關(guān)于當(dāng)前我國金融治理的緣由、內(nèi)容及對策研究

陸岷峰 徐博歡

摘要：由于金融劣根性存在，金融治理與金融亂象作為一對矛盾始終存在，只是不同時期、不同背景下各有特點。近兩年政府部門針對金融領(lǐng)域亂象展開專項整治，但治理目標(biāo)與任務(wù)遠遠未達到要求，為此回顧和總結(jié)改革開放四十年來金融治理經(jīng)驗、教訓(xùn)，從中找尋現(xiàn)實治理工作的啟示。金融亂象的形式、內(nèi)容雖然在40年里有所變化，但治理的原理相同，既要始終堅持強監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管，也要根據(jù)金融亂象的新形勢、新特點采取對應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：金融治理;金融亂象;改革開放

中圖分類號：F832.39 ? 文獻標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1673-1573（2019）03-0035-07

一、引言

“新時代，改革開放再出發(fā)”充分肯定了我國改革開放40年里經(jīng)濟建設(shè)取得的成果。經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開金融的支持和配合，然而由于我國經(jīng)濟體制不完善和金融劣根性①的存在，發(fā)展過程中催生出許多金融亂象。2017年7月24日，中共中央政治局會議上首次提出“要深入扎實整治金融亂象，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的效率與水平”，從其表述的轉(zhuǎn)變可以看出當(dāng)前金融領(lǐng)域亂象的嚴(yán)重性，及政府部門對金融亂象治理的決心和態(tài)度。

2016年，監(jiān)管部門加強監(jiān)管，對銀行、證券、保險等傳統(tǒng)金融行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)金融等新金融行業(yè)展開專項整治。銀監(jiān)會在2017年全年對1 877家金融機構(gòu)的3 452件案件作違規(guī)處罰，共罰沒29.32億元。證監(jiān)會2017年全年作224件行政處罰，罰沒金額達74.79億元，較2016年上漲了74.74%。保監(jiān)會僅2017上半年就處罰306家保險機構(gòu)、共447人，罰沒金額達6 369萬元。[1]應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融亂象，監(jiān)管部門針對不同業(yè)態(tài)出臺各項合規(guī)政策彌補監(jiān)管漏洞。在政策高壓下，行業(yè)加速出清，存量風(fēng)險得到有效控制。

改革開放40年里，大的金融亂象整治行動就有三次，小的、重點整治行動幾乎年年都有。金融亂象的反復(fù)性、不斷變異的特性讓人們對金融監(jiān)管效率、效果及方法產(chǎn)生了疑慮。這些年來，政府、監(jiān)管部門在加強金融監(jiān)管方面做了大量工作，但為什么金融亂象沒有得到根除，對此通過回顧和總結(jié)改革開放40年來金融亂象的治理歷程，從中對1993—1994年和2010—2011年兩次具有代表性的金融亂象治理工作進行分析比較，找尋金融亂象反復(fù)出現(xiàn)的原因和當(dāng)前治理工作的啟示。

二、文獻綜述

（一）金融亂象定義及表現(xiàn)形式

陸岷峰、徐博歡（2018）[2]將金融亂象定義為金融活動中違法違規(guī)行為導(dǎo)致金融風(fēng)險暴露、將風(fēng)險傳導(dǎo)至社會多個部門引起社會混亂現(xiàn)象的統(tǒng)稱。該定義是通過對眾多金融領(lǐng)域亂象形成、傳播過程總結(jié)給出的一般解釋。各金融領(lǐng)域均有亂象，且表現(xiàn)形式各異。如銀行理財業(yè)務(wù)存在違規(guī)篡改理財協(xié)議內(nèi)容導(dǎo)致的理財資金體內(nèi)運行、虛構(gòu)理財協(xié)議導(dǎo)致的理財資金體外運行和以銀行名義騙取客戶理財資金的詐騙行為等（劉明勇，2018）[3];我國民間借貸表現(xiàn)出高利貸化和杠桿化的特征（李濤，2017）[4]。而非銀行業(yè)金融領(lǐng)域大致可分為互聯(lián)網(wǎng)金融亂象、非金融機構(gòu)亂象和非銀行業(yè)金融機構(gòu)亂象（張家華，2017）[5]。通過對我國目前存在的金融亂象進行歸納分析，金融亂象的表現(xiàn)形式大致可分為金融機構(gòu)的非理性經(jīng)營行為、非法金融機構(gòu)以及非法金融活動三類。其中目前較為嚴(yán)重的是互聯(lián)網(wǎng)金融亂象、金融同業(yè)和理財市場亂象、產(chǎn)融結(jié)合和資本運作亂象、非法金融機構(gòu)和非法金融活動四種。[6]

