美國金融科技監(jiān)管及其對中國的啟示

張健

摘? ?要：針對金融科技的發(fā)展及其伴生的風險問題，美國采取審慎寬松的監(jiān)管政策，鼓勵金融科技創(chuàng)新;通過健全的法律制度，維護金融科技健康穩(wěn)定發(fā)展;其完善的征信系統(tǒng)也成為美國金融科技發(fā)展的重要保障。借鑒美國經(jīng)驗，我國應當妥善處理穩(wěn)定與創(chuàng)新的關系，把握好金融科技監(jiān)管力度，并加快金融監(jiān)管法制化和征信體系建設。

關鍵詞：金融科技;金融監(jiān)管;金融風險

中圖分類號： F830.49? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2019）09-0049-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.009

一、引言

20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)技術開始大規(guī)模商業(yè)化應用，金融科技（Fintech）也應運而生。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（FSB）的定義，金融科技主要是指由大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興前沿技術帶動，對金融市場以及金融服務供給產(chǎn)生重大影響的新興業(yè)務模式、新技術應用、新產(chǎn)品服務等。

美國是最早將互聯(lián)網(wǎng)技術大規(guī)模應用于金融領域的國家，金融科技的發(fā)展一直走在世界前列。特別是2010 年以來，美國金融科技公司發(fā)展迅猛，紐約和硅谷更是聚集了大量的金融科技公司。作為全球金融中心，紐約依托華爾街發(fā)達的資本優(yōu)勢和優(yōu)秀的金融人才，涌現(xiàn)出許多金融科技公司。而被稱為美國科技創(chuàng)新?lián)u籃的硅谷，擁有良好的金融創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，吸引了大量金融科技人才，眾多金融科技獨角獸企業(yè)在此孵化產(chǎn)生。與此同時，四大科技領軍企業(yè)Google、Apple、Facebook、Amazon 也不斷在金融科技領域發(fā)力，投資金額持續(xù)擴大。金融科技的發(fā)展推動美國傳統(tǒng)金融機構大規(guī)模采用信息網(wǎng)絡技術，增強市場競爭力，并大幅度降低融資門檻，對于鼓勵科技創(chuàng)新起到了明顯的推動作用。金融科技作為金融創(chuàng)新的重要推動力量，對金融業(yè)乃至整個經(jīng)濟生活都產(chǎn)生了深遠的影響。

近年來，我國金融科技發(fā)展也呈加速之勢，對金融行業(yè)的顛覆性影響亦逐漸顯現(xiàn)。一方面，以螞蟻金服、財付通等為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融科技公司憑借流量大數(shù)據(jù)和技術優(yōu)勢在移動支付、消費金融等領域搶占先機;另一方面，各大銀行也紛紛開啟“加速”模式，先后設立金融科技子公司。截至2019年6月末，興業(yè)銀行、平安銀行、招商銀行、光大銀行、建設銀行、民生銀行、華夏銀行、北京銀行、工商銀行、中國銀行等10家銀行陸續(xù)成立了金融科技子公司。金融科技已成為金融資源布局的關鍵領域，并正在加速改變甚至是顛覆傳統(tǒng)金融格局。但是伴隨著金融科技的快速發(fā)展，也積累了不少的風險和問題，如何平衡好創(chuàng)新和風險防范的關系成為金融科技監(jiān)管面臨的重要考驗。美國作為金融科技的領先者，其對金融科技領域的監(jiān)管不乏可資借鑒之處。

二、美國金融科技監(jiān)管分析

針對金融科技的發(fā)展及其伴生的風險問題，美國有著一套相對嚴密的監(jiān)管制度。

（一）審慎寬松的監(jiān)管政策，鼓勵金融科技創(chuàng)新

對于金融科技，美國金融監(jiān)管部門的態(tài)度總體上是審慎寬松的。監(jiān)管部門對于金融科技并不主張過分干預，美國金融科技的高速發(fā)展得益于政府大力支持金融科技發(fā)展并積極出臺相關監(jiān)管政策措施。

