農(nóng)村合作金融社會價值、立法規(guī)制與我國農(nóng)村合作金融發(fā)展

龍超 葉小嬌

摘 ? 要：目前，我國農(nóng)村信用社的改革走上向商業(yè)銀行轉制的道路，各種新型農(nóng)村合作金融組織的培育和發(fā)展總體上陷入困境，農(nóng)村合作金融的發(fā)展面臨何去何從的抉擇。合作金融能夠創(chuàng)造商業(yè)金融不具有的社會價值，從社會價值的視角分析，無論農(nóng)村經(jīng)濟如何發(fā)達，只要農(nóng)村還存在弱勢群體，農(nóng)村合作金融的獨特功能就不可能完全被商業(yè)金融所取代，因此，發(fā)展農(nóng)村合作金融在我國仍然具有充分必要性。從全球農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗來看，立法規(guī)制是農(nóng)村合作金融組織穩(wěn)定成長的根本保證，以往我國農(nóng)村合作金融發(fā)展陷入困境的根本原因是合作金融立法規(guī)制與法律保護的缺失。制定和實施科學合理的合作金融法是我國農(nóng)村合作金融健康發(fā)展的迫切需要。

關 ?鍵 ?詞：農(nóng)村合作金融;社會資本;社會價值;立法規(guī)制

中圖分類號：F832.3 ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：2096-2517（2019）05-0008-08

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.05.002

一、問題的提出

目前，我國農(nóng)村信用社的改革歷經(jīng)曲折最終走向向商業(yè)銀行轉制的道路，各種新型農(nóng)村合作金融組織的培育與發(fā)展總體上陷入困境，具體情況如下：

（一）農(nóng)村信用社徹底放棄合作金融的定位，全面改為股份制商業(yè)銀行

我國農(nóng)村信用合作社1951年開始建設，1956年之后在“一大二公”的社會主義改造運動中，完全失去了合作經(jīng)濟的基本屬性，演變?yōu)楫a(chǎn)權主體模糊的國家銀行的附屬機構。 改革開放之后，中央的金融改革與政策設計中多次要求農(nóng)村信用合作社向真正的合作金融回歸，但是歷經(jīng)多輪改革，回歸合作金融本位的目標卻漸行漸遠。最新的農(nóng)村信用合作社改革的方向已經(jīng)明確為全面改制轉型為股份制的農(nóng)村商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社已經(jīng)徹底放棄回歸農(nóng)村合作金融的改革定位。

（二）正規(guī)農(nóng)村資金互助社經(jīng)營困難，陷入停頓

為了應對我國大型商業(yè)銀行從鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量撤出網(wǎng)點和農(nóng)村信用社向商業(yè)化轉型而加劇的農(nóng)村金融服務不足的局面，2006年12月， 原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會出臺了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》， 將農(nóng)村資金互助社作為新型合作金融機構開始試點。2007年3月9日成立了全國第一家由銀監(jiān)會頒發(fā)銀行業(yè)金融許可證的農(nóng)村資金互助社——“吉林梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社”， 截至2011年底核準成立了49家農(nóng)村資金互助社。由于試點成立的農(nóng)村資金互助社普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，大多處于業(yè)務停頓狀態(tài)，原銀監(jiān)會從2012年開始停止核準新的農(nóng)村資金互助社成立， 并有將已經(jīng)成立的49家農(nóng)村資金互助社改制為股份制村鎮(zhèn)銀行的意向，但迄今并沒有實施①。顯然，作為正規(guī)新型農(nóng)村合作金融試點的農(nóng)村資金互助社基本以失敗告終。

