日本國立大學的資金募集與啟示

曹安照

(安徽工程大學 發(fā)展規(guī)劃處 教育發(fā)展基金會，安徽 蕪湖 241000)

教育從來都不是單純依賴于政府的經(jīng)費就能夠完全解決的事業(yè)。隨著“知識社會”[1]的到來，高等教育的不斷膨脹，日本政府的財力再也無力支撐龐大的高等教育體系，20世紀80年代初以來高等教育經(jīng)費的減少，導致日本國立大學面臨新的發(fā)展困境[2]。正如山本清所言，“日本的財政狀況相當嚴峻，所以不能期待國家的財政對國立大學法人的補貼會有大幅度的增加?！?1)參見中華人民共和國大學管理運營干部特別進修教材(第六版)。2004年以后，日本政府將每年遞減1%的運營費交付金[3]。法人化改革之后，日本國立大學很快適應了新的政策環(huán)境，確立了市場主體地位，主動出擊，構筑了多元化的資金募集渠道。高等教育強國的建設需要建立多元化的高等教育資金籌集機制，日本國立大學多元化的資金募集機制有不少值得我們借鑒學習之處。

一、日本國立大學資金募集現(xiàn)狀

法人化改革前，日本政府幾乎包攬了國立大學所有支出項目，包括人事費、物品費等。也就是在國立學校特別會計下，日本國立大學的所有收支都被捆綁在一起進行管理，學生學費和附屬醫(yī)院的收入和必要經(jīng)費的差額從國家一般會計中補充。2004年4月日本國立大學實行法人化改革之后，日本政府不再包攬國立大學的所有開支，負擔的只有“財政補貼支出的一項科目。”地方政府用于支付國立大學的資金也在縮減。在此背景下，國立大學再像法人化改革之前那樣，完全依賴于政府的財政支撐已經(jīng)不夠現(xiàn)實，也不可能。因此，法人化改革之后，開拓新的募集資金渠道成為日本國立大學的必然趨勢。

法人化改革后，當前日本國立大學的經(jīng)費來源主要由四部分組成，即國家稅收開支、國立大學內部收入(如國立大學附屬醫(yī)院收入等)、學生的學費、公共團體的贊助費等[4]137國立大學的所有收入都直接納入國立大學，政府的財源支持也成為大學的收入，學校的各項支付也由法人來進行(2)②參見中華人民共和國大學管理運營干部特別進修教材(第六版)。。

二、日本國立大學的資金募集策略

當歷史的車輪邁入21世紀，幾乎所有國家高等教育的財政狀況都在惡化，日本國立大學的情況也是如此。法人化改革之后，日本國立大學采取了各種各樣的策略，開拓新的資金募集渠道。其資金來源呈現(xiàn)多元化趨勢，對政府的財政依賴明顯降低[5]。

(一)依法獲取政府的支持

目前，政府撥款依然是日本國立大學經(jīng)費的最主要來源，占國立大學全部經(jīng)費的70%左右[6]。日本國立大學依法從政府得到的資金主要包括四部分：②

第一，議會預算審議的國家財政補貼。法人化改革前，日本國立大學的全部收入與支出均受到國家議會管制；法人化改革后，只有國家財政補貼的那部分資金才受議會管制。這是因為給予了國立大學跟行政獨立法人一樣的目標管理手段：即給予了國立大學應變的權力，同時國立大學也要承擔相應的責任。這也反映出新公共管理的基本思想。具體來說，只有國家財政補貼額才成為議會預算審議的對象。文部科學大臣在尊重各個國立大學法人提出的中期計劃的基礎上制定中期目標(周期為6年的計劃)，國立大學法人在文部科學大臣制定的中期目標的基礎上再制定出中期目標(包括收支預算)并得到主管部門的承認。另外，目標期結束時要進行業(yè)績評價，并且評價結果會反映到下一個中期目標的資源分配上。這明顯體現(xiàn)出受美國高等教育中績效撥款政策的影響。法人化改革前國家對國立大學的預算包括國立大學全部活動經(jīng)費科目和按照不同性質組合的預算科目，法人化改革后只有財政補貼支出這一項科目。但實際上從一般會計中轉出的金額，在結構上沒有變化，還是以運營費交付金、設施建設補助金為主。

第二，運營費交付金。運營費交付金是作為基礎性教育研究活動經(jīng)費的一部分交給國立大學的，其是以學生人數(shù)為基準，從必要的教育研究經(jīng)費中扣除學費收入等得出的。這是一種定型的估算結構，不考慮教育研究質量等要素。運營費交付金是“只交不管”，沒有用途限制，因為沒有像以前那樣與使用科目掛鉤，這就具有了彈性，而且還可以跨年度使用。不過，交付金里已經(jīng)加上了每年必須按一定比例削減的系數(shù)，反映了減輕國家財政負擔的政策。