美國沒有專為金融科技公司而設置的金融監(jiān)管機構，凡是金融科技所涉及的金融業(yè)務，一并按其功能納入現(xiàn)有金融監(jiān)管體系中進行統(tǒng)一監(jiān)管?？傮w來講，美國金融監(jiān)管部門對金融科技的監(jiān)管是持鼓勵發(fā)展態(tài)度，監(jiān)管相對寬松，金融科技公司可以在監(jiān)管體系允許的框架內自由經(jīng)營發(fā)展。美國貨幣監(jiān)理署發(fā)布的《金融科技企業(yè)申請評估章程》明確提出金融科技公司可以如其他聯(lián)邦特許經(jīng)營下的銀行一樣，以安全和健康的方式開展業(yè)務，滿足消費者、企業(yè)和社區(qū)的需求。鼓勵金融科技公司采用創(chuàng)新的方式促進金融的包容性。

為了適應和鼓勵金融科技的發(fā)展，2017年美國國家經(jīng)濟委員會發(fā)布了《金融科技監(jiān)管框架》白皮書，該白皮書全面系統(tǒng)地闡述了金融科技政策設計和監(jiān)管策略的政策目標和基本原則。白皮書認為金融科技擁有無與倫比的潛力，能夠徹底變革人們獲取金融服務的渠道、改進金融系統(tǒng)功能，并且促進經(jīng)濟增長，明確將金融科技發(fā)展作為提升國家競爭力的重要手段，政府將積極為金融創(chuàng)新保駕護航。白皮書提出了六大政策目標：積極推動金融服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動安全、可負擔且公平的資本渠道，加強普惠金融和金融健康，應對金融穩(wěn)定風險，完善金融監(jiān)管框架，維持國家競爭力。在此基礎上白皮書提出了完善金融生態(tài)系統(tǒng)，重視保護金融消費者權益，推動安全的普惠金融和金融健康，識別并規(guī)避技術偏見，提高金融產(chǎn)品和服務透明度，努力實現(xiàn)技術標準的互用性與協(xié)調性，高度重視網(wǎng)絡安全，數(shù)據(jù)安全和隱私保護，提高金融機構的效率和效力，維護金融穩(wěn)定，繼續(xù)并加強國際合作等十項發(fā)展原則。這些原則應當成為所有從業(yè)者保持溝通合作的指導性方針。

與監(jiān)管方針政策相配套的是健全完善的法律制度和征信體系，從而有效地保護金融科技消費者的合法權益和交易的安全性。

（二）健全的法律制度，維護金融科技健康穩(wěn)定發(fā)展

美國是金融法律監(jiān)管體系比較健全的國家，通過健全的法律保障體系維護金融行業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

1999 年美國頒布的《金融服務現(xiàn)代化法》，結束了長達60多年的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管模式。美國沿用現(xiàn)行金融法律和監(jiān)管框架，根據(jù)金融業(yè)務種類及其方式對金融科技實施歸口管理。第三方支付機構在美國被定義為非銀行金融機構，在州層面執(zhí)行牌照發(fā)放、定點檢查和財務狀況的監(jiān)管。美國各州參照《統(tǒng)一貨幣服務法案》制定了關于本州非金融機構貨幣服務的法律?！睹绹鹑诟母锓ā贰峨[私權法》《電子資金轉移法》和《統(tǒng)一商法典》等法律法規(guī)從不同方面對第三方支付機構的電子支付結算活動進行規(guī)范。

美國將對P2P網(wǎng)絡借貸平臺的監(jiān)管納入了證券業(yè)監(jiān)管行列。P2P網(wǎng)絡借貸平臺出售的憑證在美國被視為證券，P2P網(wǎng)絡借貸平臺出售、發(fā)行收益權憑證給貸款人的行為屬于證券交易行為。美國證券交易委員會主要通過強制披露信息對P2P網(wǎng)絡貸款行業(yè)進行監(jiān)管。美國聯(lián)邦貿易委員會可以對 P2P 網(wǎng)絡貸款公司采取執(zhí)法行動，而網(wǎng)絡貸款人向存款機構提供特定服務，接受美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署的監(jiān)管。網(wǎng)絡貸款人涉及消費者保護相關規(guī)定則接受消費者金融保護局（CFPB）和 聯(lián)邦貿易委員會（FTC）的監(jiān)管。