（三）政府扶貧辦系統(tǒng)發(fā)起設立的貧困村互助資金試點工作陷入停頓

2006年5月國務院扶貧辦、 財政部總結安徽省霍山縣中荷扶貧社區(qū)基金和四川省儀隴縣扶貧互助社實踐經(jīng)驗的基礎上，在全國14個省、100個村開展了“貧困村村級發(fā)展互助資金”試點工作，先后出臺了《關于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導意見》（國開辦發(fā)2009年103號文）、《貧困村互助資金操作指南》對試點工作進行規(guī)范，明確了互助資金規(guī)范運行的四項原則是“入社自愿、民主管理、服務社員、風險共擔”，四條不可逾越的紅線是“不吸納存款、不對外放貸、不支付固定回報、不跨區(qū)經(jīng)營和不超規(guī)模發(fā)展”。 試點工作取得了重大成效，截至2014年底，全國累計有1284個縣，2.17萬個村開展了貧困村互助資金試點， 互助資金總額達到60.55億元（其中中央財政19.10億元，省級財政24.36億元，農(nóng)戶交納互助金9.09億元，其他資金8億元）;累計入社農(nóng)戶198.7萬戶，其中貧困戶99.2萬戶;累計發(fā)放借款115.38億元，其中貧困戶累計借款71.79億元; 累計逾期金額1.57億元，損失金額0.14億元，損失率僅為0.08%，顯示貧困村互助資金整體風險控制做得非常好。盡管貧困村互助資金實現(xiàn)了規(guī)范運作和風險的有效控制，但由于制度規(guī)定股金不能分紅，社員繳納互助金的積極性不高，不能吸收存款的規(guī)定又嚴重制約了單個互助資金規(guī)模的擴大， 使得互助資金嚴重依賴財政投入，扶貧資金互助社沒有以社員股權為基礎的產(chǎn)權制度。從理論邏輯分析，社員的產(chǎn)權主體地位缺失，互助資金經(jīng)營好壞與社員的切身利益關系不大，使得互助資金只可能是扶貧財政資金信貸化運用的一種平臺，不可能是真正意義上的“民有、民管、民用”的合作金融組織，一旦扶貧財政資金使用決策者的意志發(fā)生改變，互助資金作為一個整體就會走向終結。2015年，在國家實施精準扶貧戰(zhàn)略的大背景下， 貧困村互助資金由于存在貧困瞄準漂移、資金規(guī)模較小、社員產(chǎn)權主體缺位、激勵機制缺乏、運作缺乏活力等問題，國家扶貧辦已經(jīng)停止了互助資金項目的增量投入，存量部分交由各省自行管理或處置，這標志著貧困村互助資金的試點走向式微或終結。

（四）許多地方出現(xiàn)了假借資金互助社之名，行非法集資或坑蒙拐騙之實的現(xiàn)象

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施之后，出現(xiàn)了少量依托農(nóng)民專業(yè)合作社開展社員內部資金互助的案例，2014年、2015年中央兩個一號文件都有鼓勵“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”的精神，一些省市的地方政府依據(jù)兩個一號文件的精神，積極探索新型農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展道路，民間資本積極進入，開辦了數(shù)量眾多的農(nóng)民資金互助社。但是，由于缺乏明確的準入政策與政府監(jiān)管職責主體，近年來農(nóng)民資金互助社在各地的發(fā)展狀況不一，許多地方出現(xiàn)了假借資金互助社之名，行非法集資或坑蒙拐騙之實的案例，對當?shù)亟鹑诜€(wěn)定造成傷害;有的則是明顯偏離中央文件規(guī)定的基本原則，將農(nóng)民資金互助社辦成“山寨銀行”，卻又缺失銀行的內控機制與外部監(jiān)管，潛在風險巨大。整體上看，這類農(nóng)民資金互助社的表現(xiàn)沒有得到社會的普遍認可，可持續(xù)能力與發(fā)展前景堪憂。

綜上所述， 我國的農(nóng)村合作金融歷經(jīng)60多年的發(fā)展變革，一向被視為我國正規(guī)合作金融機構主體的農(nóng)村信用合作社已經(jīng)徹底向農(nóng)村商業(yè)金融轉型， 而新型農(nóng)村金融機構的各種努力充滿艱難，成效甚微。我國農(nóng)村合作金融發(fā)展的尷尬現(xiàn)狀和窘迫現(xiàn)實，迫使學術理論界和政策設計者不得不思考以下問題：（1） 中國是否還需要發(fā)展農(nóng)村合作金融？（2） 合作金融在中國沒有發(fā)展起來的原因究竟是什么？本文將圍繞以上兩個問題進行討論。

