統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)人民城市社會治理：結(jié)合上海實踐的理論思考

李 駿

（上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，上海200020）

習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。已有研究對其核心要義的闡釋，主要包括：重要法寶論，即將統(tǒng)一戰(zhàn)線的法寶作用提升至全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的地位；廣泛聯(lián)盟論，即將統(tǒng)一戰(zhàn)線擴展至全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的聯(lián)盟；五大關(guān)系論，即統(tǒng)一戰(zhàn)線如何更好地促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系和海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧；最大同心圓論，即統(tǒng)一戰(zhàn)線要找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓［1］。除此之外，習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想還蘊含著豐富和深刻的治理內(nèi)涵，考察上海時提出的人民城市理念經(jīng)由上海市委貫徹落實為推進(jìn)人民城市建設(shè)的意見，更是對城市治理尤其是城市社會治理作出了全面深入的闡述。本文結(jié)合上海的實際情況，就統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)人民城市社會治理提出若干思考。

一、習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想中的治理內(nèi)涵

習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想中的治理內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下兩大方面。

（一）協(xié)商民主的重要思想與治理相通

習(xí)近平在2014年慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出：“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式……具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)?！贝撕?，中央于2015年印發(fā) 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等各種協(xié)商作出全面部署。就在同一年，中辦國辦也印發(fā) 《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，旨在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。在這個背景下，近年來各地政協(xié)都在加強政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商或社區(qū)協(xié)商的對接，在上海、廣東、山東、四川、云南等地都出現(xiàn)了一些案例和經(jīng)驗［2-5］，浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部還將本省各地的工作經(jīng)驗結(jié)集出版了全國首部 《基層協(xié)商民主案例》。

協(xié)商與治理是高度相通的，都強調(diào)平等主體的多元共存以及圍繞公共事務(wù)的討論溝通和共同決策。自1989年世界銀行提出 “治理危機”后，全球使用的 “治理”概念已有近200個。雖然具體定義各不相同，但還是存在一定共識，并以聯(lián)合國全球治理委員會的定義為代表：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。薩拉蒙的 “新治理”理論也指出，治理要想?yún)^(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，就必須重視多方治理主體的合作共治，以此體現(xiàn)各類主體的廣泛協(xié)作關(guān)系［6］。因此，國內(nèi)有學(xué)者明確認(rèn)為，能體現(xiàn)現(xiàn)代治理精神的基本形式就是協(xié)商民主［7］。這就不難理解，為何十九大對社會治理格局的表述在 “共建共享”的基礎(chǔ)上增加了 “共治”，以及為何十九屆四中全會對社會治理體系的表述在 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的基礎(chǔ)上增加了 “民主協(xié)商”①。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要任務(wù)需服務(wù)治理

習(xí)近平在2015年春節(jié)講話中指出：“統(tǒng)一戰(zhàn)線要著力服務(wù)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局?！焙喲灾?，統(tǒng)一戰(zhàn)線要著力服務(wù) “四個全面”戰(zhàn)略布局。隨著全面建成小康社會順利收官，中央已將第一個全面的表述調(diào)整為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。以時間線來細(xì)讀 “四個全面”戰(zhàn)略布局的核心內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)與治理的關(guān)系愈來愈密切。

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正是在這次會議上，中央將 “社會管理”的提法改為 “社會治理”，一字之差凸顯出社會建設(shè)的內(nèi)涵發(fā)生質(zhì)的變化。十八屆四中全會提出，全面依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中央于2020年底召開的全面依法治國工作會議進(jìn)一步提出，要堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九屆五中全會提出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。無疑，治理現(xiàn)代化將成為未來5至15年新發(fā)展階段的重要內(nèi)容，服務(wù)治理現(xiàn)代化對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作來說會越來越重要，這正是習(xí)近平提出 “大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局”的題中應(yīng)有之義。

二、習(xí)近平人民城市重要理念中的治理體系

（一）習(xí)近平人民城市重要理念的提出

2019年11月，十九屆四中全會召開并通過《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。三天后，習(xí)近平考察上海并指出：城市治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；要提高城市治理現(xiàn)代化水平；城市是人民的城市，人民城市為人民，要堅持以人民為中心。2020年11月，習(xí)近平在浦東開發(fā)開放三十周年慶祝大會上發(fā)表重要講話，再次強調(diào)上海要提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面。