運營費交付金具體劃分為“標準運營費交付金”“特定運營費交付金”和“附屬醫(yī)院運營費交付金”。“標準運營費交付金”是指根據(jù)各國立大學的教職員工、在校生人數(shù)及結構等客觀指標，對各大學采用統(tǒng)一的核算基準進行平等配置，其目的在于充分保障各國立大學日常教學研究活動的正常運作?！疤囟ㄟ\營費交付金”是指根據(jù)各國立大學的規(guī)模、所在地及職能等不同特點，對各大學采用不同的核算基準確定其必要經(jīng)費。在具體的“特定運營費交付金”的撥款程序中，政府并不是按照核定的金額全額撥付，而是采用了“效率化系數(shù)”，每年實行將近1%的減額，其目的在于充分調動各校努力開拓自主財源、增加自籌資金的積極性?！案綄籴t(yī)院運營費交付金”撥付對象限定在設有附屬醫(yī)院的國立大學[7]64。

第三，設施費補助金和借款。對于國立大學法人，國家是法人的創(chuàng)立者。大學以前的所有建筑物、設施都是國有財產(chǎn)，同時國家還承擔了建設新的基礎設施和更新舊設施的責任，這有別于獨立行政法人。有關設施裝備等資本運作的決策不是由法人做出的，而是法人的出資者——主管大臣決策的。因此，與上述第二項運營費交付金不同，設施裝備費用不是根據(jù)定型的基準自動算出補助金額和交付對象，而是遵從一定的標準和綱要計算的。這個補助金的補助率是100%，不過，是限定在教育研究必須的設施里，附屬醫(yī)院的設施不能成為補助的對象。

第四，競爭性資金。對于國立大學法人的國家財政補貼，除了上述三項資金外，還有國立大學、公立大學和私立大學共同的競爭性資金。主要包括文部科學省科學研究費補助金、厚生勞動省科學研究費補助金、21世紀支援CEO項目(支持形成卓越的研究基地的補助金)。國立大學因為理工科的比例比較高，所以比文科比例較高的私立大學更容易獲得這些補助金。一部分有實力的國立大學所得到的競爭性資金比運營費交付金還要多，競爭性資金構成了研究活動的主要財源。

(二)積極創(chuàng)收，增加內部收入

法人化后的國立大學在財務方面的主導性得到了強化，特別是自我收入的多少不再反映到交付金中，這在制度上引導了各個大學為了充實強化教育研究活動，千方百計地去爭取更多的自我收入(3)②參見中華人民共和國大學管理運營干部特別進修教材(第六版)。。如果單純依靠學費、附屬醫(yī)院收入等自我收入，是無法維持國立大學的支出的，因此，國立大學形成了以租稅等為資金來源填補收支差的結構。此外，國立大學還積極利用學校財產(chǎn)處分來增加收入。從2001年開始，國立大學還可以從研究者所獲得的科學研究費扶助金中獲得相當于研究所需的直接經(jīng)費金額30%以上的間接經(jīng)費[8]12-14。國立大學通過產(chǎn)學合作、校企合作積極爭取企業(yè)資金，近年來，國立大學通過這一渠道所募集的資金呈逐年增加的趨勢[5]。

(三)學費收入

國立大學的設立具有保障國民享有等教育機會的功能，因此，設定的學費水準一直比私立大學低。這個基本原則在法人化以后依然不變。然而，各個國立大學為了提高經(jīng)營的靈活性，充分發(fā)揮各自的特色，開始執(zhí)行靈活制定學費的制度。在這個制度下，各個大學可以把標準性的學費向上浮動，2007年以前學費向上最大浮動比例為10%， 2007年起學費向上最大浮動比例為20%。由于運營費交付金是按照政府標準學費公式算的，因此，超過標準學費的部分就成了大學方面的多余收入。當然，因為政府沒有對學費的下限作規(guī)定，所以大學也可以大幅度降低標準學費，但是這個情況就需要確保運營費交付金以外的其他財源相對充足②。

(四)積極爭取公共團體資助

交付給個人的科學研究費補助金等外部資金，均不計入大學的收益里。當國立大學接受以獎學(學術研究支援以及學費支援等)為目的的捐贈款時，捐贈者把捐贈款交付于國立大學的負責人，同時也把捐款的經(jīng)營管理權委托給國立大學的負責人，這是早在第二次世界大戰(zhàn)以前就已被準許的國立學校特別會計的特有制度，其目的在于確保大學運營管理的自由度。一旦捐贈款的經(jīng)營管理權委托給國立大學的負責人，那么，這筆委托經(jīng)營管理金就不再接受預算科目或會計年度獨立原則的限制，當然，也就不存在使用途徑的限制，并且可以跨越數(shù)年度支出。所以委托經(jīng)營管理金是一筆極其靈活的資金。另外，對于捐贈給學科或研究部門的經(jīng)費也將依據(jù)委托經(jīng)營管理金制度進行管理[8]11。日本國立大學的學者主要從文部科學省與厚生勞動省獲得研究資金。