二、文獻綜述

關于中國是否還需要發(fā)展農(nóng)村合作金融的問題。車士義（2016）認為，發(fā)展合作性金融能夠有效覆蓋正規(guī)金融體系不能覆蓋的地區(qū)和人群，填補正規(guī)金融的空缺， 緩解農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)融資難，有效促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，現(xiàn)階段發(fā)展我國合作性金融具有必要性和積極意義[1]。汪小亞（2016）認為，合作金融在農(nóng)村金融體系中具有重要的地位，“合作金融終將會為改善農(nóng)村金融服務發(fā)揮重要作用”[2]。長期以來，我國研究農(nóng)村金融的學者大都傾向認同農(nóng)村合作金融具有自身獨特的優(yōu)勢，在構建我國完善的農(nóng)村金融服務體系中具有重要的基礎性地位。這種觀點的立論依據(jù)主要是，農(nóng)村合作金融具有信息對稱帶來的運作成本優(yōu)勢、不以利潤最大化為目標為社員服務的宗旨帶來的業(yè)務聚焦弱勢群體優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢恰恰是商業(yè)性金融所缺乏的，因此，在理論上合作金融對于滿足農(nóng)村缺乏合格抵押品的弱勢群體信貸需求具有商業(yè)金融難于匹敵的優(yōu)勢。然而，以往對發(fā)展我國農(nóng)村合作金融必要性持肯定態(tài)度的學者，主要從經(jīng)濟效率與信用風險防范的角度，強調合作金融信息對稱的優(yōu)勢和熟人社會的強社會懲罰機制對成員信貸違約有效約束作用，以此來說明合作金融在農(nóng)村金融市場中的可行性及獨特優(yōu)勢。本人認為上述分析忽視了如下事實：合作金融作為一種成員所有且以成員的需求滿足為導向的組織機構，對于其成員社會網(wǎng)絡與社會資本的形成與提升、農(nóng)戶組織化水平的提升乃至農(nóng)村社區(qū)人際關系的整合具有獨特功能和作用，這種對成員社會資本的賦予功能和對農(nóng)村社區(qū)人際關系網(wǎng)絡的塑造與整合功能是農(nóng)村商業(yè)性質的金融機構不可能具有的。可以說，缺乏對合作金融社會資本產(chǎn)出功能與社區(qū)人群關系整合功能的深刻洞察，是以往研究文獻對農(nóng)村合作金融功能與特性分析的缺陷所在。

對我國發(fā)展農(nóng)村合作金融必要性進行否定和懷疑的文獻鮮有，但是在長期關注農(nóng)村金融發(fā)展的學者們私下的交流探討中，有一部分學者對我國今后發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性開始持懷疑和否定態(tài)度，他們的主要論據(jù)有二：一是認為合作金融產(chǎn)生于熟人社會，根基是成員之間相對穩(wěn)定的社會關系， 而我國正處于城鎮(zhèn)化高速推進的時期，農(nóng)村人口流動加速， 農(nóng)村社區(qū)熟人社會關系的穩(wěn)定性變差，使得發(fā)展農(nóng)村合作金融的基礎條件變差。 二是互聯(lián)網(wǎng)金融技術的快速發(fā)展與應用，可以有效地改善商業(yè)性金融對農(nóng)村小額分散的各種金融需求的滿足能力，從而弱化了或取代了對農(nóng)村合作金融的需求。本文認為，上述第一條論據(jù)有一定道理，但不足以否定我國發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性，因為無論農(nóng)村人口如何快速城鎮(zhèn)化，我國作為一個人口大國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口不可能消失，農(nóng)村人口和其弱勢群體總會長期存在， 只要農(nóng)村有弱勢群體存在， 發(fā)展農(nóng)村合作金融的基礎就不會消失。第二條論據(jù)貌似有理，實則經(jīng)不起推敲，原因是移動互聯(lián)網(wǎng)金融技術可以在一定程度上緩解農(nóng)村金融供給不足的困局， 但是它并不能解決農(nóng)戶經(jīng)濟組織化水平低下、 農(nóng)村弱勢群體社會資本匱乏的問題，這就決定了合作金融的功能不可能被移動互聯(lián)網(wǎng)金融取代。

