摘? ?要：許多國(guó)際組織與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)均對(duì)加密資產(chǎn)可能帶來(lái)的一系列風(fēng)險(xiǎn)予以了高度關(guān)切并采取了相關(guān)行動(dòng)。在國(guó)際組織層面，標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（SSBs）和其他國(guó)際組織正在多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展工作，以解決由加密資產(chǎn)引發(fā)的投資者保護(hù)、市場(chǎng)誠(chéng)信、反洗錢(qián)、銀行風(fēng)險(xiǎn)敞口等一系列問(wèn)題。在國(guó)家層面，各監(jiān)管當(dāng)局采取了不同的監(jiān)管方式和監(jiān)管行動(dòng)，但由于金融市場(chǎng)發(fā)展水平以及基本法律和監(jiān)管制度框架的差異，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段和支付體系之間可能形成監(jiān)管真空，為監(jiān)管套利帶來(lái)了可能。

關(guān)鍵詞：加密資產(chǎn);數(shù)字貨幣;虛擬資產(chǎn);風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2019）09-0067-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.014

近年來(lái)，以數(shù)字貨幣為代表的加密資產(chǎn)在全球范圍內(nèi)迅速興起。數(shù)字貨幣又稱加密貨幣或虛擬貨幣，按發(fā)行主體分，可分為央行發(fā)行的法定數(shù)字貨幣和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人設(shè)計(jì)發(fā)行的私人數(shù)字貨幣。比特幣作為私人數(shù)字貨幣的典型代表，是區(qū)塊鏈技術(shù)在全球范圍內(nèi)首個(gè)實(shí)際應(yīng)用案例，并自誕生以來(lái)就快速發(fā)展，交易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2019年6月美國(guó)臉書(shū)公司宣布將在2020年發(fā)布數(shù)字貨幣Libra，向世界展示了數(shù)字貨幣大規(guī)模落地的真實(shí)可能性。隨著金融科技的日趨成熟，未來(lái)“谷歌幣”“蘋(píng)果幣”等更多數(shù)字貨幣的出現(xiàn)也許只是時(shí)間問(wèn)題。

在數(shù)字貨幣等加密資產(chǎn)蓬勃興起的同時(shí)，部分業(yè)務(wù)突破現(xiàn)行法律法規(guī)，游離于現(xiàn)行監(jiān)管范圍之外，積累形成了一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際組織、各國(guó)央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對(duì)此高度重視，密切跟蹤研究加密資產(chǎn)的發(fā)展應(yīng)用及其對(duì)金融穩(wěn)定的影響。金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布報(bào)告，全面梳理了主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織對(duì)加密資產(chǎn)的研究及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

一、巴塞爾委員會(huì)對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

巴塞爾委員會(huì)（BCBS）認(rèn)為，加密資產(chǎn)活動(dòng)具有高波動(dòng)性、高風(fēng)險(xiǎn)性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產(chǎn)活動(dòng)的銀行帶來(lái)一系列風(fēng)險(xiǎn)。巴塞爾委員會(huì)正在推行一系列與加密資產(chǎn)相關(guān)的政策和監(jiān)管舉措，其近期開(kāi)展的相關(guān)工作主要包括以下三方面：

（一）對(duì)加密資產(chǎn)活動(dòng)設(shè)定高水平的監(jiān)管期望

巴塞爾委員會(huì)2019年3月發(fā)布的一項(xiàng)聲明指出，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加密資產(chǎn)具有高波動(dòng)性和高風(fēng)險(xiǎn)性且尚未發(fā)展成熟，極易給從事加密資產(chǎn)活動(dòng)的銀行帶來(lái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、洗錢(qián)和恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)以及法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。為此，需對(duì)從事該類活動(dòng)的銀行設(shè)定更高的監(jiān)管期望，并至少達(dá)到以下要求：一是開(kāi)展詳盡的盡職調(diào)查，銀行在提供相關(guān)服務(wù)或開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)之前必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合分析評(píng)判;二是建立完備的風(fēng)險(xiǎn)管理框架以妥善應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn);三是將涉及加密資產(chǎn)的業(yè)務(wù)和服務(wù)作為財(cái)務(wù)披露的一部分進(jìn)行公開(kāi)披露;四是將從事的加密資產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)及風(fēng)險(xiǎn)管控手段與監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行充分溝通。