在“效率化系數(shù)”與“績效撥款”的現(xiàn)實壓力下，各國立大學不得不努力增加自籌收入和外部資金。但是由于學費標準和招生規(guī)模依然處于政府的嚴格控制之下，增加自籌資金的現(xiàn)實操作空間極為有限。因此，目前國立大學增收唯一可行的途徑是努力增加企業(yè)、政府或地方團體的外部委托科研收入和捐贈收入等外部資金[7]64。

增加外部委托研究收入和社會捐贈收入是國立大學以后實現(xiàn)增收的主要潛在空間。法人化改革改變了以往將這一部分資金統(tǒng)一納入國庫的管理方式，擴大了國立大學在這部分資金使用方面的自主權。2002年以后，政府還放寬了國立大學接受地方公共團體捐贈方面的限制，使得國立大學有可能增加社會捐贈收入[7]64。

三、日本國立大學資金募集對中國公辦高校的啟示

在國家大幅削減高等教育資助、高等教育陷入財政困境之時，日本國立大學多方位籌措資金的多元化策略值得我們認真思考與借鑒。

(一)日本政府在支撐國立大學運營上的所為

日本重視對高校的投資。1985年英國出版的《國際教育百科全書》表明：日本國民生產(chǎn)總值中的4%是由只受過初等教育的勞動者創(chuàng)造的，38%是由受過中等教育的勞動者創(chuàng)造的，其余是由受過高等教育的勞動者創(chuàng)造的?？梢哉f，日本社會的高學歷化是經(jīng)濟高度發(fā)展的寶貴能源。日本是一個后起的資本主義國家，但經(jīng)濟和教育的發(fā)展速度遠遠超過歐美各國。這些成績是日本政府注重高等教育發(fā)展，加大對高校的財力支持的結果[9]61。

日本國立大學的經(jīng)費來源實行中央與地方相結合的方針，經(jīng)費負擔呈多元化格局。日本政府強調“以自立、互助、活用民間活力為基本方針”，明確國家與地方、政府與明間的任務分工，具體措施就是權力下放，凡是地方能夠承擔的就委托地方去辦，凡能借助民間力量的就委托民辦。相比之下，我國高教投資體制顯得過于單一，中央管理高校的權力不能實實在在地下放到地方與民間，造成管的過多，統(tǒng)得過死的僵化局面。今后我國應努力建立高教投資多元化體制，建立國家、地方、社會、家庭分擔機制[9]62。

日本國立大學辦學經(jīng)費有完善的法規(guī)為保障，其法制建設健全有力，保證了國立大學投資的順利進行。日本素以法制健全著稱于世，在高教經(jīng)費上也是如此。日本政府制定了《學校教育法》、《國立學校特別會計制度》等多部有關國立大學辦學經(jīng)費的法律法規(guī)，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展與財政規(guī)模的擴大而予以充實、完善和修改。我國有關高教經(jīng)費的法律條文較少，且內容粗略。日本教育財政法規(guī)體系完善、規(guī)定嚴謹細密、有法必行、操作性強等值得我們學習[9]62。

由于實行中期目標結束時的評審制度，而且評審結果將會反映到下一次資源分配中，所以，日本國立大學必須取得更好的業(yè)績才能得到更多的資源分配。從這一點上來說，預算分配系統(tǒng)里納入了促進經(jīng)費節(jié)儉和增加收入(獲得更多的競爭性資金就相應增加了研究費的額度)的積極因素(4)②參見中華人民共和國大學管理運營干部特別進修教材(第六版)。。這是可為我國公立大學借鑒的地方。

除了運營交付金沒有用途限制外，國立大學上一年度未使用資金可以轉入到下一個年度，這是一種彈性資金運用方式。法人化改革以前，限定為國庫債務負擔行為、明確轉入費、繼續(xù)費用等預算總則上的上一年度未使用資金，只有獲得議會同意時才能運用；而現(xiàn)在，在年度末由經(jīng)營努力而產(chǎn)生的利益，可以轉到作為中期計劃所規(guī)定的目的公積金里領取使用。這是一種政府引導大學促進效率化與增收的引導性制度②。

