng)老金制度的全面建設(shè)時(shí)期(2008-2013)

隨著中國養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型的基本完成，改革重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)為擴(kuò)大制度覆蓋面和增強(qiáng)制度整合力度。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，2009年，國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，對(duì)跨省流動(dòng)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、領(lǐng)取條件、待遇核發(fā)進(jìn)行了明確規(guī)定。通過這一政策的實(shí)施，到2010年，全國各省大都實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，初步解決了便攜性損失、覆蓋面小、制度碎片化等問題。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施，從法制層面明確社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，并進(jìn)一步提出要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，成為中國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革和發(fā)展的一個(gè)里程碑。

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要“健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！?009年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，由此拉開了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱“新農(nóng)?！?建設(shè)的序幕，成為完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要一步?！靶罗r(nóng)?！弊裱氨；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相分離的管理模式，養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)方式參照“城職?！睂?shí)行終身支付。與之前“老農(nóng)?！毕啾龋靶罗r(nóng)?！钡淖畲筇厣椭贫群诵木褪敲鞔_了政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任；基金模式也由原來的個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。因此，制度試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)展，到2012年即在全國實(shí)現(xiàn)推廣，這在很大程度上改善了農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，同時(shí)，為解決游離于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和“新農(nóng)保”制度之外的城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老問題，2011年，比照“新農(nóng)?！敝贫龋瑖鴦?wù)院頒布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(簡稱“城居?！?，在城鎮(zhèn)地區(qū)開展“城居?！敝贫仍圏c(diǎn)，將城鎮(zhèn)非從業(yè)人員正式納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍。到2012年，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！睆脑圏c(diǎn)轉(zhuǎn)向全面開展，標(biāo)志著城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。[14]3

2013年，黨的十八大報(bào)告指出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，發(fā)揮其保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的基礎(chǔ)性作用?！边@表明公平、可持續(xù)理念已成為政府制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的價(jià)值認(rèn)同，構(gòu)建有中國特色的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系成為新時(shí)期養(yǎng)老金制度改革的主要任務(wù)。通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用政府、集體、市場、家庭、個(gè)人的混合性政策工具多層次滿足養(yǎng)老需求，在制度框架層面推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老公平正義的實(shí)現(xiàn)。

總體而言，這一階段養(yǎng)老金制度的建設(shè)重點(diǎn)是“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！?，推進(jìn)養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，隨著這兩個(gè)制度的建立，我國養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)出“新農(nóng)?！?、“城居?！?、“城職?！焙蜋C(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度四分天下的局面。

2、多層次養(yǎng)老金制度的并軌整合與創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期(2014-現(xiàn)在)

黨的十九大報(bào)告將我國社會(huì)主要矛盾重新定位為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。養(yǎng)老需求作為美好生活需要的重要組成部分，與養(yǎng)老福利供給的不平衡不充分之間的矛盾逐漸凸顯，制定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老、解決養(yǎng)老待遇不平衡、不充分的政策要求日益緊迫。在這一背景下，2014年2月，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，對(duì)“新農(nóng)?！薄ⅰ俺蔷颖！焙汀俺锹毐！鞭D(zhuǎn)換的適用范圍、轉(zhuǎn)換條件、轉(zhuǎn)移額度、繳費(fèi)年限進(jìn)行明確規(guī)定，為建立公平、公正、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，兩大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全面整合，轉(zhuǎn)移接續(xù)程序也更加規(guī)范，城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理制度得以確立，標(biāo)志著我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正向著更加公平的目標(biāo)邁進(jìn)。

為建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、更公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，2015年1月，國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保障被納入同一保險(xiǎn)體系之中，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的并軌。這是繼城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并改革后的又一有力整合舉措，為建設(shè)全國統(tǒng)一、公平、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度邁出了關(guān)鍵一步。同時(shí)，為加快推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立，2015年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，規(guī)定國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位可基于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立職業(yè)年金，職業(yè)年金由個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%，單位按本單位工資總額的8%，共同繳納，同樣實(shí)行個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分開管理，個(gè)人繳費(fèi)納入個(gè)人賬戶，單位繳費(fèi)和基金投資收益納入職業(yè)年金賬戶，年金收益在退休后按月領(lǐng)取。

2016年，“十三五”規(guī)劃提出“要完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，健全社會(huì)救助體系，強(qiáng)化以扶老、助殘、愛幼、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利制度建設(shè)”。同年，國家重新修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和明確，標(biāo)志著五保供養(yǎng)制度進(jìn)入法制化發(fā)展軌道。同時(shí)，《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，將農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策銜接，以確保2020年全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村低保制度也進(jìn)入全新的發(fā)展期。