關于農(nóng)村合作金融在中國沒有發(fā)展起來的原因的認識，李世杰等（2010）從文化傳統(tǒng)因素上找原因，認為中國的小農(nóng)傳統(tǒng)文化“善分不善合”[3]。謝平（2001）、劉勇（2013）認為是政府的過度干預導致了農(nóng)村合作金融的異化和不具備發(fā)展條件[4-5]。實際上，文化因素論是經(jīng)不起推敲的，因為同為東亞文化傳統(tǒng)的日本和韓國乃至我國的臺灣，農(nóng)村合作金融都取得了很大的成功，顯然，我國合作金融發(fā)展困難不可能用文化來解釋。以往我國政府對合作金融的干預過多，雖然可以在局部或某些時期對我國農(nóng)村信用社的異化與農(nóng)村合作金融發(fā)展停滯做出解釋，但是并不能完全讓人信服。因為存在如下反例，日本的農(nóng)村合作金融從形成到發(fā)展都是由政府引導或干預完成的[1]，甚至日本的農(nóng)村合作金融組織被廣泛認為具有半官方的色彩，而日本的農(nóng)村合作金融發(fā)展卻取得了讓人信服的成功。所以，政府干預并不必然導致合作金融的異化和發(fā)展困局，重要的是政府干預是否足夠理性。還有一種觀點將我國農(nóng)村合作金融的發(fā)展困局歸因為合作金融立法的缺失， 代表性的學者是陳婉玲（2012），她認為，我國傳統(tǒng)合作金融組織農(nóng)村信用社異化為商業(yè)性金融組織的根本原因是我國缺少《合作經(jīng)濟法》 對其性質與地位進行規(guī)制。2006年10月頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅只將農(nóng)民生產(chǎn)合作社和供銷合作社納入該法的規(guī)制范圍，而將農(nóng)民的信用合作排斥在外，這一方面使得農(nóng)村信用社的性質定位陷入尷尬境地，既不適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，也不適用《商業(yè)銀行法》，農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展缺少法律規(guī)制與保護;另一方面使得我國新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展也缺乏法律的規(guī)制與保護[6]。本文認同這一觀點，并將在下文中做進一步的論述。

關于如何才能從根本上保障我國農(nóng)村合作金融的正常發(fā)育與成長的問題，目前的學術文獻還鮮有系統(tǒng)深入的研究，本文將做出具體分析。

三、合作金融特有的社會價值是理解我國發(fā)展農(nóng)村合作金融必要性的關鍵

過去學術界對于我國發(fā)展農(nóng)村合作金融必要性的認識，多聚焦于合作金融在信息生產(chǎn)方面的優(yōu)勢。劉錫良等（2014）、米振超（2015）認為合作金融天然貼近自己的成員客戶，相較于商業(yè)金融具有信息對稱的優(yōu)勢，因而能夠以較低的成本更好地滿足農(nóng)戶小額分散的金融需求，其功能和作用是商業(yè)金融與政策性金融難以替代的[7-8]。這種分析揭示了合作金融在農(nóng)村金融供給效率上的優(yōu)勢，為理解世界范圍內特別是發(fā)達國家農(nóng)村合作金融長期存在并成為農(nóng)村金融市場上主要服務提供者的現(xiàn)象， 提供了有力的經(jīng)濟學解釋。 但是， 孫明華（2008）認為這種分析有其局限性，它僅從金融供給效率的角度清晰闡釋了農(nóng)村合作金融的必要性，卻忽略了對合作金融機構作為社會性企業(yè)所具有的社會價值的分析與認知①， 因而對農(nóng)村合作金融必要性與難以替代性的解釋是不完全和不充分的[9-10]。下面， 就合作金融特有的社會價值展開分析。