習(xí)近平在上海的這兩次重要講話精神還涉及國家治理、城市治理、社會治理等不同層面治理概念的相互關(guān)系。2019年的講話就提到，城市治理水平體現(xiàn)為衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會秩序等各方面，要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面。2020年的講話更明確提出，上海要率先構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機銜接的治理體系。可見，國家治理、城市治理、社會治理等相關(guān)概念，既相通于治理，又相異于治理的對象和范圍。

關(guān)于社會治理，筆者認(rèn)為也存在廣義和狹義之分，廣義的社會治理包括民生和治理，狹義的社會治理僅限于后者。這從黨的歷次重要文件中清晰可見。十九大報告的第八部分是 “提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”，將民生和治理合并論述。十九屆四中全會報告則將民生和治理分開論述，第八部分是 “堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”，第九部分是 “堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。十九屆五中全會報告又將民生和治理放在 “社會建設(shè)”下合并論述，第十二部分是 “改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平”，包括收入、就業(yè)、教育、保障、健康、人口、治理等。

（二）上海市人民城市治理體系的雛形

如何深入理解習(xí)近平人民城市重要理念對城市治理體系的指導(dǎo)意義？筆者認(rèn)為，上海市委于2020年6月審議通過的 《關(guān)于深入貫徹落實 “人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》提供了一個很好的解讀藍(lán)本。該意見立足上海，全面深入貫徹落實習(xí)近平人民城市理念，主要包括六個方面。一是把握人民城市的根本屬性，加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。二是把握人民城市的人本價值，更好滿足人民群眾對美好生活的向往。三是把握人民城市的生命體征，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的治理現(xiàn)代化新路。四是把握人民城市的戰(zhàn)略使命，更好代表國家參與國際合作與競爭。五是把握人民城市的精神品格，著力提高城市軟實力。六是把握人民城市的主體力量，打造共建共治共享的社會治理共同體。

其中，“走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的治理現(xiàn)代化新路”和 “打造共建共治共享的社會治理共同體”，是對城市狹義社會治理的集中闡述，是對十九大以來總書記關(guān)于超大城市社會治理和黨中央關(guān)于共建共治共享社會治理的貫徹落實②。“更好滿足人民群眾對美好生活的向往”，是對城市廣義社會治理中的民生治理的集中闡述 （也涉及生態(tài)治理）?！案么韲覅⑴c國際合作與競爭”，是對城市經(jīng)濟(jì)治理的集中闡述。“著力提升城市軟實力”是對城市文化治理的集中闡述。“加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”是對城市政治治理的集中闡述。因此，綜合來看，是對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè) “五位一體”總體布局在城市治理中的有機整合。其出發(fā)點和落腳點是 “五個人人”——人人都有人生出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質(zhì)生活的城市、人人都能切實感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認(rèn)同的城市，正源自習(xí)近平的人民城市重要理念。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)上海社會治理的著力方向

從以上論述可知，習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想和人民城市重要理念中都蘊含著豐富的治理要義。近年來，也有若干學(xué)者提出 “治理型統(tǒng)戰(zhàn)”的概念。有的從統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新角度提出，統(tǒng)戰(zhàn)工作要從管制型向治理型轉(zhuǎn)變，構(gòu)建治理型統(tǒng)戰(zhàn)新格局［7］。有的從新鄉(xiāng)賢統(tǒng)戰(zhàn)角度提出，治理型統(tǒng)戰(zhàn)是實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線和國家治理特別是社會治理有機融合的積極探索［8］。這些都是有益的研究嘗試，但正如其中一位學(xué)者所指出，學(xué)界雖然對統(tǒng)一戰(zhàn)線的治理型導(dǎo)向轉(zhuǎn)變有了初步闡述和認(rèn)識，但對具體實踐中如何實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線與社會治理相結(jié)合的研究還比較少。簡言之，“治理型統(tǒng)戰(zhàn)”研究還處于起步階段，亟需統(tǒng)戰(zhàn)與治理關(guān)系的具體研究。鑒于習(xí)近平多次要求上海走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路，下面結(jié)合上海實際，重點圍繞統(tǒng)一戰(zhàn)線如何服務(wù)社會治理思考和提出若干著力方向。

