“雙一流”建設的省際比較

吳英苗 張濟洲

摘 要 中央層面“雙一流”建設的提出標志著高等教育領域重大戰(zhàn)略的起步。各省份相繼出臺“雙一流”建設方案和配套措施。通過系統(tǒng)比較31個省份的“雙一流”政策文本，發(fā)現(xiàn)存在較多的共性特征：政府推動顯著，高校自主權受限;投入比例失衡，人才結構失調;市場化導向突出，建設形式多樣;地方特色明顯，建設路徑獨特。與此同時，各省份建設目標差異性顯著、資金投入力度差別明顯。據此對省際“雙一流”建設進行有效反思，地方政府有效推進“雙一流”建設須防范政策制度依賴，釋放高校自主權活力;協(xié)調人才結構，發(fā)揮一流師資效力;遵循學術發(fā)展邏輯，構建良性學術生態(tài)環(huán)境。

關鍵詞 “雙一流”;省際比較;政策文本分析

中圖分類號 G647 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）21-0032-06

2015年10月，國務院頒布《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），提出要“建設世界一流大學和一流學科，實現(xiàn)我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越”的建設任務， 標志著“雙一流”政策落地生根，正式成為一項國家戰(zhàn)略。2017年1月，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》（以下簡稱《實施辦法》），要求“省級政府應結合經濟社會發(fā)展需求和基礎條件，統(tǒng)籌推動區(qū)域內有特色高水平大學和優(yōu)勢學科建設，積極探索不同類型高校的一流建設之路?！?018年8月，三部門印發(fā)《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），指出要“將‘雙一流建設納入區(qū)域重大戰(zhàn)略，更好服務地方經濟發(fā)展”。以上文件明確指出地方政府在“雙一流”建設中的基本職能。

據此，全國31個省份先后出臺“雙一流”建設方案。從文本出發(fā)，解讀省際“雙一流”政策基本特征，梳理地方政府在“雙一流”建設過程中的行為考量和異同之處，進一步反思政策落實過程中可能面臨的挑戰(zhàn)并提出建議，以期為地方開展高質量的“雙一流”建設提供有益參考。

一、省際“雙一流”政策文本的共性特征

（一）政府推動顯著，高校自主權受限

在“雙一流”建設中，地方政府和高校是兩個核心要素，實質上構成了高等教育管理中“自上而下”的權力結構，在政策文本中表征為決策主體與行動主體的權限對比[1]。

地方政府在建設過程中扮演著規(guī)則制定者和管理者的雙重角色，是“雙一流”建設的主要動力來源。從目的來看，地方政府“投資”高等教育，寄希望于實現(xiàn)其輻射帶動功能，使高等教育成為社會經濟增長一級，進而促進地方轉型升級，搶占未來經濟社會發(fā)展先機。強烈的動機驅使地方政府制定建設方案并推動建設實施，直觀體現(xiàn)為政策頒布機構，見表1。第一類，也是最為普遍的一類是由?。ㄊ?、區(qū)）政府（辦公廳）頒布“雙一流”政策，共有24個?。ㄊ?、區(qū)）屬于這種情況;第二類是省教育廳（市教育委員會）聯(lián)合省政府或省委辦公廳或省財政廳（市財政局），共有6個省（市）屬于這種情況;第三類是區(qū)教育廳辦公室單獨發(fā)文，只有新疆屬于此類。由此可見，?。ㄊ小^(qū)）政府作為決策主體，在“雙一流”政策制定過程中起主導作用，輔之以教育部門和財政部門。而且從文本內容來看，政府在“雙一流”政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要作用，詳細規(guī)劃建設目標、建設任務、組織實施、保障措施等內容。