（一）客戶會員制是合作金融的基礎和根本特性

早期的合作金融機構只為自己的會員提供服務，而會員則必須是具有某種共同特征和一定社會聯(lián)結的社會成員，比如同一社區(qū)的居民，或是同一行業(yè)的從業(yè)者，并會對單一合作金融機構成員規(guī)模做出限制，以保證合作金融機構對其成員信息的充分了解與把握，同時保證其成員之間社會聯(lián)結的有效性與穩(wěn)定性②。 實行會員制并對成員規(guī)模做出限制帶來的信息對稱，可以使合作金融機構無需抵押擔保就可以對其成員授信，并且信貸業(yè)務決策成本很低; 成員之間的強社會聯(lián)結有效性與穩(wěn)定性，又使得任何成員的惡意信貸違約行為會受到其他成員持續(xù)有效的社會懲戒③， 會讓違約成員的社會資本遭受巨大的損失，進而在合作金融成員內部產(chǎn)生出一種內在的對成員信貸違約的有效約束機制。

（二）合作金融的另外一個根本性特征是客戶與所有者合一

1.會員既是客戶又是股東的制度設定，是合作金融組織“共有、共用、共享”性質的保證。典型的合作金融機構要求客戶必須是其成員，而成員資格的取得必須以購買一定數(shù)量（起點數(shù)量一般都很低）的合作金融機構股份為條件①。成員既是客戶又是股東的制度架構，從根本上保證了合作金融機構是一種特殊的為其客戶“共有、共用、共享”的經(jīng)濟組織，這種特殊的經(jīng)濟組織不以追求股東利潤最大化為目標，而是以最大限度滿足普通成員的金融需求為使命，因此，合作金融機構追求的不是商業(yè)利潤的最大化，而是滿足其成員金融需求的社會服務價值的最大化。

2. 客戶會員制表示合作金融機構是追求會員價值最大化的社會性企業(yè)?？v觀世界發(fā)達地區(qū)合作金融的發(fā)展歷史，盡管在最近幾十年歐洲和日韓等國家的合作金融出現(xiàn)了越來越明顯的商業(yè)化運作手段，比如，放松社員入會條件或實行準會員制，服務對象適度向非會員開放，以提升合作金融機構的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展的能力，但是，合作金融機構主要服務成員的宗旨沒有改變，成員既是主要客戶又是所有者的制度基礎沒有改變，這使得合作金融不僅僅是一個經(jīng)濟組織，更是一個社會化服務組織，這種組織的最高目標是服務成員的價值最大化，適度的商業(yè)化運作只是其實現(xiàn)更好為成員服務的手段而非目的。因此，在學理意義上，可以把合作金融機構定義為社會性金融企業(yè)，這種社會性金融企業(yè)的特質是：客戶采用會員制，企業(yè)的首要目標是最大限度滿足成員的金融需求以及通過滿足成員的金融需求提升成員的收入增長能力和社會地位，盈利只是其次要目標和實現(xiàn)首要目標的手段。

3. 為會員創(chuàng)造社會價值是合作金融的根本價值所在，是合作金融的靈魂。由于追求的首要目標是通過金融交易提升成員的經(jīng)濟能力與社會地位，合作金融組織就具有了為其成員創(chuàng)造獨特社會價值的能力，這種社會價值是追求利潤最大化的商業(yè)金融機構所沒有的。首先，合作金融機構通過客戶會員制，將客戶聯(lián)結成有著共同利益的整體，進而強化了客戶之間的社會聯(lián)結與交往。其次，合作金融客戶與股東合一的機制，使得客戶對合作金融機構具有天然的認同感和心理上的歸屬感，對于增進社區(qū)的和諧具有正向效應。再次，合作金融機構都有對自己的成員開展定期專項知識教育和培訓的傳統(tǒng)，這種教育與培訓，能夠使其成員不斷提升知識水平和實踐能力，進而促進成員社會經(jīng)濟地位的提高。對于處于社會低端的弱勢群體而言，他們除了缺乏經(jīng)濟資源，更加缺乏社會交往、社會認同以及知識與能力的教育培訓， 因而在某種意義上，合作金融在社會聯(lián)結、社會認同與教育培訓方面創(chuàng)造的社會價值，對于弱勢社會群體而言比合作金融能夠提供給他們的金融資源更加寶貴、更加有價值。