關(guān)于社會治理，十九大提出社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化 （可簡稱為 “四化”），習(xí)近平提出上海的城市社會治理要像繡花一樣精細(xì) （可概括為精細(xì)化），黨中央提出上海要建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市 （可理解為國際化）。從 “四化” 到 “六化”，統(tǒng)一戰(zhàn)線都可以發(fā)揮重要作用。就上海而言，以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為代表的智能化、以社區(qū)工作者為代表的專業(yè)化、以城市管理地方標(biāo)準(zhǔn)為代表的精細(xì)化是相對的 “長板”，而社會化、法治化、國際化是相對的 “短板”，統(tǒng)一戰(zhàn)線可以著力服務(wù)于 “補短板”。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線與社會治理社會化

1.上海社會治理面臨 “社”的活力問題

改革開放以來，上海逐步從一元行政管理體制走向黨建引領(lǐng)的多元社會治理體制，通過發(fā)揮政黨、政府、社會三種力量，治理體制日趨完善，治理重心逐步下移，治理水平不斷提升，初步走出了一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路。但是，在不同的歷史階段，上海發(fā)揮 “黨”“政”“社”三種力量的程度有所不同。在第一階段（1996年前），“黨”“政”“社”三種力量不分，或者更準(zhǔn)確地講，是 “行政吸納政黨和社會”。在第二階段 （1996-2003年），“政”的體制改革是最大亮點，“黨”起到補位作用，“社”基本不起作用。在第三階段 （2004-2013年），“黨”的發(fā)力是最大亮點，“政”的實力繼續(xù)加強，“社”的活力開始顯現(xiàn)。在第四階段 （2014年至今），“黨”的引領(lǐng)力、“政”的主導(dǎo)力和 “社”的協(xié)同力平行推進(jìn)?？v觀四個歷史階段，“上海模式”的鮮明特點是始終以行政化為主要動力機制，“政”的力量穩(wěn)定而持續(xù)，體現(xiàn)了上海政府的現(xiàn)代化能力與水平，但也因此造成上海城市社會治理的長期特點一直是 “政”強“社”弱。

發(fā)展到現(xiàn)在，上海社會治理 “政”的投入難以持續(xù)、“社”的活力難以發(fā)揮的問題開始集中顯現(xiàn)。從上海 “十三五”社會治理規(guī)劃指標(biāo)的完成情況來看，示范性智慧社區(qū)數(shù)、社會組織接受政府購買服務(wù)收入增長率、組建社區(qū)基金 （會）的街鎮(zhèn)數(shù)還有較大缺口，成立業(yè)委會小區(qū)占符合條件小區(qū)比例和街道社區(qū)委員會建成率還有一定差距，這些指標(biāo)均與 “社”有關(guān)。從上海發(fā)揮地方財力優(yōu)勢打造社會治理高地的經(jīng)驗來看，也存在社會治理成本過高、對政府之外的資源開發(fā)不足的問題。筆者對北京、上海、廣州、深圳各選一個中心城區(qū)，根據(jù)區(qū)級政府財政決算數(shù)據(jù)中的 “城鄉(xiāng)社區(qū)支出”，計算支出總額、每街道支出、每平方公里支出、每萬人支出四個指標(biāo)進(jìn)行比較③。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2017年，上海在四個指標(biāo)上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出，以每街道支出為例，上海是廣州的4.7倍、北京的2.6倍、深圳的1.5倍。2018-2019年，上海在每平方公里支出和每萬人支出兩個指標(biāo)上始終位列第一，分別達(dá)到第四位城市的7-8倍和4-5倍。近些年，上海已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩、地方財力增長困難等新情況，在這種形勢下，嚴(yán)重依靠政府財政投入的治理模式將難以持續(xù)。