2017年，國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃提出，到2020年形成“多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系”。12月，人社部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)年金辦法》，規(guī)定企業(yè)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，也即企業(yè)年金，并對(duì)其資金籌集、賬戶管理、基金運(yùn)營、待遇領(lǐng)取等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2018年，《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》出臺(tái)，為緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展失衡，支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展壯大提供了政策指引，標(biāo)志著中國多層次養(yǎng)老保障體系正式建立。

整體來看，這一時(shí)期養(yǎng)老金制度改革調(diào)整朝著統(tǒng)一整合、多層次、可持續(xù)的方向發(fā)展。國家在養(yǎng)老保障中的財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步回歸，如表1。公平可持續(xù)的價(jià)值認(rèn)同成為主導(dǎo)養(yǎng)老金制度改革的基本原則，隨著“新農(nóng)保”與“城居?！?、“城職保”與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度的整合發(fā)展，以及職業(yè)年金、企業(yè)年金的相繼推出，目前，我國基本的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架已實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，多層次養(yǎng)老保障體系也正式建立。

表1 2014-2017年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2015-2018年統(tǒng)計(jì)年鑒整理和計(jì)算。

然而，從實(shí)際來看，由于央地財(cái)政體制的責(zé)權(quán)歸屬問題和以地方為主的基金統(tǒng)籌模式，我國養(yǎng)老金制度仍存在地區(qū)分割、人群分等、制度分設(shè)、待遇懸殊以及體系發(fā)展失衡等問題亟待解決。比如，制度分設(shè)方面，國家對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助差距懸殊，同時(shí)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間重復(fù)參保的問題帶來財(cái)政補(bǔ)助效率的損失。待遇方面，2017年，城鎮(zhèn)離退休職工的人均基本養(yǎng)老金為2876元/月，而村老年人的人均基本養(yǎng)老金僅為126.7元/月，其差距在22倍以上，如表2所示。這種因制度分設(shè)而導(dǎo)致待遇懸殊凸顯養(yǎng)老金制度缺失應(yīng)有的公平性。

表2 2010-2017年職工與居民的基本養(yǎng)老金待遇差異

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2011-2018年中國統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)整理和計(jì)算。

注：2010年居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)僅為“新農(nóng)?！毕嚓P(guān)數(shù)據(jù)，2011年起為“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜?shù)據(jù)。

此外，在中國現(xiàn)有的多層次養(yǎng)老金體系中，只見第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速擴(kuò)張，第二、第三層次的職業(yè)年金、企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展相對(duì)滯后。截至2017年年末，全國僅有8萬戶企業(yè)實(shí)行了企業(yè)年金計(jì)劃，參加這類計(jì)劃的職工僅為2300多萬人，不足參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)的8%。[15]20至于居民商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)更是闕如。

四、未來中國養(yǎng)老金制度的發(fā)展圖景展望

通過梳理新中國成立70周年養(yǎng)老金制度的發(fā)展演變歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國養(yǎng)老金制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家主導(dǎo)型模式到改革開放后的社會(huì)化發(fā)展模式，再到創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期多元治理框架下的多層次整合模式，其發(fā)展伴隨著政府養(yǎng)老保障責(zé)任“壟斷-收縮-回歸”的波動(dòng)調(diào)整過程，也體現(xiàn)出黨和政府養(yǎng)老保障治理理念從平均主義、到效率優(yōu)先再到公平、可持續(xù)的轉(zhuǎn)變。

對(duì)照世界銀行提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱理念，即建成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為第二支柱、以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的三支柱制度體系，未來中國養(yǎng)老金制度尚面臨兩大深層次問題:其一，如何盡快打破社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)、地區(qū)分割、人群分等的不公平格局；其二，如何通過系統(tǒng)改革完善制度體系，提升制度運(yùn)行效率，促進(jìn)養(yǎng)老金制度平衡持續(xù)發(fā)展。針對(duì)這兩大問題，我們提出未來中國養(yǎng)老金制度改革發(fā)展的幾點(diǎn)思考。