省際政策文本蘊含擴大高校辦學自主權內涵，例如提高教師和學生學校決策參與度、發(fā)揮高校理事會和學術委員會在決定高校內部相關事務上的作用。但是，作為“雙一流”建設的行動主體，高校建設工作受政府政策限定，體現(xiàn)“向上負責”特征。如高校雖能自主申報學科、大學，卻處于被動遴選地位;在建設前期，需簽訂目標任務承諾書;在階段性建設周期過后，還需提交自我評估報告以供政府部門評審，其評估結果直接決定高校后續(xù)獲得的資源支持力度。這些均在一定程度上限制了高校自主權的發(fā)揮，影響高校工作的靈活性。為應對評估，短時期易出成果的科研項目和學科成為高校關注的熱點，高校發(fā)展規(guī)劃受到績效考核的外在壓力影響。

為保證建設效率，政府對“雙一流”建設進行了諸多規(guī)定，享有較多的話語權。但相應地，高校的自主權受到限制，二者存在的權力差空間影響高校進行“雙一流”建設的積極性和成效。

（二）投入比例失衡，人才結構失調

人才是支撐高等教育發(fā)展的重要支柱，縱觀世界高等教育中心的四次轉移，無不與人才的聚集和流失密切相關[2]。結構合理的一流人才隊伍是推動“雙一流”建設的有力助推器。

從政策文本來看，地方政府高度重視人才，將人才隊伍建設作為建設任務之一并投入眾多資源。從引進人才和培養(yǎng)本土人才兩方面著手，提升人才隊伍質量。大多數省份提到引培兼顧并給予政策和制度保障。相較本土人才培養(yǎng)，人才引進可以在短期內快速充實地方人才隊伍，提升人才隊伍水平。因此，多數省份在政策文本中詳細規(guī)劃了人才引進內容，在選擇引進對象時尤以“兩院院士、長江學者、國家教學名師、千人計劃、萬人計劃等高端人才”頭銜獲得者為主，以優(yōu)厚的經費支持和全面的生活保障招攬優(yōu)秀人才。有限的資源向引進的人才傾斜，本土學術人才和團隊獲得的投入被壓縮，其學術上升空間受到擠壓。

需要指出的是，將師資重心放置于吸納外來人才上，不利于地方人才結構的合理構成;對二者的差異化對待還會導致惡性競爭，不利于發(fā)揮人才資源優(yōu)勢。更重要的是，我國地區(qū)間高校質量和建設資源本就差別較大，在這種起點不公平的現(xiàn)實條件下，招攬條件的懸殊很可能造成西部地區(qū)人才隊伍配置的落后，進而影響其建設成效，使其在“雙一流”建設過程中再次“落伍”。

（三）市場化導向突出，建設形式多樣

在現(xiàn)代社會，高等教育與社會的聯(lián)系愈加密切，產生的社會效益遠遠大于其他投資方式的平均收益[3]。高等教育越來越多地被卷入市場領域，參與市場競爭。就“雙一流”而言，建設要扶優(yōu)、扶特、扶急。有限的建設資源使地方政府不得不考慮如何優(yōu)化配置資源。省際“雙一流”建設映射出強烈的市場化導向。

“雙一流”建設的一個顯著特點就是動態(tài)調整，富含靈活性和變通性。動態(tài)的調整機制和準進準出的開放設定帶給各高校強烈的競爭動力和危機意識，競相爭取入選券、參建券、連建券，避免被“淘汰”。黑龍江十分重視人才資源的效益變現(xiàn)能力，提出規(guī)定時限內“非升即走”“非升即轉”的管理辦法。相應地，資源實行動態(tài)配置，“雙一流”建設市場中的政策紅利和建設資源支持與績效考核掛鉤，當前階段建設結果決定下一階段資源的獲得情況。

