成都蛟龍“非主流”城鎮(zhèn)化實驗

熊平平

經(jīng)過16年的發(fā)展，蛟龍港幾乎具備城市所有功能，這里擁有2380家企業(yè)、12萬人口，年產(chǎn)值300億元，納稅約6億元。

“我博士畢業(yè)回國，再來成都看蛟龍港，它已經(jīng)是一座城市，不能再用工業(yè)港定義它?！?1月18日夜里9點，中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授路乾在街頭邊走邊說，不停地向記者介紹這座成都雙流區(qū)小城市的獨特之處。

與路乾隨行的，是美國三一學(xué)院終身教授文貫中，走遍了全世界城市，他依然感嘆蛟龍港在夜色中迸發(fā)的活力與開放，看到街頭的地攤、榕樹下的露天餐館，文貫中忍不住按下快門，用鏡頭記錄街頭百態(tài)。

深夜里，路乾帶著文貫中穿梭在這座小城里的商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)與居住區(qū)，穿街走巷，即使黑夜里也能精準(zhǔn)辨別方位。

2008年，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁組織課題組，就成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐經(jīng)驗展開系統(tǒng)調(diào)研，蛟龍港是重要觀察案例。

當(dāng)時在校讀研究生的路乾是課題組成員，后來課題組完成《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)》報告，報告指出：“蛟龍工業(yè)港作為一家建立在集體土地上的工業(yè)園，提供了一個鮮活案例，證明完全有可能在原有征地制度之外走出一條新的工業(yè)用地之路?！?/p>

曾經(jīng)的工業(yè)園繼續(xù)發(fā)育，今天的蛟龍港已長成一座“小城市”，最近還成為了成都的網(wǎng)紅。

十多年間，這片土地上發(fā)生了什么？

集體土地上的城市

蛟龍港是成都城外一座農(nóng)民集體土地上的產(chǎn)業(yè)新城，區(qū)別于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，由香港蛟龍集團(tuán)開發(fā)建設(shè)的蛟龍港在15年間走子一條“非主流”的發(fā)展路徑。

從雙流機(jī)場打車30分鐘即可抵達(dá)這座產(chǎn)業(yè)新城。走進(jìn)蛟龍港，道路兩旁滿是成年榕樹，東側(cè)是高大的海濱城商場、浩海立方海洋世界、寫字樓、酒店等商業(yè)設(shè)施，西側(cè)是連片的廠房，一企一院，鞋廠、磨具廠、電子設(shè)備廠、沙盤廠秩序井然，而往北是污水處理廠、供電站、供水廠，以及農(nóng)民安置房、學(xué)校、展示中心、文化中心、體育館、市場、老年活動中心等配套設(shè)施。

“這里幾乎具備城市所有功能，人口密度達(dá)到2.5萬人/平方公里，遠(yuǎn)高于其所在雙流區(qū)的0.7萬人/平方公里?！甭非嬖V《財經(jīng)》記者，蛟龍港區(qū)域面積4.36平方公里，這里地理區(qū)位較偏僻，位于成都市西四環(huán)外的雙流區(qū)，距離市中心25公里，并非成都市規(guī)劃發(fā)展重地。

但“2380家企業(yè)、12萬人居住、300億元產(chǎn)值、繳稅約6億元”，是蛟龍港的成績單。而隨著產(chǎn)業(yè)與人口的聚集，蛟龍集團(tuán)投資建設(shè)的浩海立方海底世界海濱城，是國家4A級景區(qū)，在過去兩年，每年接待游客量突破2100萬人次。

很難想象，2003年之前，這里還是一片農(nóng)田與村莊。

當(dāng)年，3100戶農(nóng)民生活在這片土地上，靠種地為生，收入微薄，羨慕成都市區(qū)有班上的“城里人”。16年后的今天，本地農(nóng)民成為蛟龍社區(qū)居民，依靠房屋拆遷補(bǔ)償、地租、房租，生活富足，成為城里人羨慕的對象。