1、基于底線公平理念，按照三支柱養(yǎng)老保障體系強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)多層次社會(huì)保障體系理論，社會(huì)保障分為基本保障與補(bǔ)充性保障。其中，基本保障是所有社會(huì)成員都能夠享有的最低風(fēng)險(xiǎn)保障，其公平性指向無差異的結(jié)果均等，體現(xiàn)對(duì)底線公平的傾斜。而補(bǔ)充性保障即每一個(gè)人按其個(gè)人能力、貢獻(xiàn)和運(yùn)氣都有機(jī)會(huì)獲得的保障，其結(jié)果是有差異的，指向機(jī)會(huì)均等，體現(xiàn)對(duì)效率的關(guān)注。國家必須通過法律制度，有效維護(hù)這兩種公平[14]6。具體而言，未來中國養(yǎng)老金制度的發(fā)展，應(yīng)平衡經(jīng)濟(jì)增長與老齡化的關(guān)系，加強(qiáng)養(yǎng)老福利資源配置效率與社會(huì)公平的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，擴(kuò)大制度惠及范圍，建立政府與社會(huì)、市場與個(gè)人的協(xié)同合作運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、人群之間平衡發(fā)展。通過更加科學(xué)合理的制度安排和必要的利益調(diào)整，確保每個(gè)社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)都能夠得到穩(wěn)定保障，確保多層次養(yǎng)老金制度都能夠長期持續(xù)健康運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障治理現(xiàn)代化，服務(wù)于國家長治久安和民族偉大復(fù)興事業(yè)。

基于底線公平理論[16]26，我們提出以“梯度融合”戰(zhàn)略加快制度統(tǒng)籌與整合力度，不斷縮小城鄉(xiāng)居保、城職保之間養(yǎng)老待遇差距與個(gè)人繳費(fèi)貢獻(xiàn)差距，提高制度公平性與保障水平。并在理順養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱和第二支柱定位的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)和制度體系的完善創(chuàng)新。具體而言，下一步改革應(yīng)按照三支柱的養(yǎng)老保障體系框架，建立一個(gè)不分城鄉(xiāng)、不論身份的全民一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要包括符合“底線公平”要求的國民養(yǎng)老津貼制度、強(qiáng)制參保的國民年金制度和享受稅收優(yōu)惠的商業(yè)養(yǎng)老金制度，如表3所示。其中，第一支柱為政府責(zé)任底線以下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、高齡津貼制度的整合，用于保障國民的基本生活；將政府責(zé)任底線以上的個(gè)人賬戶、職業(yè)年金、企業(yè)年金等具備個(gè)人及單位繳費(fèi)或政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老金整合為第二支柱，形成國民年金制度；將商業(yè)養(yǎng)老金制度作為第三支柱，采用稅收抵免和遞延等方式促進(jìn)更多有條件的居民投保，以發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，進(jìn)一步提高國民養(yǎng)老保障水平。

表3 一體化三支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系

同時(shí)，國民養(yǎng)老津貼無需個(gè)人繳費(fèi)，不分城鄉(xiāng)、不論身份均設(shè)計(jì)為30%的目標(biāo)替代率，體現(xiàn)政府責(zé)任與底線下的結(jié)果公平。國民年金實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的整合，以強(qiáng)制參保和繳費(fèi)差別，多繳多得，體現(xiàn)底線以上的過程公平和對(duì)效率的關(guān)注。商業(yè)養(yǎng)老金制度則由靈活多樣的稅惠型和稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。三大支柱以國民養(yǎng)老津貼為基礎(chǔ)，國民年金為依托，商業(yè)養(yǎng)老金為補(bǔ)充，界限清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，共同發(fā)揮養(yǎng)老保障作用，構(gòu)成“三足鼎立”的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，以確保養(yǎng)老金制度良性運(yùn)行。

2、加快制度統(tǒng)籌與整合力度，促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金體系向國民養(yǎng)老津貼方向發(fā)展

通過整合“城職保”、“城鄉(xiāng)居保”基礎(chǔ)養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保和高齡津貼制度，形成不分城鄉(xiāng)、不論身份，以保障國民基本養(yǎng)老需求作為責(zé)任邊界和權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，不需要參保個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的國民養(yǎng)老津貼制度。這有利于打破地區(qū)、城鄉(xiāng)分割，以全民統(tǒng)一的養(yǎng)老金目標(biāo)替代率確保無差別的基本公平的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)打破制度、地區(qū)和身份限制，實(shí)現(xiàn)保障待遇與個(gè)人繳費(fèi)脫鉤，由財(cái)政及稅收來承擔(dān)籌資責(zé)任，有利于明確政府與個(gè)人的責(zé)任邊界，實(shí)行全民普惠的國民待遇，為所有國民老年期提供基本的衣食住行生活保障。制度的基本框架如圖3所示。

