基于資源配置視角的高校預(yù)算績效管理探討

肖惠群

摘 要：資源分配直接影響著高校學(xué)科建設(shè)的成效。提升高校學(xué)科建設(shè)專項資金的使用效率是高校績效預(yù)算的出發(fā)點，但實行過程中存在信息溝通不暢、形式意義大于實際意義、評價結(jié)果利用不充分等問題，本文針對這些問題，提出了完善信息共享、加強體制建設(shè)和積極推動評價結(jié)果應(yīng)用等措施，以期績效預(yù)算在資源配置中的發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：高校;績效管理;學(xué)科建設(shè);資源配置

在經(jīng)濟學(xué)中，資源配置按方式不同可分為自然經(jīng)濟、市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的年代，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品僅可供自己的生活需要，資源的配置主要是依靠個人的基本消費需要來決定。隨著生產(chǎn)力提高、商品所有權(quán)的明晰、供需關(guān)系的多樣化，人們通過競爭市場中的價格漲落來進(jìn)行資源的配置和利用。但是包括高校在內(nèi)的公共部門所提供的是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不像私人物品那樣可以通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，再加之投資巨大、經(jīng)濟效率低，還具有非排他性和非競爭性的特點，所以預(yù)算分配就成為公共部門的資金分配的主流。預(yù)算是數(shù)字化了的計劃，用數(shù)字來表示預(yù)算的結(jié)果，組織運營需要通過預(yù)算來協(xié)調(diào)和控制。預(yù)算效益、效果、效率成為公眾關(guān)注的熱點。

一、學(xué)科建設(shè)專項績效管理的研究背景

國家發(fā)展之間的競爭歸根到底是教育和科技的博弈，高等教育承載著科學(xué)研究和人才培養(yǎng)的重任。高校的發(fā)展離不開專項資金的投入，無論是在擴招的初期為硬件設(shè)施而投入的基本建設(shè)資金，還是后期的內(nèi)涵建設(shè)中所投入的學(xué)科建設(shè)資金。無論哪個時期都存在資金供需緊張的情況。高校從高等教育的精英化到大眾化的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了校園建設(shè)資金的困擾;高校內(nèi)涵建設(shè)對資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于連年持續(xù)增長的教育投入。內(nèi)涵建設(shè)和學(xué)科建設(shè)并非一日之功，需要時間和資金的投入，所以高校如何合理分配有限的資金、提高資金的使用效率、實現(xiàn)收支平衡是亟待解決的問題。

除了資金的供求問題，高校面臨的風(fēng)險也在不斷增大。隨著高校資金的不斷增加，高校的財務(wù)管理面臨更大的挑戰(zhàn)，面臨的局面也越來越復(fù)雜，面臨的風(fēng)險也呈現(xiàn)多元化趨勢。高校所面臨的風(fēng)險主要是由來自于資金和經(jīng)營的風(fēng)險，而預(yù)算是建立在高校的戰(zhàn)略定位、綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)之上，對所有的財務(wù)及非財務(wù)資源進(jìn)行綜合調(diào)配，所以它可以有效地避免和防范由于擴招而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的償債風(fēng)險。所以，以預(yù)算為抓手可以引導(dǎo)資金流動的方向，從而有效地避免因資金斷裂所引發(fā)的困境，提高現(xiàn)金的運營效率和效益，推動高校健康、可持續(xù)發(fā)展。

隨著新公共管理理論的誕生、居民對財政預(yù)算的關(guān)注度上升、政府的管理水平提升，以及高校出于自身發(fā)展管理的需求等諸多因素，高校績效預(yù)算也越來越受到社會各方面的關(guān)注。本文就現(xiàn)階段高?？冃ьA(yù)算中存在的問題及解決路徑提出一些意見，以期為預(yù)算績效管理實踐工作提供一些參考與借鑒。

二、高校預(yù)算績效評價現(xiàn)狀

1.缺乏互通互聯(lián)的信息系統(tǒng)

我國高校現(xiàn)在普遍采用的組織結(jié)構(gòu)就是直線型組織結(jié)構(gòu)。直線型組織結(jié)構(gòu)是一種最簡約的組織形式。以高校為例來解釋它的特點就是，高校的人事、財務(wù)、后勤、科研、教學(xué)等各級部門從上到下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，每個部門接受一個分管校長的管理，各個分管校長對所屬單位的一切問題負(fù)責(zé)。