（二）監(jiān)測(cè)加密資產(chǎn)的發(fā)展并量化風(fēng)險(xiǎn)敞口

目前，對(duì)加密資產(chǎn)進(jìn)行分析的一大挑戰(zhàn)是缺少銀行持有加密資產(chǎn)的可靠數(shù)據(jù)。為此，巴塞爾委員會(huì)正在收集銀行持有加密資產(chǎn)的直接或間接的風(fēng)險(xiǎn)敞口數(shù)據(jù)，以期對(duì)該類資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行量化。數(shù)據(jù)收集分析結(jié)果將在2019年10月的巴塞爾委員會(huì)全會(huì)上進(jìn)行討論。

（三）對(duì)加密資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)敞口制定審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

盡管目前巴塞爾協(xié)議未就加密資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行明確規(guī)定，但對(duì)“其他資產(chǎn)”的資本和流動(dòng)性要求設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾委員會(huì)已就成員國(guó)對(duì)加密資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)敞口納入國(guó)內(nèi)審慎規(guī)制的情況進(jìn)行了摸底，并正在考慮出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以進(jìn)一步明確加密資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)敞口的類型（歸入信用風(fēng)險(xiǎn)、交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等）并制定審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

二、支付和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

支付和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（CPMI）一直密切關(guān)注數(shù)字貨幣、代幣化及分布式賬本等數(shù)字創(chuàng)新，并對(duì)清算和支付領(lǐng)域的創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)有金融基礎(chǔ)設(shè)施的影響開(kāi)展監(jiān)測(cè)。CPMI認(rèn)為，當(dāng)前的創(chuàng)新活動(dòng)對(duì)現(xiàn)有支付清算標(biāo)準(zhǔn)提出了挑戰(zhàn)。在一些國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)金使用量正急劇下降，消費(fèi)者對(duì)更高效、更便宜的支付方式提出了更多的需求。然而第一代數(shù)字代幣（包括所謂的“加密貨幣”和加密資產(chǎn)）并非以主權(quán)貨幣進(jìn)行擔(dān)保和計(jì)價(jià)，也不代表對(duì)發(fā)行者或相關(guān)資產(chǎn)的債權(quán)，是極不安全的支付方式。CPMI近期的一項(xiàng)研究表明，盡管全球大多數(shù)央行都在積極跟蹤研究法定數(shù)字貨幣，但大多數(shù)國(guó)家尚未提出實(shí)質(zhì)性的發(fā)行計(jì)劃，只有極少數(shù)央行打算在中短期內(nèi)發(fā)行法定數(shù)字貨幣。此外，大多數(shù)央行都已認(rèn)識(shí)到推出法定數(shù)字貨幣所面臨的挑戰(zhàn)，且不確定其在提高支付安全性與效率方面帶來(lái)的好處是否能超過(guò)其所付出的成本。

在今后一段時(shí)期，CPMI將在監(jiān)測(cè)第二代加密貨幣的發(fā)展、對(duì)金融市場(chǎng)間數(shù)字貨幣的安全和效率問(wèn)題開(kāi)展信息交流與分析，以及對(duì)與數(shù)字貨幣相關(guān)的法律問(wèn)題進(jìn)行研究等方面繼續(xù)推進(jìn)工作。

三、金融穩(wěn)定理事會(huì)對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）關(guān)于加密資產(chǎn)的工作主要集中在以下兩方面：

一是對(duì)金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)。FSB評(píng)估認(rèn)為，由于加密資產(chǎn)市場(chǎng)與全球金融體系相比體量依然較小且并未在交易中廣泛運(yùn)用，因此暫時(shí)不會(huì)對(duì)全球金融體系帶來(lái)實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)。截至2018年10月，全球加密資產(chǎn)市值為2100億美元，約占標(biāo)準(zhǔn)普爾500指數(shù)市值的0.9%，占全球黃金價(jià)值的2.8%。但由于加密資產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，需要時(shí)刻對(duì)其保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。同時(shí)，F(xiàn)SB的評(píng)估報(bào)告指出，加密資產(chǎn)及市場(chǎng)易帶來(lái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、高杠桿及科技和操作風(fēng)險(xiǎn)，并且將通過(guò)以下路徑傳導(dǎo)至金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)：（1）對(duì)加密資產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)研判不到位引發(fā)公眾對(duì)金融體系和監(jiān)管當(dāng)局的信心危機(jī);（2）參與加密資產(chǎn)活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)成為加密資產(chǎn)市場(chǎng)和傳統(tǒng)金融市場(chǎng)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染中介;（3）加密資產(chǎn)市值的高波動(dòng)性通過(guò)財(cái)富效應(yīng)傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì);（4）加密資產(chǎn)目前仍缺乏廣泛運(yùn)用的基礎(chǔ)，但可能對(duì)當(dāng)前成本高昂的傳統(tǒng)跨境支付服務(wù)形成替代。