2012年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資法》（Jumpstart Our Business Startups Act，簡稱JOBS法案），該法案進一步放松對私募資本市場的管制，放寬對中小企業(yè)IPO融資過程及后續(xù)信息披露方面的監(jiān)管， 對于年收入低于10億美元的企業(yè)在首次公開發(fā)行股票后的5年內可以不用公開財務信息。該法律還規(guī)定，創(chuàng)業(yè)企業(yè)和小企業(yè)可以通過“大眾融資”方式每年最多籌集100萬美元。該法案的出臺為小型企業(yè)通過網(wǎng)上集資方式募集資金提供了一個較為寬松的制度環(huán)境，增設眾籌發(fā)行注冊豁免制度，同時對眾籌中介的監(jiān)管進行了強化。法案體現(xiàn)了放松管制和加強監(jiān)管的有機統(tǒng)一。該法案的頒布，標志著眾籌股權融資的合法化。

1970年美國國會通過了《公平信用報告法》，美國的征信監(jiān)管部門聯(lián)邦貿易委員會（ FTC） 與消費者金融保護委員會（ CFPB） 分別在其各自規(guī)定的職責范圍內履行監(jiān)管職責。《公平信用報告法》是在市場上出現(xiàn)大量消費者信用調查報告機構，以及絕大部分機構以消費者信用評分為授信依據(jù)的情況下頒布的?！豆叫庞脠蟾娣ā肥状蚊鞔_了征信機構的業(yè)務職責范圍，在美國個人信用信息權益保護方面具有里程碑的意義。它詳細規(guī)定了征信機構和用戶的責任與義務、信用報告的合法內容、信用報告的使用目的以及消費者的相關法律權利和責任。1996年，美國政府對《公平信用報告法》進行了修改，出臺了《情報授權法》和《債務催收改進法》，對聯(lián)邦調查局和聯(lián)邦政府機構對消費者個人信用報告的使用做出補充。

此外，美國還出臺了《平等信用機會法》《誠實租借法》《公平信用結賬法》《電子資金轉賬法》《破產(chǎn)法》《隱私權法》以及《信息自由法》等法律與《公平信用報告法》進行配套監(jiān)管，對于規(guī)范授信、平等授信和保護個人隱私權等方面都進行了嚴格的法律規(guī)范。美國消費者金融保護局則對金融消費者的合法金融權益予以保護和監(jiān)督，要求創(chuàng)新性金融產(chǎn)品的發(fā)起人需提供關于產(chǎn)品在消費者權益保護方面的說明， 包括該創(chuàng)新產(chǎn)品提供的有別于市場上現(xiàn)有產(chǎn)品的特征、 創(chuàng)新產(chǎn)品潛在風險及保障措施等。

（三）建設完善的征信系統(tǒng)，夯實穩(wěn)固信用體系基礎

美國之所以金融體系高效運營，金融科技創(chuàng)新發(fā)展迅猛，除了相對寬松的監(jiān)管鼓勵政策和健全的法律制度，其完善發(fā)達的信用體系同樣功不可沒。美國征信機構的發(fā)展經(jīng)歷了服務由基本到多元化、市場由國內走向全球的過程，逐漸形成完整的產(chǎn)業(yè)體系和高度發(fā)達的市場。