按照一定的職能、專業(yè)分工來設(shè)置成各個職能機構(gòu)，各級職能機構(gòu)擔(dān)負(fù)計劃、人事、財務(wù)等方面的管理工作，各級管理人員都有相應(yīng)的職能機構(gòu)作為助手，從而發(fā)揮職能機構(gòu)的專業(yè)管理作用。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點在于分工明確、職能部門相對穩(wěn)定、容易發(fā)揮集團(tuán)的組織效應(yīng);但另一方面，它缺乏信息交流，各部門缺乏全局觀點。因此，大多數(shù)高校財務(wù)早幾年就已經(jīng)建立了自己的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)了財務(wù)信息在校本部和二級院校之間的互聯(lián)互通。但財務(wù)信息還未實現(xiàn)和其他部門實現(xiàn)信息共享。

2.形式意義大于實際意義

政府和高校之間的關(guān)系也是一種委托代理的關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)，所有的主體都屬于經(jīng)濟人，其目的都是追求自身利益最大化，或者是想用最少的錢辦更多的事。兩者之間利益訴求的不同就會產(chǎn)生代理人損害委托人利益的現(xiàn)象。

從目前公開的相關(guān)文獻(xiàn)和實際調(diào)查結(jié)果可以看到，大部分高校的財政專項支出績效評價主要由財政部門組織開展，由教育部門和高校自身按照財政部門的總體要求進(jìn)行評價，也就是一個自我評價和抽查評價相結(jié)合的過程。但現(xiàn)階段大部分省市的高校的績效評價指標(biāo)過于單一，或者是只規(guī)定了一些通用的標(biāo)準(zhǔn)，無法體現(xiàn)高校的一致性，無法正確地衡量高校的績效和運行情況。

3.績效評價與獎懲機制相脫節(jié)

財政部2011年4月發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》的第三十三條關(guān)于預(yù)算結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定：財政部門和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)及時整理、歸納、分析、反饋績效評價結(jié)果，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

辦法中就績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題及未達(dá)標(biāo)的項目明令進(jìn)行整改，對仍未整改的項目要調(diào)減項目預(yù)算。但在實際的工作當(dāng)中僅停留在整改，并且對限期整改的項目并未進(jìn)行后期的驗收，所以可以反映出績效成果的利用并不充分。預(yù)算管理機制尚未完善，高校項目二次投資終時沒有將前期績效評價結(jié)果納入項目延續(xù)申請當(dāng)中，項目再申報時的財政支出績效目標(biāo)申報表中也沒有前期績效評價結(jié)果的要求。

三、完善高校預(yù)算績效管理的相關(guān)建議

1.完善信息共享

高校財務(wù)已經(jīng)建立了自己的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)了財務(wù)信息在校本部和二級院校之間的互聯(lián)互通，但財務(wù)信息還未實現(xiàn)和其他部門實現(xiàn)信息共享，這樣很容易出現(xiàn)重復(fù)投入資金、重復(fù)購置設(shè)備等現(xiàn)象，不利于資金統(tǒng)籌安排。由于資金來源的多樣化，如何通盤考慮財政資金和自有資金，取消各部門各自為政、做好事前的預(yù)算控制顯得尤為重要。這一切離不開信息共享，只有通過信息共享，才能發(fā)揮資金使用效益，緩解高校資金壓力。

另外，要充分發(fā)揮教育部門的信息溝通作用。教育部門屬于信息方面較為有優(yōu)勢的部門，更了解高校的具體的運營方式和運營情況。所以它在績效評價管理的應(yīng)用過程中，可以作為第三方對高校的績效評價進(jìn)行評價，信息進(jìn)行二次加工提供給財政部門進(jìn)行預(yù)算撥款。由教育部門搭建一個信息溝通平臺，將相關(guān)的結(jié)論和信息公布在平臺上加以公布，形成信息化管理，以保障預(yù)算管理公平公開。

2.加強管理體制建設(shè)

首先，目前部分高校的預(yù)算管理停留在預(yù)算的申報和報表的編制階段，還未充分發(fā)揮預(yù)算的資源分配和引導(dǎo)的功能，預(yù)算管理只有預(yù)算而缺乏管理?？冃гu價是由財務(wù)部門完成，這樣便于高校配合財政部門完成資金使用合規(guī)性和效率性的檢查。但資源的合理配置不僅是效率，而且要看效益，所以將績效評價從財務(wù)部門中剝離出來，這樣有利于績效評價結(jié)果的應(yīng)用、日?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和整理、第三方平臺績效評價工作的有效對接。