（二）金融亂象產(chǎn)生原因分析

李濤（2017）[4]認(rèn)為我國民間借貸亂象極具中國特色，其特點高杠桿化和高利貸化與我國整體融資環(huán)境和民間借貸情況密不可分，其根源是商業(yè)信用的先天不足和銀行信用的高度抑制對民間金融市場化的雙重影響。封北麟（2018）[7]對地方政府投融資亂象進行研究發(fā)現(xiàn)，地方政府與當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)存在利益關(guān)系，地方政府通過地方投資既能加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展也能增加自身政績，而金融機構(gòu)在其中有利可圖。易憲容（2018）[8-9]試圖從更一般的角度分析金融亂象產(chǎn)生的原因。他認(rèn)為一方面中國的信用體系和與之匹配的法律和司法制度不完善，導(dǎo)致金融市場的信用由政府隱性擔(dān)保，這會導(dǎo)致金融市場的濫用，最終中國金融體系既不服務(wù)于實體經(jīng)濟，也不服務(wù)于絕大多數(shù)人，成為少數(shù)人謀利的工具。另一方面中國金融體系成了一種公共品，使用者獲益的同時整個社會承擔(dān)使用成本，導(dǎo)致信用過度擴張超過了其可能性邊界。陸岷峰、徐博歡（2018）[2]對易憲容的分析進行了補充，在其基礎(chǔ)上融入了信用擴張機制，并對金融亂象產(chǎn)生的根源進行了擴展，認(rèn)為不健全信用體制下的信用過度擴張、金融背離服務(wù)實體經(jīng)濟的本源、利益驅(qū)動下的金融創(chuàng)新無邊界、金融監(jiān)管未能形成有效的約束是金融亂象叢生的根源。以上分析都存在局限性，個體金融亂象原因分析不具代表性，而整體分析中都有考慮到“人”在金融亂象中產(chǎn)生的影響，但并沒有深入分析。

（三）金融亂象治理對策研究

余雪揚等（2018）[10]對非法金融活動研究發(fā)現(xiàn)，我國非法金融活動具有存在較早、形式多樣、屢禁不止等特點，共性原因在于監(jiān)管不足、立法滯后、投融資體系循環(huán)不暢、消費者金融素養(yǎng)缺乏等，對于非法金融活動的治理需完善投融資體系、強化監(jiān)管合作、加快立法進程、提高消費者金融素養(yǎng)。郝臣等（2018）[11]對我國保險業(yè)治理的發(fā)展和優(yōu)化進行研究，指出我國保險業(yè)治理在治理環(huán)境、治理模式、治理創(chuàng)新、治理理念、治理目標(biāo)、治理能力、治理主體、治理機制等方面存在問題，為解決這些問題應(yīng)做好頂層設(shè)計、樹立正確的治理思維、建立治理鏈條、形成治理合力、補齊治理短板、建立分類監(jiān)管框架、導(dǎo)入IT治理和提升各方認(rèn)同度。陳少云（2018）[12]認(rèn)為強化金融消費保護是加強監(jiān)管的核心要義，依法保護消費者是治理金融亂象的利器。政府應(yīng)出臺適合我國國情的《金融消費者保護法》;打擊隱藏高利盤剝、嚴(yán)重誘導(dǎo)欺騙、非法集資等非法金融活動;實施金融消費文化戰(zhàn)略;構(gòu)建立體多元的金融消費者保護機制;以普惠性引導(dǎo)金融行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。謝衛(wèi)（2016）[13]從金融監(jiān)管的角度出發(fā)，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管必須遵循四條原則：無論線上、線下必須統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);堅決抵制通過資金池搞期限錯配;實行資金托管，提高風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn);對應(yīng)監(jiān)管，每個業(yè)務(wù)類型必須有相應(yīng)的監(jiān)管部門。

7. 信息不對稱獲利。信息中介功能是金融的基礎(chǔ)功能，正是通過該功能金融實現(xiàn)有效資源配置的作用。有些金融機構(gòu)作為信息中介機構(gòu)，手中掌握著大量的金融信息，然而并沒有通過這些信息合理分配社會資源，實現(xiàn)資源的合理配置，而是用來謀求大量私利。同時，社會上也存在著“騙貸”等現(xiàn)象，大多數(shù)發(fā)生在民間金融機構(gòu)上。由于這些金融機構(gòu)的風(fēng)控體系遠不如傳統(tǒng)金融機構(gòu)，其信息收集、核實的能力不強，導(dǎo)致民間金融機構(gòu)和借款人之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，有些借款人通過隱瞞自身真實信息等方式通過貸款審查，騙取金融機構(gòu)貸款，給一些民間機構(gòu)的正常經(jīng)營運轉(zhuǎn)帶來影響。