具體而言，國民養(yǎng)老津貼有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，資金來源由政府財(cái)政和企業(yè)社保稅費(fèi)支持，無需個(gè)人繳納，全體國民享有領(lǐng)取資格。其二，國民養(yǎng)老津貼給付標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民人均可支配收入確定，全民享有統(tǒng)一的目標(biāo)替代率。其三，國民養(yǎng)老津貼統(tǒng)一由中央撥付，具有籌資和給付全國統(tǒng)籌的優(yōu)勢，避免因條塊式、碎片化及統(tǒng)籌層次低等因素影響而造成制度內(nèi)生性問題。

此外，要保證國民養(yǎng)老津貼制度持續(xù)健康運(yùn)行，需要建立科學(xué)合理的籌資和給付調(diào)節(jié)機(jī)制，以提高養(yǎng)老保障水平與層次。籌資方面，需設(shè)計(jì)社保稅稅率調(diào)整機(jī)制。通過明確一個(gè)稅率調(diào)整周期，只有在調(diào)整窗口內(nèi)才能調(diào)整稅率，其余時(shí)間保持不變，以穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。給付方面，通過每隔5年城鄉(xiāng)居民基本生活需求評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整國民養(yǎng)老津貼目標(biāo)替代率。除此以外，還需要每年根據(jù)各省份當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲脑鲩L情況提高養(yǎng)老津貼發(fā)放數(shù)額，保證其增長速度與收入增長速度大致持平。

3、依托國民年金制度，提升基金保值增值水平與養(yǎng)老金收益率

除了用于滿足基本需求，體現(xiàn)底線下普惠公平的國民養(yǎng)老津貼外，還應(yīng)該建立滿足更高層次養(yǎng)老需求的第二支柱——統(tǒng)一的國民年金制度。整合現(xiàn)有“城職?！?、“城鄉(xiāng)居?！眰€(gè)人賬戶、企業(yè)年金和職業(yè)年金等內(nèi)容，消除原有制度在適用對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放數(shù)額等方面的差異。同時(shí)，強(qiáng)制個(gè)人向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納國民年金，其中，城鎮(zhèn)職工由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，城鄉(xiāng)居民由個(gè)人繳費(fèi)和國家財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，統(tǒng)一計(jì)入國民年金賬戶，由國家主導(dǎo)購買年金基金份額，并由全國社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行管理和投資使之保值增值，退休時(shí)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按其年金賬戶份額每月發(fā)放國民年金，如表4所示。

為了方便基金的運(yùn)營管理，國民年金采用基金份額的形式運(yùn)行，繳費(fèi)期按單位凈值買入年金份額，累積期按實(shí)際運(yùn)營業(yè)績計(jì)算其年金單位凈值，領(lǐng)取期按精算平衡原則計(jì)算每月發(fā)放份額和養(yǎng)老金數(shù)額，從而使居民、職工等不同群體享有同樣的制度，只在繳費(fèi)方式和數(shù)額上有所區(qū)分。這樣既可以貫徹底線之上追求過程公平的政策目標(biāo)，體現(xiàn)個(gè)人與企業(yè)責(zé)任的平衡，還能通過提升統(tǒng)籌層次，做大基金規(guī)模來提高基金運(yùn)營效率。

4、支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，發(fā)揮市場提高資源配置效率的作用

基于底線公平的國民養(yǎng)老津貼制度和國民年金制度，以政府為主導(dǎo)，通過普惠及強(qiáng)制參保，可確保國民老年期養(yǎng)老金目標(biāo)替代率達(dá)到50～80%，保障其基本生活，體現(xiàn)養(yǎng)老保障中的政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任?？紤]到我國仍將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段和人口老齡化快速發(fā)展的現(xiàn)狀，通過強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)來進(jìn)一步提高替代率既超出了財(cái)政負(fù)擔(dān)的能力，容易走上“福利國家”的怪圈。為此，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置效率上的優(yōu)勢，大力發(fā)展以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的第三支柱。

為了發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)勢，解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一家獨(dú)大”、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的保險(xiǎn)密度過小、保險(xiǎn)深度過低、商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)資產(chǎn)占GDP比重過小等問題，[17]3政府應(yīng)強(qiáng)化引導(dǎo)和扶持，加快建立一個(gè)可供投保人自由選擇的、產(chǎn)品形式齊全多樣的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場。通過稅收優(yōu)惠、費(fèi)率市場化改革、法規(guī)體系建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)等激勵(lì)機(jī)制與市場監(jiān)管手段的實(shí)施，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司做好產(chǎn)品創(chuàng)新、市場開發(fā)等工作，推動(dòng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)蓬勃健康發(fā)展，真正形成三支柱三足鼎立的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，更好滿足城鄉(xiāng)居民多元養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。