合作金融機構上述社會價值，可以從社會功能的角度更好地解釋為什么在市場經(jīng)濟已經(jīng)高度發(fā)達的美歐日諸國合作金融沒有走向衰亡，沒有被商業(yè)金融取代，根本原因在于商業(yè)金融不具備合作金融機構的社會價值創(chuàng)造功能。

同樣，無論移動互聯(lián)網(wǎng)金融技術如何發(fā)達，互聯(lián)網(wǎng)金融技術的應用也只能在一定程度上緩解偏遠農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶獲得金融服務的困難，而不可能為他們帶去與合作金融機構相似的社會價值。所以本文認為，互聯(lián)網(wǎng)金融無論如何發(fā)達，也難以取代合作金融的地位和作用。

我國幅員遼闊，廣大的農(nóng)村地區(qū)存在大量的弱勢群體，他們對合作金融機構所能提供的社會價值的需求更為迫切，而這些社會價值又是商業(yè)金融和互聯(lián)網(wǎng)金融形態(tài)難以提供的，因此發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性將會長期存在。 在更廣泛的含義上，不論社會經(jīng)濟和技術多么發(fā)達，只要社會存在經(jīng)濟上的弱勢群體， 合作金融的功能和地位就難以被取代， 原因在于合作金融能夠創(chuàng)造獨特的社會價值。這是了解我國發(fā)展農(nóng)村合作金融必要性的關鍵。

四、 法律規(guī)制缺失是我國農(nóng)村合作金融發(fā)展困局的根本原因

綜觀全球，每一個農(nóng)村合作金融發(fā)展得好的國家，無一例外都有較為系統(tǒng)完善的合作金融法規(guī)體系作為保障，而合作金融發(fā)展長期陷入停滯或困境的國家，也幾乎都缺乏合作金融法律體系。再看我國的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 近10多年發(fā)展成效顯著的商業(yè)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)，都是在各自行業(yè)的法律正式頒布實施之后才開始走上發(fā)展正軌的，而在各自的行業(yè)法規(guī)頒布之前，每個金融子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都呈現(xiàn)出波折不斷、風險集聚、發(fā)展艱難的局面。由此可以得出金融行業(yè)法律規(guī)制對任何一種金融子業(yè)態(tài)的健康發(fā)展不可或缺的結論。

我國農(nóng)村信用社的改革最終走向商業(yè)金融道路，10年來新型農(nóng)村合作金融機構的發(fā)展舉步維艱、陷入困境，這些現(xiàn)象都可以用缺乏“農(nóng)村合作金融法”（以下簡稱“合作金融法”）對合作金融的規(guī)制與保護來加以解釋。

（一）“合作金融法”的缺失，導致我國農(nóng)村信用社改革無法可依，最后走向商業(yè)金融道路

1996年以來， 我國的農(nóng)村信用社歷經(jīng)多輪改革，盡管國務院在每一輪農(nóng)村信用社體制改革中都強調農(nóng)村信用社管理體制改革的核心是要把農(nóng)村信用社逐步改為農(nóng)民入股、 由社員民主管理的、為社員服務的“合作制”金融組織;2003年國務院再次頒發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，確認農(nóng)村信用社改革的基本方向就是正本清源，恢復合作制的本來面目。然而，時至今日的改革結果卻是，徹底放棄農(nóng)村信用社回歸農(nóng)村合作金融組織的初始改革目標，明確全國范圍內的農(nóng)村信用社向農(nóng)村商業(yè)銀行轉制，并且東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村信用社近80%已經(jīng)改制成為農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村信用社放棄回歸合作金融的改革初衷向商業(yè)金融轉型，原因是復雜多樣的，但是在根本上還是由于合作金融立法缺失造成的。我國至今都還沒有出臺一部有關信用合作的法律，在客觀上造成了農(nóng)村信用社回歸合作金融的改革處于無法可依的尷尬境地，農(nóng)村信用合作組織的市場準入、 內部法人治理結構、業(yè)務范圍與內控機制、外部監(jiān)管架構、信用合作組織的層級架構， 都缺乏信用合作法律的規(guī)制與引導。農(nóng)村信用合作社作為服務三農(nóng)的信用合作金融機構，不宜適用《商業(yè)銀行法》，又沒有“合作金融法”可以遵從， 在其他多種復雜因素的共同作用下，農(nóng)村信用社的改革最終走向了有法可依的商業(yè)銀行道路，這個結果也可以解釋為沒有法律可依的改革的自然結果。