美國企業(yè)征信市場的領軍企業(yè)是征信巨頭鄧白氏（Dun&Bradstreet）。鄧白氏集團是國際著名的企業(yè)資信調查類的信用管理公司。該公司已有170多年的發(fā)展歷史，通過不斷開拓信用評估市場，已成為商業(yè)征信領域的行業(yè)巨擘。公司擁有全球同類中綜合性最高的數(shù)據(jù)庫，客戶可以通過鄧白氏全球網(wǎng)絡獲取商業(yè)信息數(shù)據(jù)庫信息。公司的主要服務有信用調查、應收款管理、營銷信息、增值產(chǎn)品、證券信用級別評估、財政信息服務等。鄧白氏為數(shù)據(jù)庫中的企業(yè)都分配了一個鄧氏編碼，是一個獨一無二的9位數(shù)字全球編碼系統(tǒng)，被廣泛應用于企業(yè)識別、商業(yè)信息的組織及整理。鄧白氏數(shù)據(jù)庫擁有鄧白氏特有的DUNSRight流程，DUNSRight的流程操作基于公司對信息的質量掌控，由全球數(shù)據(jù)收集、實體匹配、鄧氏編碼、企業(yè)關聯(lián)、預測指數(shù)等5大步驟有序構成。

目前美國個人征信市場是益博睿（Experian）、艾可菲（Equifax）、全聯(lián)（Trans Union）三足鼎立的穩(wěn)定格局。美國個人征信機構經(jīng)歷了集中、分散、再集中的發(fā)展過程，最終形成集中度很高的行業(yè)格局，各地小型征信機構依附于三大征信局開展業(yè)務，它們與三大征信局通常是隸屬或合同關系。而三大征信局又是征信局聯(lián)盟公司（Associated Credit Bureaus， Inc.）的成員。征信局聯(lián)盟公司代表著征信行業(yè)處理與政府和媒體的關系。

美國三大征信局幾乎囊括了整個美國個人征信市場，其信用報告基本覆蓋了全美成年人口。個人數(shù)據(jù)主要包括個人身份信息、信貸信息和公開信息三部分。征信局將收到的數(shù)據(jù)信息進行處理加工，進而計算出個人信用分數(shù)。同時，這些數(shù)據(jù)信息不斷持續(xù)地更新，個人的信用分數(shù)也是動態(tài)變化的。美國個人信用分數(shù)一般是在300—850分之間，不同的客戶信用對應不同的金融服務。三大征信局通過信用評分出售信用報告給相關需求機構。三家征信局掌握了1.7億美國成年人的信用檔案，每年出售的信用報告達6億多份，收入超過100億美元。整個社會對個人信用的關注度非常之高，需求十分旺盛，但《公平信用報告法》對調用他人的個人信用資料有著嚴格的法律規(guī)定，調用者只有符合規(guī)定才能獲取。三大征信局的信用報告各具特色，迎合了不同的市場需求。三大征信機構相互競爭相互促進，使美國的征信市場更加成熟。

三、美國金融科技監(jiān)管對我國的啟示

美國金融科技監(jiān)管經(jīng)驗可以為提高我國金融科技監(jiān)管水平、促進我國金融科技健康發(fā)展帶來有益的啟示，有利于研究和探討加強我國金融科技監(jiān)管之路徑選擇。

（一）處理好穩(wěn)定與創(chuàng)新的關系，把握好金融科技監(jiān)管的力度與方略

金融科技一方面給整個金融業(yè)帶來了引導和變革，有力地推動了經(jīng)濟金融發(fā)展，極大地便利了民眾生活，另一方面相較于傳統(tǒng)金融，金融科技領域蘊含著金融和技術雙重風險。中國的金融科技在經(jīng)歷了近年的快速增長之后，進入了促進發(fā)展和警惕風險的規(guī)范發(fā)展階段。金融科技監(jiān)管應平衡好創(chuàng)新與穩(wěn)定的關系，既保證金融科技發(fā)展充滿創(chuàng)新的活力，提高金融效率，避免過于嚴苛和僵化的監(jiān)管扼殺金融創(chuàng)新的活力，又要保證金融安全，避免金融科技無序發(fā)展，不發(fā)生重大的經(jīng)濟金融風險，守住安全底線，這就要求監(jiān)管部門把控好金融科技監(jiān)管的力度與方略。