其次，現(xiàn)階段的績效評價是在財政部門主導(dǎo)下進(jìn)行的。財政部門作為規(guī)則的制定者，又是游戲的參與者，在績效管理體系中發(fā)揮著重要的作用。但雙重身份違背了獨立性原則，加上對高校的內(nèi)部信息并不很清楚，就像委托人和被委托人之間存在的信息不對稱問題一樣。教育部門既是管理部門，又是一下預(yù)算的控制主體，它掌握著財政撥款的權(quán)利，又對高校的教育情況有所了解，處于信息優(yōu)勢地位。所以現(xiàn)行情況下，由教育部門實行績效評價也是不失為一個有效的途徑。

3.績效評價結(jié)果應(yīng)用

首先，要將績效評價結(jié)果積極對外公開。評價結(jié)果有效利用就要建立對比機制，無論是從橫向還是縱向。在縱向上對項目要進(jìn)行持續(xù)評價，通過連續(xù)的觀察，對項目改進(jìn)情況和成果有清晰的認(rèn)識。在縱向?qū)Ρ鹊幕A(chǔ)之上，對于同類的項目中效率低、效益差的未達(dá)標(biāo)項目實施清退政策。這樣才能辨別項目之間的優(yōu)劣，并將評價結(jié)果以某種形式向社會公布，以促進(jìn)財政部門和預(yù)算單位完善管理。

張琦（2013）曾提出社會公眾、信息中介與政府部門形成的政府財務(wù)信息市場，已初步發(fā)揮出影響信息供給的調(diào)節(jié)功能。由基層單位對本年的績效情況通過財務(wù)報表的形式做個總結(jié)，并反映給上級主管部門，由政府部門對外發(fā)布信息;接下來是媒體等信息中介，對政府部門發(fā)布的信息進(jìn)行分析和總結(jié)，并反饋給社會公眾;社會公眾對上述的信息進(jìn)行反饋，從而督促政府改進(jìn)管理，它說明了信息公開在一定程度上可以促進(jìn)建立高效的政府。

其次，加強信息主體對績效評價結(jié)果的利用。財政部門要建立評價結(jié)果和預(yù)算撥款相關(guān)聯(lián)的機制，做到獎優(yōu)罰劣，讓高?；貧w到建設(shè)國家一流大學(xué)的國家戰(zhàn)略軌道上來，真正提高政府部門的管理水平。很多高校僅僅將學(xué)校的資金收支情況記錄下來，并未在相關(guān)預(yù)算編制中充分應(yīng)用評價結(jié)果，致使預(yù)算控制未起到應(yīng)有的作用。要想發(fā)揮預(yù)算的控制作用，就要加強結(jié)果與目標(biāo)之間的聯(lián)系，進(jìn)而提升學(xué)科建設(shè)專項資金的使用效益，這有利于高校的自我管理，有利于高校的教學(xué)科研活動與地方經(jīng)濟有機融合，增強高校服務(wù)社會的職能，也有利于二級院系增強支出責(zé)任。

四、結(jié)語

績效管理本質(zhì)上都是人們對投出的資金與所期待的回報之間是否均衡一種自我考量，如果居民對付出的成本與期待的回報不匹配時就會收回投資。只是政府作為居民的受托人，跟居民這個委托人之間存在管理和被管理的關(guān)系，政府處于信息優(yōu)勢地位，居民無法也很難甄別政府提供的財務(wù)信息。

所以，我國的預(yù)算從最開始的注重支出合規(guī)性和合法性的預(yù)算，到如今強調(diào)支出的責(zé)任和效率的績效預(yù)算，經(jīng)過了幾十年的摸索和實踐，已經(jīng)取得了一定的成就。預(yù)算“取之于民、用之于民”，促使高校等行政部門在提高資源的使用效率上快馬揚鞭、奮力向前，這樣才能建立一流學(xué)科、一流大學(xué)，培養(yǎng)一流人才。

參考文獻(xiàn)

1.張琦，張娟，呂敏康.預(yù)算制度變遷、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境與政府財務(wù)信息傳導(dǎo)機制――基于商務(wù)部“三公經(jīng)費”公開的案例研究.會計研究，2013（12）.

2.陳俊，丁力.預(yù)算績效管理：問題與對策.財會月刊，2018（23）.

3.張泉泉.我國地方高校學(xué)科建設(shè)財政專項支出績效評價研究.中央財經(jīng)大學(xué)，2016.（責(zé)任編輯：王文龍）