而這一變化背后正是蛟龍集團(tuán)在這片村民土地上主導(dǎo)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實驗。

2003年，蛟龍公司從雙流區(qū)政府獲得村莊土地的開發(fā)權(quán)，建設(shè)工業(yè)園區(qū)。開發(fā)前與村集體簽訂租賃合約和拆遷安置協(xié)議。

同年底，村民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協(xié)議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權(quán)通過租賃的方式轉(zhuǎn)讓給蛟龍公司，期限為55年。

此外，蛟龍公司與村委會、村民簽訂拆遷安置協(xié)議，對被拆遷村民的建筑物、地面附看物等進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。

記者獲得的三份拆遷協(xié)議書顯示，2004年與2006年對兩戶三口之家的補(bǔ)償金額（包括兌換房屋與現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)目傤~）分別是11.9萬元及8.8萬元，而2014年對城中村一位有三棟住房的農(nóng)戶的補(bǔ)償額達(dá)到42萬元。

隨著工業(yè)港的建成，大量企業(yè)進(jìn)駐，人口聚集，蛟龍港一步步生長，從工業(yè)港發(fā)育成一座自然形成的“城市”，但蛟龍社區(qū)仍然保留著村莊性質(zhì)。

一位蛟龍社區(qū)的老村民告訴《財經(jīng)》記者，依靠養(yǎng)老金、兩套安置房出租租金，每月就有6000元的收入，“生活很巴適”。

像他這樣的農(nóng)民，蛟龍社區(qū)有4000多人，蛟龍港在他們祖輩棲息土地上城鎮(zhèn)化的同時，村民依然分享著城市成長帶來的收益。

冒險的實驗

蛟龍港繁榮的背后，是黃玉蛟和他的蛟龍公司進(jìn)行的一場冒險實驗。

1999年，從香港回川的黃玉蛟準(zhǔn)備向當(dāng)?shù)卣庥?畝地建衛(wèi)生巾廠房，但四處碰壁，原因是5畝地太小，各地政府都不感興趣。

后來黃玉蛟在成都市青羊區(qū)拿到5畝地，但因廠地潮濕，項目遲遲未能開工，其間有人提出以20萬元價格租用廠房，并抱怨“建廠的」地難找”。

兩次經(jīng)歷讓黃玉蛟敏銳嗅到商機(jī)：拿地建廠房，出租給中小企業(yè)，自己作為運營者，操盤工業(yè)園區(qū)。而這一商業(yè)模式基于當(dāng)時的現(xiàn)實：國家快速工業(yè)化誕生了大量工業(yè)企業(yè)，其中九成是中小企業(yè)，對工業(yè)用地有大量需求。

現(xiàn)實證明了黃玉蛟的判斷力，2000年，他接手青羊區(qū)山個臺商經(jīng)營失敗的蘭草園項目，嘗試將52畝農(nóng)地建成13幢廠房出租，三天就被搶空，凈賺數(shù)百萬元。這一項目后來擴(kuò)大至1.26平方公里，發(fā)展為蛟龍港青羊園區(qū)。

2003年，黃玉蛟在成都雙流區(qū)租賃4平方公里農(nóng)地建工業(yè)園，發(fā)展為今夫的蛟龍港雙流園區(qū)。

但在當(dāng)時，黃玉蛟這兩個項目存在明顯的法律風(fēng)險，即有違當(dāng)時施行的《土地管理法》。

1998年全國人大常委會修訂《土地管理法》，明確規(guī)定;除了“農(nóng)民自用于宅基地、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè);與其他單位、個人以土地使用權(quán)人股、聯(lián)營等形式共同舉力、企業(yè);因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移”以外，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)必須申請使用國有土地。

也就是說，除了法律規(guī)定的特殊形式外，任何企業(yè)用地都需要向各地政府申請國有土地，后隨著土地招拍掛市場的建立，任何企業(yè)用地都得向政府購買國有建設(shè)用地。

在這一法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)村土地上的工業(yè)化之路基本被堵死，但黃玉蛟的蛟龍港工業(yè)園區(qū)是直接用租賃農(nóng)地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，隨時可能被執(zhí)法部門查處。