（二）“合作金融法”的缺失，導致我國農(nóng)村資金互助社陷入停頓

原銀監(jiān)會2007—2012年期間批準設立的49家農(nóng)村資金互助社目前整體經(jīng)營狀態(tài)不理想，有一家已經(jīng)清算關門[8]。根據(jù)筆者的實地調研與其他學者的研究，這類資金互助社的設立與運作并沒有完全按照合作金融組織的基本原則去實施，由于缺乏合作金融法的指引與規(guī)制，擅長監(jiān)管商業(yè)銀行的原銀監(jiān)會對小微合作金融組織的制度架構與監(jiān)管特殊性的認識并不充分，還習慣用監(jiān)管商業(yè)銀行的理念和方法監(jiān)管農(nóng)村資金互助社這樣的小微合作金融組織，結果導致這類小微農(nóng)村合作金融組織的合規(guī)成本較高，發(fā)展的制度障礙明顯，可持續(xù)發(fā)展能力不足。目前，已經(jīng)不再新批設立新的農(nóng)村資金互助社。 農(nóng)村資金互助社試點情況表明， 農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展與監(jiān)管有其特殊性，需要有系統(tǒng)的頂層設計、專業(yè)的合作金融立法與配套的扶持政策來保障。

（三）“合作金融法”的不規(guī)范與引導缺乏，導致扶貧資金互助社沒有發(fā)展成為規(guī)范的農(nóng)村信用合作組織

國務院扶貧辦主導的扶貧資金互助社是對我國農(nóng)村弱勢群體合作金融需求的一種積極回應，是我國發(fā)展農(nóng)村合作金融組織的有益探索。如前文所述，由國務院扶貧辦和財政部主導設立的扶貧資金互助社， 盡管實現(xiàn)了規(guī)范運作和風險的有效控制，但由于政策設計中以社員股權為基礎的產(chǎn)權制度，農(nóng)戶繳納互助金的積極性不高，資金來源嚴重依賴財政扶貧資金投入， 社員產(chǎn)權主體地位的缺失，使得扶貧資金互助社實質上根本不是真正意義上的“民有、民管、民用”的合作金融組織，而只是一個政府扶貧財政資金信貸化運用的操作平臺，這樣的操作平臺無論其是否進行了登記注冊，僅有資金互助組織之名，而無互助資金組織之實。扶貧資金互助社的所有權與控制權只可能掌握在政府手中，而不可能由社員擁有， 因此扶貧資金互助社的命運 很大程度上取決于政府意志。由于產(chǎn)權制度設計上的缺陷導致扶貧資金互助社資金規(guī)模難以擴大，更是由于合作金融法律的缺失，導致扶貧資金互助社制度設計與業(yè)務的規(guī)范運作缺乏法律的規(guī)范與引導，貧困村資金互助社的試點推進工作最終也陷入了無法可依的困局， 在經(jīng)過利弊得失的權衡之后，2015年國務院扶貧辦下決心停止了扶貧資金互助社的試點與發(fā)展工作。

考察和回顧扶貧資金互助社試點的成敗得失可以看出， 一種農(nóng)村資金互助組織的生存與發(fā)展，需要由合作金融法律來規(guī)范和保障，如果法律規(guī)制缺失，在無法無據(jù)的情況下，作為行政推動者的政府部門也會身處困境，即使有再好的初衷和推進工作的努力，農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展也會無疾而終。

（四）缺少“合作金融法”的規(guī)制，導致新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展陷入困境