日本政府考慮到國立大學的特性，對國立大學實行免除各種租稅以及對捐贈者實行全部虧損金額計入的稅制等優(yōu)惠措施[8]13。

為了充分調動國立大學籌措更多資金的積極性，保證學校各項活動的順利進行，國立學校特別會計制度制定了以下機動條款：①收入高于預算金額時， 可直接將超出的部分用于發(fā)展教育事業(yè)； ②建立長期貸款制度，可用于附屬醫(yī)院的配備和促進國立學校的修建；③決算后部分剩余資金可作為公積金積存，它不同于一般年度支出項目，可用于設施的配備；④建立委員會計金制度。捐款由各大學校長支配使用，可不受經(jīng)費項目的限制，也不受會計年度的制約；⑤事業(yè)費可按經(jīng)費包干規(guī)定，根據(jù)實際情況靈活掌握。有了這些機動條款，國立大學可以自由運用本年度預算外資金，可以集中更多的資金促進教學和科研水平的提高[9]59。

國立學校特別會計制度可以保證國立大學在較長時期內得到相對穩(wěn)定的辦學經(jīng)費，從而保證大學辦學質量。即使國立大學的各項創(chuàng)收收入減少了，但由于政府撥款始終占國立大學年度預算的絕大部分，國立大學的教學和科研等各項工作并不會因此而受到太大影響[9]59。

法人化改革后，為了調動高校挖掘籌資渠道，開展效率化經(jīng)營管理的積極性，政府一方面采用了“效率系數(shù)”的方式，對每年的運營費交付金實施1%的減額，另一方面在經(jīng)費配置方式中加大了績效撥款的比例[7]66，用于激發(fā)日本國立大學辦學的積極性。

(二)日本民眾在支持國立大學上的所為

日本民眾在支持國立大學上做出的貢獻不可小覷。在日本國立大學的運營上，日本民眾做出的貢獻率要大于政府的貢獻率，這在全世界都是較為罕見的(見表1)，也是非常值得學習的。中國雖也有捐資助學的傳統(tǒng)，但與日本和韓國相比，仍存在相當差距。

表1 高等教育支出在GDP中所占的比重(2002年)

資料來源：OECD，Education at a Glance 2005，TableB2.1b

注：①高校生均支出計算中包含研發(fā)資金； ②加拿大的數(shù)據(jù)為2001年數(shù)據(jù)； ③由于采用四舍五入統(tǒng)計，部分合計數(shù)據(jù)出現(xiàn)大于或小于政府比例+民間比例支出的情況。

(三)日本國立大學資金募集中的馬太效應

在努力增加外部資金的競爭中，那些具有較高社會知名度的研究型國立大學占據(jù)了絕對的優(yōu)勢，“資金向實力相對強大的國立大學集中”[10]；而那些地方國立大學處于明顯的不利境遇，尤其是政府向師范類大學的投入實際上有所減少。這引發(fā)了“富益富，窮益窮”的馬太效應現(xiàn)象，擴大了各高校之間的資金差距，最終導致高等教育機會在質的層面上的失衡[5]66。這一問題是我們在學習借鑒時應該注意避免的。

四、結語

通過日本國立大學募集資金的策略，我們可以得出兩條經(jīng)驗：

一是繼續(xù)加大政府在高等教育上的投入。長期以來，我國政府對于教育的投入一直處于較低水平。2008年“兩會”通過的財政預算使教育經(jīng)費跨越式的提高到了4.5%。但在這以前的擴招年份內，財政收入增幅都是兩位數(shù)，而教育經(jīng)費占GDP的比例不但沒有提高， 反而降低了， 從2002年的3.41%，到2003年的3.28%，再到2004年的2.79%和2005年的2.82%。我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例一直低于世界平均水平(7%)，更遠低于發(fā)達國家(9%)， 甚至不及經(jīng)濟欠發(fā)達國家(4.1%)。我國政府在高校擴張浪潮中并沒有充分履行自身的責任，財政撥款根本無法適應高?？焖贁U張的需要。

二是精心培育捐贈文化，大力吸收民間資金。長期以來，我國多數(shù)公立高校完全依賴政府撥款，社會捐資收入和其他收入所占比例較小。盡管我們缺少西方國家所具有的捐贈文化，但這并不意味著我們在這方面無所作為。我國公立院?；I資能力提升空間較大，社會捐資收入和其他收入來源渠道潛力還未得到充分開發(fā)[11]。我們可以大膽借鑒西方高等教育發(fā)展中在爭取捐贈方面的成功經(jīng)驗，為捐贈者創(chuàng)造良好的捐贈氛圍與條件。隨著2016年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》的頒布實施，高校吸納民間捐贈活動有了法律保障。近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，一批富有社會責任感的企業(yè)家持續(xù)涌現(xiàn)，高校吸納社會捐贈也迎來了前所未有的好時機。但與日本相比，我們對校友支持的爭取做的還遠遠不夠，這一方面大有可為，爭取校友支持在未來一段時間還有很大的機遇空間。