但為何黃玉蛟敢冒這個險？他曾公開對媒體解釋道：當(dāng)時之所以敢冒政策風(fēng)險，除考慮收益外，還在于他堅信法律是為社會發(fā)展服務(wù)的，而不是發(fā)展的攔路虎，滯后的法律首先得有人去突破。

決心背后是地方政府的支持，在青羊園區(qū)項目上，2000年4月13日，青羊區(qū)政府下發(fā)文件，同意黃玉蛟在大石橋村興建“成都蛟龍工業(yè)港”，并給予建設(shè)用地指標(biāo)、優(yōu)惠，免除相關(guān)費用。

但這份來自區(qū)政府的支持沒過多久就消失了。青羊區(qū)工業(yè)港原有500畝土地規(guī)劃指標(biāo)很快用完，開始拓展到政府規(guī)劃區(qū)外，占用的規(guī)劃川生地均是耕地，在未補(bǔ)上指標(biāo)情況下，侵占了部分基本農(nóng)田和生態(tài)區(qū)土地。

2002年10月，青羊區(qū)國土局執(zhí)法人員，首次叫停蛟龍的土地違法行為，國土部門要求他立即拆除已建好的廠房，即便這些廠房都入駐了企業(yè)。

此時，蛟龍公司還被查出，以“代建”名義偷偷賣掉部分廠房，以彌補(bǔ)初期啟動資金的不足。青羊區(qū)政府由此對黃玉蛟產(chǎn)生了“信任危機(jī)”，擔(dān)心他把廠房賣掉卷款逃跑。2003年4月24日，區(qū)政府決定不再給蛟龍工業(yè)港新增土地，區(qū)國土局前后下發(fā)了二三十張違法通知書和處罰單，黃玉蛟只得徹底停止青羊工業(yè)園建設(shè)。

青羊園區(qū)黃了，雙流區(qū)找到了黃玉蛟。為了招商競爭，2003年6月，雙流區(qū)招商小組找到黃玉蛟，邀請他到雙流克隆青羊模式搞開發(fā)。雙方達(dá)成協(xié)議：蛟龍公司投資10億元興建“雙流蛟龍工業(yè)港”，規(guī)劃面積3平方公里，后擴(kuò)大到4平方公里。

雙流區(qū)給了黃玉蛟更多的農(nóng)地和扶持，但他面臨的政策困境并未減少。

國土部門包括雙流國土局、成都市國土局乃至四川省國土局仍三番五次向黃玉蛟發(fā)出通知，要求其依法停止違法占地，承擔(dān)法律責(zé)任。

占地之事甚至驚動了國土資源部，多次派員專赴成都調(diào)查，蛟龍工業(yè)港有幾次差點被取締。

但現(xiàn)實的發(fā)展讓各方均滿意，諸多工業(yè)企業(yè)獲得低成本廠房，村集體與村民收入蟾長，地方政府獲得數(shù)千家企業(yè)的就業(yè)空間與數(shù)億元的納稅額，在這一共贏機(jī)制下，雙流區(qū)與成都市政府積極探索解決方案。

2006年3月，雙流區(qū)國土局動用了寶貴的計劃內(nèi)指標(biāo)資源，將蛟龍所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用總體規(guī)劃”，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。與此同時，利用土地管理法中“與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)”這個例外規(guī)定，蛟龍公司向有關(guān)土地行政主管部門申請批準(zhǔn)使用集體建設(shè)用地。

2006年5月16日，成都市國土資源局發(fā)出通知，認(rèn)為蛟龍工業(yè)港是節(jié)，約利用土地發(fā)展工業(yè)的有益探索，要求將蛟龍工業(yè)港的土地利用納入“土地利用總體規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”和“工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃”;同意蛟龍以土地使用權(quán)經(jīng)營、人股和租賃等方式使用集體建設(shè)用地。