2.上海統(tǒng)一戰(zhàn)線作為 “社”的力量參與

這就引出了上海統(tǒng)一戰(zhàn)線力量中非公經(jīng)濟(jì)人士、新的社會階層人士等如何發(fā)揮作用的問題。首當(dāng)其沖的可能是社會組織，然而上海的社會組織數(shù)量只有近1.7萬家，僅靠它們不可能滿足社會治理的大體量需求。此外，社會組織發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題也較為突出，具有行業(yè)領(lǐng)頭羊地位的知名社會組織數(shù)量偏少，樞紐性、支持型、專業(yè)型社會組織的比例偏低。相比之下，上海的企業(yè)數(shù)量接近200萬家，但它們在社會治理中的作用卻被有形無形地忽視甚至排除在外。一些部門在選擇社區(qū)服務(wù)主體時有意無意地存在排斥企業(yè)的心理和傾向，一些本來更適合企業(yè)承接的項目由于各種顯性或隱形的限制而使部分企業(yè)失去參與資格，一些企業(yè)為了承接社區(qū)公共服務(wù)項目甚至很不情愿地“被社會組織化”。

與此同時，全市物業(yè) “小、弱、散、多、雜”的情況比較突出，注冊登記的3 600多家物業(yè)服務(wù)企業(yè)中，僅管理一個住宅小區(qū)的就有1 500家，普遍感到成本高、壓力大。但值得注意的是，近年來萬科、碧桂園、龍湖等知名物業(yè)企業(yè)開始在珠海橫琴、廣東惠州、重慶兩江等地大舉進(jìn)軍城市物業(yè)服務(wù)，騰訊也開始在全國多地布局 “互聯(lián)網(wǎng)+”物業(yè)管理。2020年7月，國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，提出推動社會力量參與和落實稅費減免政策等資金共擔(dān)機制，支持規(guī)范各類企業(yè)以政府和社會資本合作模式參與改造。十九屆五中全會在 “加強和創(chuàng)新社會治理”中也明確提出，要 “暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”。因此，不管是物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)還是更廣泛意義上的社會治理，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)去除各級政府采購文件 （需求書）中對適合企業(yè)承接的社會 （社區(qū)）治理項目的限制性準(zhǔn)入，允許企業(yè)在登記名稱時使用體現(xiàn)社會 （社區(qū)）服務(wù)行業(yè)特點的組織管理形式、商業(yè)模式和經(jīng)營業(yè)態(tài)，為非公有制經(jīng)濟(jì)等市場力量參與社會治理創(chuàng)造空間。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線與社會治理法治化

1.上海社會治理法治化的進(jìn)展與不足

十八大和 “1+6”改革以來④，上海在社會治理領(lǐng)域的法治化進(jìn)程大大加快。例如，相繼出臺或修訂 《上海市煙花爆竹安全管理條例》《上海市道路交通管理條例》《上海市食品安全條例》《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》《上海市生活垃圾管理條例》等一系列地方性法律法規(guī)。2020年新冠肺炎疫情大流行期間，上海市人大常委會先于2月出臺應(yīng)急立法 《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，后于10月出臺正式立法 《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》，均率先于其他省市。

但是，與全面依法治國和全面依法治市目標(biāo)相比還存在一定差距。主要表現(xiàn)有：（1）法規(guī)規(guī)章有待健全。有些法律規(guī)章已經(jīng)滯后于社會發(fā)展，有些法律規(guī)章制定過于粗放，有些違法處罰還是沿用十多年前的標(biāo)準(zhǔn)，還有些領(lǐng)域存在法律空白的問題。例如在物業(yè)領(lǐng)域，業(yè)委會亂作為、電梯報廢認(rèn)定等物業(yè)治理難點問題都急需法律支撐。（2）執(zhí)法體制機制不夠完善。城管執(zhí)法存在依據(jù)不足、權(quán)限界定不清等問題，基層執(zhí)法權(quán)責(zé)不對等，造成 “看得見的管不著，管得著的看不見”。例如在物業(yè)治理領(lǐng)域，房屋管理隊伍下沉但執(zhí)法權(quán)卻沒有下沉，文明養(yǎng)寵盡管出臺了條例但缺乏執(zhí)法力量。（3）法治隊伍建設(shè)需要加強。法治力量配備不足，離充分滿足基層實際需要還有較大差距。例如，司法調(diào)解是解決物業(yè)費欠繳矛盾的一種重要方式，但由于司法調(diào)解力量配備不足，物業(yè)費欠繳矛盾調(diào)解效率仍然不是很高。再如，雖然居村基本上都配備了法律顧問，但他們總體上處于 “淺參與”狀態(tài)，在服務(wù)的“量”和 “質(zhì)”上都與基層實際法治需求不匹配。（4）居民公約效能發(fā)揮不足，雖然普遍建立但沒有形成一定的 “民間法”效力，一些地方對村規(guī)民約和居民公約工作重視不夠、指導(dǎo)不力，一些村規(guī)民約、居民公約存在內(nèi)容空泛、制定不規(guī)范、實施流于形式等問題。