如前文所述，依據(jù)2014、2015年中央兩個一號文件“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”精神開辦的農(nóng)民資金互助社，由于缺乏明確的合作金融法律的規(guī)制，為數(shù)不少的農(nóng)民資金互助社辦成了“山寨銀行”，經(jīng)營風險巨大，有的地方農(nóng)民資金互助社出現(xiàn)倒閉風潮， 對地方金融穩(wěn)定和社會和諧造成危害;有的農(nóng)民資金互助社則假借資金互助社之名行坑蒙農(nóng)民之實，給受騙農(nóng)民造成巨大損失。目前，總體上這類農(nóng)民資金互助社的發(fā)展也陷入困境，前期發(fā)展迅速的地區(qū)，問題也爆發(fā)得很明顯。仔細分析這類農(nóng)民資金互助社的發(fā)展困局，根本原因仍然可以歸結到合作金融法的缺失上。因為我國是非聯(lián)邦制國家，金融立法權高度統(tǒng)一于國家層面，地方人大幾乎沒有自己的金融立法權，國家層面的金融立法缺失，必然導致地方發(fā)展新型農(nóng)村金融組織無法可依，使得地方政府發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織的行動基本上都是“摸著石頭過河”的試錯。在國家層面合作金融法律缺失的情況下，地方政府又普遍缺乏充分的金融專業(yè)能力和金融監(jiān)管能力，難以對農(nóng)民資金互助社的制度做出科學合理的設計并對其業(yè)務活動進行有效監(jiān)管。大多數(shù)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織的努力都以失敗告終。

五、 加強合作金融法律規(guī)制建設是保障我國農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展的必由之路

國外農(nóng)村合作金融發(fā)展取得的成功經(jīng)驗以及我國十多年來新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展陷入困境的教訓均已經(jīng)表明，在合作金融立法空白、 合作金融法律規(guī)制缺失的社會環(huán)境條件下，農(nóng)村合作金融獲得健康成長幾乎是不可能的。我國農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展有著重要的社會價值與現(xiàn)實需求，要想使我國的農(nóng)村合作金融組織有健康發(fā)展的保障， 就必須加速我國農(nóng)村合作金融立法并出臺相應的配套扶持政策。

我國農(nóng)村合作金融立法應該充分借鑒國外成熟的合作金融立法技術和實踐經(jīng)驗，尤其應該多研究借鑒日本、 韓國的合作金融立法理念與技術，系統(tǒng)地梳理和考證發(fā)達國家合作金融法律演變規(guī)律與經(jīng)驗教訓，理清我國農(nóng)村合作金融組織發(fā)展中碰到的各種問題，結合我國的實際國情，對農(nóng)村合作金融組織的體系層級、市場進入與退出、治理結構與內控機制、使命與宗旨、業(yè)務范圍、外部監(jiān)管安排等做出科學合理的法律規(guī)定。在合作金融法律的制定中， 尤其要注重農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系的科學構建，注意賦予地方政府監(jiān)管基層農(nóng)村合作金融機構的職責權限， 形成中央監(jiān)管與地方監(jiān)管分工明確、協(xié)調互補的有效監(jiān)管體系，為我國新型合作金融機構的產(chǎn)生和健康發(fā)展奠定法治基礎。

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Abstract： Nowadays， the reform of Chinas rural credit cooperatives（RCC） is moving toward the transformation of commercial banks， and the cultivation and development of various new types of rural cooperative financial institutions are generally facing troubles in their development process. Following is our arguments： firstly， cooperative finance can create the social value that commercial finance could not， this kind of social value is reflected in three aspects： the social connection of its members that can promote members social capital; the sense of social belonging; and the ability gained through education and training provided by cooperative financial institutions. Secondly， no matter how the rural economy advances and how popular Internet finance technology is in rural areas， as long as there are vulnerable groups in rural areas， the unique function of rural cooperative finance cannot be completely replaced by commercial finance that determines it is still necessary for China to develop rural cooperative finance. Thirdly， by the global experience of the development of rural cooperative finance， we can find that legislation of rural cooperative finance is indispensable for rural cooperative financial institutions to grow. The dilemma of Chinas rural cooperative financial institutions comes from the lack of legislation and regulation of cooperative finance. Therefor making an efficient rural cooperative finance law and implementing it correctly are the only approach to develop rural cooperative finance in China.

Key words： rural cooperative finance; social capital; social value; legislation rule

（責任編輯：盧艷茹;校對：龍會芳）