“雙一流”建設的另一特點是競爭與合作并存，建設形式多樣化。首先是建設目標的進位趕超。地方政府視“雙一流”為難得的發(fā)展機遇，渴求通過“一流”建設實現(xiàn)高等教育的歷史趕超。因此，各省份找準國內外一流標桿院校，紛紛設定國內外一流大學和學科建成數量，競爭意味濃烈。但實現(xiàn)目標具有一定難度。例如，若按照各省預期，建設后達到全國排名前100名的高校早已遠遠超過這個數字。這說明總有部分省份和高校會“失利”。其次是合作項目和建設基地，競爭和合作并存。各省份，一方面競相吸引高層次人才入省，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺、學科基地、新型智庫的建設;另一方面鼓勵共建合作，支持高校與其他部門或組織聯(lián)合起來共同發(fā)展。比如，寧夏計劃主動集聚人才牽頭參與國家、地方科研項目，選擇在區(qū)域優(yōu)勢領域建成省部共建國家實驗室。黑龍江以校企合作構建協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)合體、科技成果轉化與應用基地。最后是合作共贏理念下的國內外聯(lián)合辦學趨勢。在高等教育國際化背景下，建設世界一流大學和學科需要面向世界，借鑒國際社會一流的建設經驗。這些省份集中在東部沿海和西北地區(qū)。憑借地理優(yōu)勢和已有的國際合作辦學經驗，地方政府主動出擊，建設措施各異。例如，廣東、海南鼓勵高?！白叱鋈ァ鞭k學，加強與國際一流高校、學術機構合作。廣西探索與海外高校的學生聯(lián)合培養(yǎng)模式。甘肅以進修訪學為切入口實現(xiàn)合作辦學。

（四）地方特色明顯，建設路徑獨特

與建設高等教育強國的宏觀戰(zhàn)略相匹配，地方政府立足地方特色，將“雙一流”建設與區(qū)域發(fā)展緊密對接，在政策文本中明確提出推動高等教育和區(qū)域發(fā)展聯(lián)動升級的強烈愿景。

在建設路徑的選取方面，地方政府從發(fā)揮比較優(yōu)勢出發(fā)，堅持立足本土。根據對政策文本的綜合分析，發(fā)現(xiàn)主要表現(xiàn)在培養(yǎng)特色人才、建設特色高校、挖掘本土特色文化三個領域，見表2。

絕大多數省份將特色人才的主要特征定義為應用型、復合型、創(chuàng)新型、創(chuàng)新、拔尖等，結合社會發(fā)展需求培養(yǎng)高素質人才，體現(xiàn)了創(chuàng)新在現(xiàn)代社會的重要性。除此之外，內蒙古和云南則結合地方特點，分別實施民族優(yōu)秀人才培養(yǎng)、青年人才活動等。經濟實力較強的廣東、江蘇、四川、安徽4省重點培養(yǎng)高層次的行業(yè)精英人才，引領經濟發(fā)展。

關于特色高校建設，各省份的建設計劃有所不同。除去無相關規(guī)定的省份，主要分為三類：第一類是天津、遼寧、海南、安徽、湖南5省的高校分類建設，借助高校的學科優(yōu)勢或地方資源發(fā)展特色高校;第二類是實施專門的建設計劃，如江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心計劃、云南“互聯(lián)網+高等教育”模式，通過具體方案建設特色高校;第三類是僅提出結合區(qū)域特色和需求，彰顯優(yōu)勢，但無明確建設方案或計劃。地方政府要在“雙一流”建設中突圍成功，必須集中優(yōu)勢力量，發(fā)展優(yōu)勢學科，建設特色高校。

針對本土特色文化的傳承創(chuàng)新，31個省份中共有14個省份明確提出挖掘本土文化，提升文化軟實力，助力文化強省建設。但目前尚未有省份出臺對接“雙一流”建設的文化規(guī)劃或方案。地方文化是一個省份的獨有資源，大力發(fā)展地方文化不僅可以提升地方的人口素質，而且有助于創(chuàng)建文化品牌，促進地方整體發(fā)展。

二、省際“雙一流”政策文本的差異

（一）建設目標差異性顯著

建設目標是各省份預期實現(xiàn)的成果，指導著其“雙一流”建設。省際“雙一流”建設在建設階段和量化目標兩方面存在顯著差異。

在時間規(guī)劃上，各政府對分階段進行建設基本達成共識，不過在具體的時間安排上有所不同，有3類表現(xiàn)形式。第一類整體遵循《總體方案》，以2020年、2030年和2050年（本世紀中葉）為時間節(jié)點，也是最普遍的建設階段劃分，共有18個省份，東中西部各7個、4個、7個。第二類的建設階段劃分更加多樣。山東、廣東、江西3省的兩個時間節(jié)點：2020年和2030年;青海的2020年、2025年、2030年、本世紀中葉四個時間節(jié)點;部分省份提出短期建設目標，細化建設任務。如浙江、安徽、陜西和新疆4省提出2020年建設目標;河南提出2024年建設目標。第三類沒有明確的時間安排，包括北京、山西和西藏。其中，山西實施“1331工程”建設，西藏僅提出下一步的教育改革任務。