要強化金融協(xié)同監(jiān)管的頂層設計，建立完善的金融協(xié)同監(jiān)管體系。金融科技監(jiān)管部門要充分發(fā)揮其職能作用，完善宏觀審慎管理體系，建立中央層面集中統(tǒng)籌的協(xié)同監(jiān)管機制，并協(xié)調好中央監(jiān)管和地方監(jiān)管的關系。金融科技使得原有業(yè)態(tài)邊界不似以往那般涇渭分明，而是日益融合，因此要做好金融協(xié)同監(jiān)管的頂層制度設計，協(xié)調好機構監(jiān)管與功能監(jiān)管和行為監(jiān)管關系，從而實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋，避免監(jiān)管空白或重復監(jiān)管。

金融科技監(jiān)管要充分研究和評判不同的金融業(yè)務的風險等級，進而確定監(jiān)管的方式和力度。要加強事前、事中和事后的全方位監(jiān)控，對于風險頻發(fā)領域要實行嚴格的監(jiān)控和管理，采取有力措施事先防范，避免風險擴大。要強化信息披露制度，統(tǒng)一金融科技企業(yè)的信息披露標準，提高行業(yè)透明度，對違規(guī)披露等行為實施嚴格的懲處，對嚴重失信者要實行行業(yè)禁入等措施。

要創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和手段，提高金融科技監(jiān)管的科技水平。發(fā)展監(jiān)管科技（Regtech），使金融監(jiān)管更具效率和科學性。要構建以科技手段為主的新型監(jiān)管模式，加強國際交流與合作，結合中國國情，選擇引進美國和歐洲等發(fā)達國家先進的金融監(jiān)管科技，因地制宜進行動態(tài)調整和監(jiān)測，使之在中國科學落地。金融監(jiān)管部門應當不斷創(chuàng)新科技手段來提高監(jiān)管效率、 降低監(jiān)管成本。通過創(chuàng)新金融監(jiān)管手段，提高金融科技監(jiān)管效率和水平，以應對快速發(fā)展的金融科技。要依托大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等新技術對海量的金融數(shù)據(jù)進行科學分析，不斷完善統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)功能，持續(xù)豐富統(tǒng)計監(jiān)測產(chǎn)品。此外， 對從事金融中介業(yè)務的金融科技企業(yè)， 應要求其接入監(jiān)管部門的技術系統(tǒng)， 實現(xiàn)非現(xiàn)場實時監(jiān)管。通過不斷完善監(jiān)管規(guī)則和手段，建立高效的金融監(jiān)管科技系統(tǒng)，使金融科技監(jiān)管更具科學性和針對性。

（二）加快金融監(jiān)管的法制化建設，使金融科技監(jiān)管有法可依

健全的法律體系是金融科技健康發(fā)展的重要保障。美國金融科技監(jiān)管在防范風險方面做得比較好，很大程度上得益于美國健全的金融法律體系，使美國金融科技監(jiān)管有法可依，從而能夠有力地保障投資者和消費者的合法權益。

近年來， 中國金融監(jiān)管部門在這方面亦做出了積極的努力，陸續(xù)發(fā)布了一系列關于金融科技健康發(fā)展和風險管理的文件，這些文件體現(xiàn)出金融監(jiān)管部門為規(guī)范金融科技健康發(fā)展，試圖為金融科技業(yè)務劃定邊界和制定規(guī)則的努力。但是，這些監(jiān)管政策并不是從立法層面上進行的監(jiān)管， 主要是以文件的形式發(fā)布，效力不及法律權威。

金融科技具有業(yè)務創(chuàng)新快、產(chǎn)品形態(tài)復雜多變的特點，相對于傳統(tǒng)金融，金融科技的管控難度更大。因此，必須盡快建立和完善相關的金融法律體系，及時修訂和完善現(xiàn)行政策法規(guī)中與金融科技發(fā)展不相適應的相關條款，從法律上明確金融科技主體的法律責任、業(yè)務范圍等，為規(guī)范金融科技提供有力的法律依據(jù)。要從法律上實行信息披露的強制性和約束力，明確金融機構信息披露的義務和內容，明確信息披露制度。

要高度重視保護金融消費者的合法權益，應當建立健全金融消費者法律保護體系，從法律上加強金融科技消費者保護制度，可以借鑒美國的做法，成立專門負責金融消費者權益保護的機構，負責處理解決金融糾紛，讓中國金融消費者能夠享受到高效、專業(yè)的維權服務。同時，借鑒美國經(jīng)驗，盡快建立完善金融監(jiān)管的法律支撐體系，加快出臺《公平信用報告法》《隱私權法》以及《信息公開法》等相關法律，促進信用體系建設，推動征信市場的健康運行。