2.上海統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)基層法治建設(shè)

為使法治更好地成為城市核心競爭力的重要標(biāo)志和城市治理現(xiàn)代化的閃亮名片，為探索出一條符合超大城市基層依法治理的新路，上海統(tǒng)一戰(zhàn)線力量中的黨外知識分子尤其是法律專業(yè)人員可以發(fā)揮重要作用。在我國，“知識分子”是指在同時代社會勞動者中具有較高程度文化專業(yè)知識并以創(chuàng)造、積累、傳播文化專業(yè)知識為專門職業(yè)的腦力勞動者［9］，“黨外知識分子”是指沒有加入中國共產(chǎn)黨的知識分子，他們是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要力量。筆者根據(jù)隨機抽樣社會調(diào)查數(shù)據(jù)估算，2017年底上海知識分子有668.81萬人，其中黨外知識分子有532.17萬人，約占知識分子的79.57%［10］。2019年是中國律師制度恢復(fù)40周年，我國的律師制度從無到有，律師隊伍從小到大，律師事業(yè)得到長足發(fā)展，上海也已經(jīng)有2.65萬余名律師和1 660家律師事務(wù)所［11］。

上海的黨外知識分子尤其是律師、法學(xué)專家以及律師協(xié)會、法學(xué)研究會等法律專業(yè)人才和組織，可以聚焦于加強和改進(jìn)基層法治建設(shè)，對標(biāo)上海于2020年3月出臺的 《關(guān)于全面加強和改進(jìn)基層法治建設(shè)的意見》，在以下幾個方面貢獻(xiàn)力量：（1）積極協(xié)助立法機關(guān)加大基層行政執(zhí)法制度供給力度。針對基層行政執(zhí)法相關(guān)的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，進(jìn)行立改廢釋工作。針對城市管理頑癥，修訂完善現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章或制定相應(yīng)實施細(xì)則。針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，組織開展立法工作制定相應(yīng)制度規(guī)范。（2）積極參與街鎮(zhèn)和居村委會對工作人員的法治教育培訓(xùn)，提升他們運用法治思維和法治方式開展基層治理的水平。（3）積極指導(dǎo)居村開展自治規(guī)范修訂工作。對居村自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約 （居民公約）、業(yè)主大會及業(yè)委會章程等自治規(guī)范進(jìn)行修訂，確保自治規(guī)范的合法性、合規(guī)性和可操作性。（4）積極配合街鎮(zhèn)加強公職律師和法律顧問隊伍建設(shè)，培育以居村委會干部、人民調(diào)解員、居民區(qū)樓組長、村民小組長等基層群眾自治力量為重點的 “法治帶頭人”和“法律明白人”。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線與社會治理國際化

1.上海社會治理國際化的目標(biāo)和基礎(chǔ)

上海市委在推進(jìn)人民城市建設(shè)意見總綱中，提出要對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平，不斷提升中國特色社會主義城市的世界影響力，并且專門闡述了在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域要 “更好代表國家參與國際合作與競爭”。筆者認(rèn)為，在社會治理領(lǐng)域，上海也要更好代表國家參與全球城市合作與競爭。聯(lián)合國副秘書長埃里克·索爾海姆于2018年在中國考察后就曾表示，期待中國的治理經(jīng)驗走向世界［12］。這不僅適用于他所考察的浙江浦江農(nóng)村地區(qū)，也同樣適用于黃浦江畔的上海都市地區(qū)。在2020年新冠肺炎疫情大流行期間，紐約的疫情重創(chuàng)、東京的 “佛系抗疫”、倫敦的 “群體免疫”與上海的精準(zhǔn)防控更是被置于世界媒體的聚光燈下，更加凸顯出上海在社會治理體系和治理能力上的優(yōu)越性。