多樣化的時間節(jié)點設置表明各省對建設周期的考量更加全面、合理，結合高校自評、年度考核、中期和期末考核等方式，彰顯出“雙一流”建設的績效管理理念，力求實現(xiàn)透明、高效的“雙一流”建設。

在建設目標量化方面，省際差異也較大。31個省份對“一流”概念的側重點不同。以“一流大學”為例，各省份在政策文本中提及高水平大學、全國百強、國內同類一流大學、高水平研究型大學、世界一流、世界知名大學、特色大學等。名目繁多的“一流大學”概念指稱易導致規(guī)范管理問題，不利于中后期開展的評價工作。此外，量化目標與該省高等教育實力緊密相關。為便于省際對比，選取東中西部各3個省份，且在國內國際兩個層面均有具體的目標值。由表3可知，在全國一流層面，各省份都希冀建成一定數量的一流學科，帶動本地高等教育的發(fā)展。教育大省湖北、湖南和江蘇目標值較多，湖北提出在全國學科評估中，120個學科進入前30%，從數量來看，是遼寧的2.4倍，江西和內蒙古的6倍。江蘇和湖北的全國百強大學目標總數為25所，占全國總數的25%。在世界一流層面，一流學科更是高等教育的必爭之地，目標數量也較多。9個省份中，ESI排名前1%的學科總數達到248個。而進入一流大學行列或前列是各種優(yōu)勢因素的綜合，相較世界一流學科需要更長的建設周期。因此，這些省份的目標設定多為個位數，湖南的目標數量相對較多，為4個，體現(xiàn)其“雙一流”建設的信心。各省份政策文本中對一流學科和一流大學的量化評價沒有明確說明，現(xiàn)有指標也較單一，如世界一流學科傾向ESI指標。在ESI指標方面，22個學科設置中自然學科居多，導致人文學科難以在這一指標中充分體現(xiàn)。后續(xù)的評價工作需要豐富指標選取，使評價更加多元化，提升評價質量。

（二）資金投入力度差別明顯

我國高校實行舉辦者投入為主的經費投入體制，政府作為高校的主要舉辦者，通過財政撥款對高校投入辦學經費[4] 。在省級層面，充足的經費支持是“雙一流”建設的必要條件之一。綜合分析各省政策文本，在財政保障方面差異顯著，主要表現(xiàn)在省際和省內兩個層面。

省際之間的差異可歸為東中西部差異，如表4所示。因經濟實力的差異，東部省份的資金投入遠遠超過中西部省份。以福建為例，“十三五”期間，該省計劃投入資金80億元，是江西的2倍，貴州的16倍。地區(qū)內部也表現(xiàn)出一定差異。同屬于西部地區(qū)，2016-2020年間，廣西的投入資金是貴州的10倍。從年均投入量來看，GDP排名第7的湖北僅在2018年籌措“雙一流”建設相關資金11.8億元，顯示出該省對“雙一流”建設的高度重視和強勁支持力度。

省內差異體現(xiàn)在地方政府對高校的資金分配上。地方政府根據省內高校發(fā)展水平和類別提供不同層次的經費投入?！半p一流”旨在發(fā)展一流的高等教育，先行扶持優(yōu)質高校和學科有利于實現(xiàn)既定目標。有限的建設資金和最大化利用率的考量必然導致高校間資金的不均衡分配。在這種情形下，經過“211工程”和“985工程”，“勝出”的高校憑借先天優(yōu)勢獲得更多的支持;地方普通高校仍處于追趕狀態(tài)。例如，廣東2017年世界一流大學和一流學科建設資金分配表顯示，總量6億元的建設資金中，一流大學中山大學、華南理工大學分別為4億元、1.7億元，一流學科暨南大學、華南師范大學、廣州中醫(yī)藥大學均為1000萬元。此外，中山大學和華南理工大學同時享有中央專項資金的引導支持，享受更多的經費紅利。