（三）加快征信體系建設，努力實現(xiàn)征信體系全覆蓋

征信體系建設是現(xiàn)代金融體系最重要的制度安排之一，征信系統(tǒng)作為整個金融業(yè)的基礎設施，對金融業(yè)的健康運行至關重要。金融科技和征信體系是相輔相成的關系。一方面，金融科技的發(fā)展加速推動了征信體系的建設。隨著大數(shù)據(jù)、云計算的應用普及，數(shù)據(jù)的收集和分析更加便捷和充分，科技彌補了征信體系的不足，使風控系統(tǒng)的功效進一步提升。另一方面，完善的征信體系又為金融科技的創(chuàng)新發(fā)展提供了更加穩(wěn)固的支撐。金融科技健康發(fā)展的關鍵就是風險的管控，而征信體系建設則是風險管控的基礎性必備之保障。美國金融科技的創(chuàng)新和發(fā)展同樣得益于其完善的征信體系，美國無論是企業(yè)還是個人，違約成本都是非常之高。益博睿、艾可菲、全聯(lián)三大征信公司幾乎覆蓋了所有的美國成年人，民眾擁有極高的信用意識。

相對于美國較為完善的征信體系，中國的征信體系建設起步較晚。盡快擴大征信系統(tǒng)覆蓋范圍，完善征信系統(tǒng)的服務內容，乃當務之急。

近年來隨著電商平臺和社交網(wǎng)絡的飛速發(fā)展，其活躍的用戶數(shù)達數(shù)億之眾，這些用戶擁有著豐富的非信貸信用數(shù)據(jù)和其他信用相關數(shù)據(jù)。螞蟻金服、財付通等金融科技公司掌握了海量的數(shù)據(jù)，通過運用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能對這些海量數(shù)據(jù)進行篩選，分析客戶信用狀況、消費偏好等信息，據(jù)此獲得的信用分析報告具有很高的應用價值。

大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術的突飛猛進，也促使國內開始涌現(xiàn)大數(shù)據(jù)征信服務機構，成為推動中國征信領域新業(yè)態(tài)生成發(fā)展的新生力量。近年來我國第三方大數(shù)據(jù)征信機構也有了一定的發(fā)展，目前我國已備案的征信機構約有100家，其中比較知名的有上海資信、芝麻信用、同盾科技等。2018年3月，中國第一家獲得個人征信牌照的征信機構——百行征信有限公司在深圳注冊成立。百行征信是在央行監(jiān)督指導下，由中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會與芝麻信用、騰訊征信和前海征信等8家市場征信機構共同發(fā)起組建的一家市場化個人征信機構。對于第三方征信數(shù)據(jù)庫，可以考慮將其納入國家統(tǒng)一的征信系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，加速征信體系全覆蓋。未來應當用更加開放的姿態(tài)吸納具有國際視野和實戰(zhàn)經(jīng)驗的征信專家，結合中國本土國情，開發(fā)具有中國特色的適應市場需要的征信產(chǎn)品和服務。中國的人口眾多，市場容納量遠大于美國，要加快發(fā)展獨立的第三方金融征信機構。未來，央行應當根據(jù)市場發(fā)展需求適時地批準第二家、第三家持牌征信機構，以形成相互競爭、相互促進的征信市場格局。

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Abstract：In response to the development of fintech and its concomitant risks，the United States adopts a prudent and relaxing regulatory policy to encourage financial technology innovation; and it maintains a healthy and stable development of financial technology through a sound legal system;its thorough credit system has also become an important guarantee for fintech development in the United States. Drawing on the experience of the United States，we should properly handle the relationship between stability and innovation，grasp the supervision of financial science and technology，accelerate the legalization of financial supervision and the construction of a credit information system.

Key Words：fintech，financial supervision，financial risk

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS，GX）