2009年初，雙流國土局在蛟龍公司補(bǔ)交部分罰款后，再次將其剩下的2平方公里土地納入指標(biāo)計劃，并由雙流區(qū)政府幫其繳納了6000萬元的占補(bǔ)平衡費。

至此，黃玉蛟面臨的法律風(fēng)險得到平息。

助力企業(yè)成長

蛟龍港成功背后是中國經(jīng)濟(jì)騰飛與民營中小企業(yè)蓬勃發(fā)展的大時代背景，作為農(nóng)民土地上的工業(yè)園區(qū)，蛟龍港以租金低廉的廠房滿足了上千家中小企業(yè)早期發(fā)展。

如今，當(dāng)年的小微企業(yè)已長成蔚然大樹。

“當(dāng)時吸引我們就是每月2萬元的廠房租金?！币患夜鈱W(xué)企業(yè)的高管武月告訴《財經(jīng)》記者，公司創(chuàng)始人2003年準(zhǔn)備創(chuàng)業(yè)，和無數(shù)中小企業(yè)一樣，沒資格進(jìn)工業(yè)園，更沒錢拿地建廠房，“此時碰到蛟龍港，向他們提了廠房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，蛟龍公司很快建好就讓我們?nèi)腭v了”。

有了廠房，且租金便宜，這家企業(yè)就省下錢用來購買設(shè)備，從一臺機(jī)器開始，創(chuàng)業(yè)者開始j地們的制造夢。

“用最爛的機(jī)器，做最好的鏡頭?！蔽湓抡f，這是起步時的光景，早年一單一單做產(chǎn)品，攢了點錢就立即購置新機(jī)器，慢慢就把主要機(jī)器都買齊了，也逐漸有了企業(yè)的樣子，2017年營業(yè)額就達(dá)到了3.5億元。

“在蛟龍港我們覺得很舒服，對企業(yè)的服務(wù)很周到?！蔽湓抡f，蛟龍港管委會幾乎可以滿足他們的任何需求，包括廠房擴(kuò)建、電量供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施維修等等。

作為民營企業(yè)的蛟龍港管委會，以靈活的服務(wù)被工業(yè)園區(qū)的企業(yè)稱贊，而管委會在招商上的“隨意性”，也令武月等企業(yè)高管覺得舒適。

隨著江浙一帶產(chǎn)業(yè)鏈聚集的工業(yè)園模式在全國普及，國有的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)傾向于產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)秸猩?，即以某一產(chǎn)業(yè)鏈上下游為標(biāo)準(zhǔn)選擇企業(yè)，如雙流區(qū)的空港高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園便是此類，主要聚集航空、新能源等企業(yè)。但蛟龍港的招商對象不以產(chǎn)業(yè)鏈為標(biāo)準(zhǔn)，只要是無污染的中小企業(yè)，都可以人駐蛟龍港，因此，工業(yè)園的企業(yè)是千差萬別，既有科技企業(yè)，也有各種鞋企。

“如果是高新科技園，園區(qū)有偉創(chuàng)力、仁寶這樣大企業(yè)，我們就沒有任何優(yōu)勢，招不到人。”武月說。

在蛟龍港，像這家公司這樣從0到1的企業(yè)，有數(shù)百上千家，得益于早期低廉的租金，從而能夠投入更多資金到生產(chǎn)與研發(fā)，又能熬過早年的虧損，迎來發(fā)展期。

城鎮(zhèn)化新路徑

從1998年《土地管理法》禁止農(nóng)村集體土地工業(yè)化，到2019年新修《土地管理法》刪去工業(yè)用地必須使用國有土地、允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，已經(jīng)過去了20年。

成都蛟龍港作為20年間少有的集體土地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化案例，為城鎮(zhèn)化提供了一條新的路徑。

70年來，中國的城鎮(zhèn)化主要有四種路徑：政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化、村莊自主的城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民自建房的城鎮(zhèn)化。

其中，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是主流方式，尤其是1998年土地管理法禁止了農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場后，幾乎整個中國的城鎮(zhèn)化都是通過征地方式完成，由政府制定規(guī)劃，負(fù)責(zé)征地拆遷，土地出讓，并提供學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)。