相比較來說，經費的動態(tài)投入契合當前“雙一流”建設現(xiàn)狀，有助于集中資源辦大事。但是，將院校、學科劃分為不同的等級，實行“旱澇分明”的經費投入將部分高校和學科拒之“雙一流”門外，不僅違背了教育公正原則，也影響“雙一流”建設的整體成效。長此以往，弱勢高校和學科的發(fā)展路徑只會越來越窄，不利于我國高等教育健康良性發(fā)展。

三、省際“雙一流”政策的反思與推進

作為一項中長期高等教育發(fā)展規(guī)劃，“雙一流”建設對各省高等教育影響深遠。因此，在系統(tǒng)比較省際“雙一流”建設政策的基礎上，剖析政策文本反映的深層次問題，結合現(xiàn)實需要，需從以下三方面努力推進地方“雙一流”建設。

（一）防范政策制度依賴，釋放高校自主權活力

相比過去“985”工程存在的行政主導、集中配置制度缺陷，“雙一流”政策注重制度創(chuàng)新，總體規(guī)劃建設工作[5] ?！半p一流”的成功推進離不開地方政府與高校的協(xié)同配合，因此，應注意防范這種“自上而下”的建設制度可能導致的高校制度性依賴和自主權發(fā)揮受限問題。

一方面，減少政府直接行政干預力度。形成政府“管理者+監(jiān)督者”的角色定位，樹立“靈活管理”和“有效監(jiān)督”理念，避免政府對建設活動的大包大攬，更多從政策規(guī)定、建設指導、信息服務等方面進行宏觀調控[6]。在加強財政撥款力度的同時調動高校尋資動力，減少對高校吸納社會力量參與“雙一流”建設的限制，鼓勵高校主動尋求社會各界資金支持。深入思考并實踐對監(jiān)督者——地方政府——有效監(jiān)督方式，保證政府自身的監(jiān)督效率。

另一方面，釋放高校自主辦學活力。扎實推進動態(tài)調整、簡政放權、建立現(xiàn)代大學制度、改革高校內部體制等一系列改革措施，支持高校探索跨校、跨省、跨國的合作辦學機制。重視高校科研實力和人才質量，在對接社會現(xiàn)實需求基礎上，強化校企合作、研教融合、產學研融合，共享優(yōu)勢資源、協(xié)調人才供需、統(tǒng)一利益導向，辦出高校特色，實現(xiàn)高校和區(qū)域發(fā)展雙贏[7]。

（二）協(xié)調人才結構，發(fā)揮一流師資效力

一流師資的集聚主要有兩種途徑：外來人才引進和本土特色人才培育。從長遠來看，側重引進外來人才的政策導向不利于形成健康的師資隊伍，也不利于人才資源的有效發(fā)揮。而且多數省份對高層次人才的教學工作未做相關說明，師資資源利用率不足。

所以，需要協(xié)調省內人才結構，樹立“內外兼重”理念。地方政府應規(guī)范人才引進工作，依據本區(qū)域發(fā)展需求和高等教育優(yōu)勢或短板，引進對口人才;合理安排兩類人才的工作待遇，創(chuàng)設有利于外來人才快速融入本土高等教育氛圍的各項規(guī)定或措施，發(fā)揮二者合力[8]。