二是確定各國(guó)加密資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)名單。FSB確定了25個(gè)國(guó)家共94家加密資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及7個(gè)相關(guān)國(guó)際組織的名單和職責(zé)，并于2019年4月提交給G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議。其中，將國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和人民銀行列為我國(guó)加密資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并明確了各自職責(zé)（具體見(jiàn)表1）。

四、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）開(kāi)展的工作主要集中在加密資產(chǎn)的交易、托管、清算、結(jié)算、會(huì)計(jì)、評(píng)估等方面。一是專門(mén)建立了咨詢網(wǎng)絡(luò)和門(mén)戶網(wǎng)站，方便成員國(guó)共享加密資產(chǎn)方面的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、答疑解惑和交流借鑒。二是建立了首次代幣發(fā)行（ICO）支持框架，為各成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提供教育資源，以幫助其穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)加密資產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及跨境交易問(wèn)題。三是與國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)和國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)合作，擬對(duì)加密資產(chǎn)制定通用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。四是2019年5月發(fā)布咨詢報(bào)告，重點(diǎn)列舉了加密資產(chǎn)交易平臺(tái)（CTP）的六大監(jiān)管關(guān)注點(diǎn)：（1）交易平臺(tái)如何對(duì)投資者資產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)和止損;（2）交易平臺(tái)的運(yùn)作流程等信息如何傳遞給投資者;（3）交易平臺(tái)如何防止市場(chǎng)濫用行為;（4）交易平臺(tái)如何支持價(jià)格發(fā)現(xiàn);（5）交易平臺(tái)內(nèi)部機(jī)制和組織架構(gòu)的合理性規(guī)范性;（6）交易平臺(tái)本身是否足以安全、穩(wěn)健和可靠以有效管控交易風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)投資者利益。

五、金融行動(dòng)特別工作組對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

2012年金融行動(dòng)特別工作組（FATF）就反洗錢(qián)和反恐怖融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提出40條建議和名詞解釋，并于2019年6月進(jìn)行了修訂。其中，建議第15條指出，為避免產(chǎn)生洗錢(qián)和恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)，虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者必須受到有效監(jiān)管，需持牌經(jīng)營(yíng)且只能在授權(quán)許可范圍內(nèi)展業(yè)。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有足夠的權(quán)利和有效的手段確保虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者遵守反洗錢(qián)和反恐怖融資的要求，包括開(kāi)展及時(shí)的檢查、撤銷虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供者的牌照等金融限制手段。此外，監(jiān)管當(dāng)局還應(yīng)采取措施堅(jiān)決防范犯罪分子及其利益相關(guān)者在虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商中持有股份或有實(shí)際控制權(quán)。

六、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管工作進(jìn)展

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）主要關(guān)注加密資產(chǎn)及分布式賬本在金融市場(chǎng)中的運(yùn)用，尤其是在中小企業(yè)融資方面發(fā)揮的作用。首次代幣發(fā)行（ICO）是企業(yè)或個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上公布創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目方案，并以自行定義的代幣（Token）公開(kāi)募集比特幣或其他具有一定流通性的私人數(shù)字貨幣以換取資金支持的融資行為。2019年1月OECD發(fā)布的一份報(bào)告指出，ICO為中小企業(yè)融資帶來(lái)了便利，例如融資成本更低廉、融資效率更高，并且更具包容性，可在不稀釋股權(quán)的情況下籌集風(fēng)險(xiǎn)資本，并對(duì)包括散戶投資者在內(nèi)的所有投資者開(kāi)放。但與此同時(shí)也帶來(lái)了許多風(fēng)險(xiǎn)，例如由于缺少統(tǒng)一的披露要求加劇了融資活動(dòng)的信息不對(duì)稱;由于缺乏對(duì)消費(fèi)者、投資者的保護(hù)措施，使投資者面臨較高的欺詐風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)前加密資產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管真空也阻礙了ICO成為中小企業(yè)融資的主流渠道。為此，OECD指出，政策制定者應(yīng)采取措施，以促進(jìn)ICO更安全、更公平、可持續(xù)發(fā)展，并使中小企業(yè)切實(shí)享受到ICO所帶來(lái)的便利和實(shí)惠，例如進(jìn)一步明確ICO的監(jiān)管框架;設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的披露要求;加強(qiáng)對(duì)投資者的教育，提高投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保障消費(fèi)者和投資者的知情權(quán)和參與權(quán);遵守反洗錢(qián)、反恐怖融資活動(dòng)的要求;開(kāi)展國(guó)際監(jiān)管合作防止監(jiān)管套利等。