路乾對此指出，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，因為依靠政府的強(qiáng)制力，該模式有其天然的優(yōu)勢，能降低拆遷安置的協(xié)調(diào)成本，可通過連片開發(fā)獲得土地出讓金和稅收收益，并將基建投資的外部性內(nèi)部化。但這一模式也存在諸多弊端，因為缺乏參照系，征地價格難以市場化、土地利用率較低，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，致使空城、鬼城的出現(xiàn)，政府負(fù)債累累。

蛟龍港近20年的實驗表明，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化框架之外，將農(nóng)村集體土地交給企業(yè)經(jīng)營，讓企業(yè)成為土地上城鎮(zhèn)化的核心，并沒有出現(xiàn)跑路、爛尾、破產(chǎn)的風(fēng)險。

相反，蛟龍港的農(nóng)民及村集體、進(jìn)駐企業(yè)、外來工作者都獲得了發(fā)展，地方政府獲得稅收，道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施等支出由企業(yè)提供，因此是一個多方共贏的模式。

路乾對《財經(jīng)》記者表示，蛟龍的實踐表明，以下幾個條件并非城鎮(zhèn)化的必然選擇：土地財政、政府征地、政府規(guī)劃、政府招商引資、政府供給不同用途的土地、政府以協(xié)議出讓的方式低價出讓工業(yè)用地、以土地儲備的方式控制商業(yè)用地的供給、政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府制定發(fā)展戰(zhàn)略并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、政府高舉大量債務(wù)來經(jīng)營城市等。

蛟龍港成長的另一重要原因，是雙流區(qū)政府將規(guī)劃權(quán)賦予了蛟龍集團(tuán)，蛟龍集團(tuán)通過市場方式對4平方公里土地進(jìn)行自主規(guī)劃，土地空間資源不斷得以優(yōu)化。

2003年，雙流縣政府在與蛟龍公司簽訂的投資協(xié)議中，約定"3平方公里的雙流蛟龍工業(yè)港總體規(guī)劃應(yīng)與雙流縣總體規(guī)劃相符，由蛟龍工業(yè)港自行規(guī)劃修建，并報經(jīng)縣政府有關(guān)部門審核備案”。

因此，蛟龍集團(tuán)可自主規(guī)劃廠房、住宅、商業(yè)體、學(xué)校、道路，以最大程度地提高土地的整體租值，而隨著產(chǎn)業(yè)與人口的聚集，又不斷調(diào)整規(guī)劃。

“將投資百億的海洋世界與商場建在一起，確實有想象力?！蔽呢炛袇⒂^完海濱城的海洋館后感嘆，因為在傳統(tǒng)的規(guī)劃中，海洋館這樣的大型綜合體多是單獨規(guī)劃，很難將其與工業(yè)區(qū)、商場一起規(guī)劃建設(shè)。

也正是這一根據(jù)市場方式做出的規(guī)劃建設(shè)，蛟龍港通過海洋館、真冰場等娛樂設(shè)施與購物相結(jié)合，吸引大量游客，單日客流量最高突破20萬人次，其中60%的顧客來自成都市。

路乾在總結(jié)蛟龍發(fā)展經(jīng)驗之時，指出黃玉蛟發(fā)揮企業(yè)家精神的制度基礎(chǔ)，是雙流縣政府對規(guī)劃權(quán)的讓渡，雙流政府通過規(guī)劃留白，使黃玉蛟可以按照其判斷力和市場需要制定發(fā)展戰(zhàn)略，提前布局，從而使蛟龍港在較短的時期內(nèi)實現(xiàn)快速的升級發(fā)展。

2020年1月1日，新版《土地管理法》將正式施行，重新打開了農(nóng)村集體土地的大門，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，滿足規(guī)劃條件的農(nóng)村集體土地司.以直接入市。

“農(nóng)村土地允許入市后，希望能有更多類似蛟龍港的新興城市誕生?！甭非硎?。