為更好發(fā)揮師資效力，提升區(qū)域人才培養(yǎng)質量，需建立“研教并行”體制機制。地方政府和高校要加強溝通合作，打破現(xiàn)實需求和高校研究之間的重重壁壘，聯(lián)合企業(yè)、產業(yè)等社會力量，構建區(qū)域需求——教學一線——實踐平臺一體化鏈條，充分利用現(xiàn)有科研平臺和企業(yè)軟硬件設施，加強本土人才的培養(yǎng)，為本土人才創(chuàng)造學習、交流平臺，就地方現(xiàn)實問題開展研究，提升其對地方未來發(fā)展的敏銳反應度。同時，提高教學質量，推進科研優(yōu)勢向教學優(yōu)勢轉化。加強科研和教學對接，破解科研為主與教學為大兩者分裂的難題，形成科研支持教學、教學推動科研的協(xié)同發(fā)展局面。建立立足教學實踐需求和教師教學技能的專業(yè)考評體系，并輔以激勵機制，提升樂于教學、善于教學的教師地位。健全名師、教授本科生授課制度，鼓勵教師重視本科教學工作，提升一線教學能力[9]。

（三）遵循學術發(fā)展邏輯，構建良性學術生態(tài)環(huán)境

“雙一流”建設的進展取決于其行動主體——高校。高校和高等教育有自己的發(fā)展規(guī)律，同時需要良性競爭機制和健康學術生態(tài)環(huán)境的雙重支撐。一味追求課題、經費、論文、排名的增長是急功近利建設心態(tài)的反應，會破壞高校的健康學術環(huán)境，斷送高校的學術生命[10]。

“雙一流”建設有明確的數字化指標，作為一種手段和工具意在增強建設的有效性，但必須考慮到高等教育的特殊性，給予高校充分的發(fā)展空間，謹防數字化陷阱[11]。

在評價方面，完善評價機制，規(guī)范競爭活動，發(fā)揮評價的合理效用。一是切實引入第三方評價，構建科學、全面的評價體系，關注體現(xiàn)大學和學科發(fā)展的生態(tài)指標，增強評價結果的信度和效度。鼓勵高校探索內部績效指標，細化人才培養(yǎng)評價層次，加大對大學文化和學術生態(tài)的關注力度和培育力度，用文化引領、支撐高校建設“雙一流”，構建良性競爭氛圍。二是發(fā)揮評價結果的利用效率。政府和建設高校要利用好周期建設驗收結果和評價報告，定期組織建設成果交流會，共同討論、深度挖掘建設經驗背后的體制機制和成功要素，相互借鑒;深入挖掘建設目標未達成的原因，總結經驗教訓，及時調整下一建設周期規(guī)劃。三是建立健全風險應對機制。由權威部門或組織牽頭，組織專家學者協(xié)同高校制定風險評估和應對辦法，加強組織管理、人員分配、對外協(xié)調等方面，有效應對政策執(zhí)行過程中可能產生的消極后果。

參 考 文 獻

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Interprovincial Comparative Study on “Double First-Class” Construction

——Based on Textual Analysis of Policies in 31 Provinces

Wu Yingmiao， Zhang Jizhou

Abstract ?The proposal of Double First-Class construction at the central level marks the beginning of a major strategy in higher education. The provinces subsequently issued“Double First-Class”construction plans and supporting measures. Through systematic comparison of the Double First-Class policy texts of 31 provinces， it is found that there are many common characteristics： The government's significant force， the university's limited autonomy; the unbalanced input structure， disordered talent structure; the outstanding market orientation， diverse construction forms; obvious local characteristics and unique construction path. At the same time， there are significantly different construction objectives and obvious differences in capital investment. According to these characteristics， in order to effectively promote the inter provincial Double First-Class construction， the local government should prevent the dependence toward the policy system and release the vitality of the universities autonomy; coordinate talent structure and give play to the effectiveness of the first-class teachers; follow the logic of academic development and construct a benign academic ecological environment.

Key words ?Double First-Class; interprovincial comparison; textual analysis of policies

Author ?Wu Yingmiao， postgraduate of Ludong University （Yantai 264025）; Zhang Jizhou， professor of Ludong University

作者簡介

吳英苗（1992- ），女，魯東大學教育科學學院碩士研究生，研究方向：高等教育政策與法律（煙臺，264025）;張濟洲（1973- ），男，魯東大學教育科學學院教授，博士生導師，研究方向：高等教育學