如何講好包括疫情防控在內(nèi)的上海經(jīng)驗和中國故事，并進(jìn)一步推動上海社會治理的國際化？上海其實具有海外或國際人才的優(yōu)勢與基礎(chǔ)。據(jù)國家教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年度我國出國留學(xué)和留學(xué)回國人數(shù)均同比增長8%以上，上海仍然是歸國留學(xué)人員的首選地。歸國留學(xué)人員包括兩類：一是在境外或海外 （包括港澳臺）學(xué)習(xí)并取得本科及以上學(xué)歷或?qū)W士及以上學(xué)位的人員，二是赴境外或海外（包括港澳臺）訪問、研究、講學(xué)、進(jìn)修的人員⑤。筆者通過分析對上海總?cè)丝诰哂写硇缘碾S機抽樣社會調(diào)查數(shù)據(jù)以及市人社局、市教委和國家教育部有關(guān)數(shù)據(jù)，估算2019年底上海兩類歸國留學(xué)人員總量約為32萬人。筆者于2020年底開展的“上海歸國留學(xué)人員基本狀況調(diào)研”顯示，有九成受訪者選擇上海作為歸國第一站，目前常住上海的人中也有94%準(zhǔn)備在上海一直呆下去，目前不在上海的人中有78%表示未來很想到上海；而受訪者選擇上海的原因就在于城市的現(xiàn)代性和國際化，包括政府服務(wù)意識強、管理水平高、重視人才、契約精神和創(chuàng)新氛圍、開放多元包容、與世界接軌的 “海派文化”等。

2.上海統(tǒng)一戰(zhàn)線服務(wù)全球城市合作與競爭

上海的歸國留學(xué)人員等 “海上新力量”可以發(fā)揮聯(lián)系海外的優(yōu)勢和作用，主動思考和服務(wù)上海如何在社會治理領(lǐng)域更好代表國家參與全球城市合作與競爭，以形成未來一個時期新的比較優(yōu)勢。具體而言主要思路是：（1）協(xié)助推進(jìn)社會治理領(lǐng)域的 “對標(biāo)一流”工作。包括公共服務(wù)、社會事業(yè)、社會治理領(lǐng)域指標(biāo)體系的國際對接工作，在保有自身特色的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國際通用標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)互通，協(xié)調(diào)指導(dǎo)基金會、社會團(tuán)體、社會組織的涉外能力建設(shè)，幫助本市社會組織在境外開展國際性公益服務(wù)項目，有序參與國際非政府組織活動和開展對外合作交流。（2）爭取國際非政府組織、國際性公益組織服務(wù)上海，吸引國際化組織和國際化人才參與上海社會治理工作。例如可借鑒博鰲論壇經(jīng)驗興辦全球社會治理 “上海論壇”，或借鑒日內(nèi)瓦等地做法吸引國際公益組織總部或區(qū)域性總部落地上海，或借鑒烏鎮(zhèn)模式建立國際組織會議或論壇永久會址。（3）積極參與全球城市治理國際標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂。在超大城市社會治理的部分領(lǐng)域和部分指標(biāo)上，上海具有一定的全球競爭力，特別注意要將此次新冠肺炎疫情防控工作經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)化、理論化，為全球超大城市社會治理提供 “上海經(jīng)驗”。此外，還可以提出全球城市治理的 “上海模式”“上海標(biāo)準(zhǔn)”“上海倡議”等。

注釋：

①此外還增加了“科技支撐”。

②習(xí)近平于2017年以來多次強調(diào)上海要走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路，十九大和十九屆四中、五中全會也先后強調(diào)共建共治共享的社會治理。

③北京選擇豐臺區(qū)，上海選擇徐匯區(qū)，廣州選擇海珠區(qū)，深圳選擇福田區(qū)。

④“1+6”改革是指上海市委市政府于2014年底發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》及六個配套文件。

⑤各地或各部門又在此基礎(chǔ)上或多或少地另加了一些限定條件，例如一年及以上或連續(xù)一年及以上、在國內(nèi)獲得本科及以上學(xué)歷或取得中級及以上職稱等。