七、監(jiān)管鴻溝及未來(lái)方向

盡管對(duì)加密資產(chǎn)這一創(chuàng)新活動(dòng)的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)不同，但主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織無(wú)一例外提出需對(duì)加密資產(chǎn)活動(dòng)采取監(jiān)管措施。但目前，對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管仍可能面臨監(jiān)管真空，主要源于以下兩方面因素：

一是各國(guó)家和地區(qū)對(duì)加密資產(chǎn)所持的態(tài)度及采取的監(jiān)管措施不一致。一些監(jiān)管當(dāng)局將加密資產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)納入現(xiàn)行監(jiān)管框架中，例如香港證監(jiān)會(huì)將ICO活動(dòng)納入證券監(jiān)管范疇;而另一些監(jiān)管當(dāng)局則直接禁止加密資產(chǎn)活動(dòng)，例如俄羅斯、泰國(guó)、韓國(guó)和中國(guó)都對(duì)與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行限制甚至禁止。由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加之各國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展水平以及法律和監(jiān)管框架各異，加密資產(chǎn)在全球范圍內(nèi)面臨程度不同的監(jiān)管，使其存在監(jiān)管套利的空間。

二是某些加密資產(chǎn)就是為了逃避監(jiān)管而設(shè)計(jì)的。例如，在一些國(guó)家和地區(qū)加密資產(chǎn)并不是合法合規(guī)的債券、衍生品或受監(jiān)管約束的金融工具，其本身并不具備傳統(tǒng)債券的經(jīng)濟(jì)功能，而只是作為支付和交換的工具，因此常常游離于監(jiān)管范圍之外。此外，加密資產(chǎn)市場(chǎng)及技術(shù)的發(fā)展日新月異，與之相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域快速變換，給風(fēng)險(xiǎn)捕捉和監(jiān)管聚焦帶來(lái)極大難度。

為此，F(xiàn)SB認(rèn)為，對(duì)加密資產(chǎn)的監(jiān)管不能總是落后于技術(shù)和市場(chǎng)，充當(dāng)查缺補(bǔ)漏的角色，而應(yīng)時(shí)刻保持前瞻性，包括在對(duì)快速發(fā)展的加密資產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、加密資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)敞口的信息收集、評(píng)估其對(duì)金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)等方面保持前瞻性。同時(shí)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織既要看到加密資產(chǎn)技術(shù)的快速發(fā)展以及各國(guó)家和地區(qū)之間存在的監(jiān)管制度的差異性，又要增強(qiáng)各國(guó)協(xié)調(diào)一致的意愿，力促各國(guó)間的監(jiān)管合作。

Abstract：Many international organizations and relevant countries and regions have paid high attention to a series of risks that may arise from encrypted assets and taken relevant actions. In international organizations，Standard-setting Bodies（SSBs）and other international organizations are working in many fields to solve a series of problems，such as investor protection，market integrity，anti-money laundering and bank risk exposure caused by encrypted assets. At the national level，various regulatory authorities have taken different regulatory approaches and actions. However， due to the differences in financial market development and the basic legal and regulatory framework，there may be a regulatory vacuum between the regulatory means and payment systems of different regulatory bodies，which brings about the possibility of regulatory arbitrage.

Key Words：encrypted assets，digital currency，virtual assets，risk，supervision

（責(zé)任編輯? ? 耿? ?欣;校對(duì)? ?GX）