五、當(dāng)前金融亂象形式與對策展望

（一）當(dāng)前金融亂象的主要表現(xiàn)

1. 金融同業(yè)和理財市場亂象。商業(yè)銀行通過同業(yè)、理財業(yè)務(wù)繞開監(jiān)管部門的監(jiān)管，其根本目的是為了盈利。近年來同業(yè)和理財業(yè)務(wù)增長過快，有些業(yè)務(wù)甚至是野蠻生長。同業(yè)和理財業(yè)務(wù)的快速增長也加劇了我國金融領(lǐng)域資金空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。同時，這些業(yè)務(wù)潛藏的風(fēng)險不容忽視，有些理財產(chǎn)品存在違規(guī)代銷、剛性兌付、銷售誤導(dǎo)和投向不明等問題，同業(yè)業(yè)務(wù)產(chǎn)品多層嵌套，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，同時資金量大，風(fēng)險突出。銀行正是通過這些通道展開違法違規(guī)業(yè)務(wù)，當(dāng)巨額資金池項目爆倉極易引發(fā)深化震蕩。

2. 產(chǎn)融結(jié)合與資本運作亂象。不少違法分子通過違法手段大肆收購其他企業(yè)的股權(quán)，給其他企業(yè)制造經(jīng)營困境，再以廉價的價格收購其他企業(yè)。并通過這些金融機構(gòu)募集資金投入到房地產(chǎn)、資本和境外投資市場，占用了大量資源，阻礙實體經(jīng)濟發(fā)展，使得國內(nèi)金融脫實向虛現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。這樣的行為嚴(yán)重破壞了國內(nèi)金融市場秩序，使得金融系統(tǒng)積聚了大量的潛在風(fēng)險，影響了社會的穩(wěn)定。針對此亂象，上交所在2017年上半年共作出11份公開譴責(zé)，公開譴責(zé)數(shù)量較上年同期增加50%，19份通報批評，33份監(jiān)管關(guān)注決定。[15]

3. 互聯(lián)網(wǎng)金融亂象。由于互聯(lián)網(wǎng)金融具有覆蓋范圍廣、邊際成本低等優(yōu)勢，因此互聯(lián)網(wǎng)金融是我國發(fā)展普惠金融的重要載體，能有效解決弱勢群體和中小微企業(yè)融資難、融資貴的問題，我國政府部門也鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新。然而在利益驅(qū)使下，互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新偏離其本源，出現(xiàn)了許多亂象，尤其是近10年來，整個行業(yè)野蠻生長滋生出許多潛在的風(fēng)險。許多互聯(lián)網(wǎng)金融平臺風(fēng)控體系不健全、制度體系不完善、信息披露不完整，甚至虛假操作、欺詐、跑路事件頻發(fā)，投資者利益保護、消費者信用安全等合法權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重影響了我國社會穩(wěn)定。特別是2017年開始，P2P平臺跑路事件高發(fā)，2018年6月—8月，P2P行業(yè)爆發(fā)跑路風(fēng)潮，波及用戶數(shù)百萬。

4. 地方建設(shè)投融資亂象。地方建設(shè)的投融資亂象離不開金融企業(yè)的參與，正是因為地方政府和金融企業(yè)間的違法違規(guī)操作導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)堆積，地方財政緊張。銀行理財以及各種非標(biāo)類資管計劃是地方政府變相舉債和違法違規(guī)融資的主要資金來源，這其中既有銀行業(yè)金融機構(gòu)參與，也有保險、基金、證券等非銀行業(yè)金融機構(gòu)參與。目前，我國各類非標(biāo)類投資總規(guī)模為35.975萬億元，這些非標(biāo)類資產(chǎn)投資到地方政府融資平臺的比例大約為16%～26%，大致可預(yù)測我國地方政府隱性債務(wù)約為5.756～9.354萬億元。[7]在我國經(jīng)濟高速增長時期，地方債務(wù)風(fēng)險被隱匿，隨著經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，地方債務(wù)風(fēng)險開始暴露，地方建設(shè)投融資亂象應(yīng)及時整頓。

5. 非法金融活動及非法金融機構(gòu)。有些非法金融機構(gòu)未經(jīng)相關(guān)主管單位批準(zhǔn)，擅自開展包括吸收存款、融資擔(dān)保、發(fā)放貸款等非法金融業(yè)務(wù)，甚至以高回報為誘餌，欺騙廣大的消費者和投資者。近些年，我國的電信詐騙案件以每年20%～30%的速度增長，2016年以來已破獲電信詐騙案件11.9萬起[16]。這些非法金融活動對社會的危害巨大，不僅侵害了消費者和投資人的合法權(quán)益，使他們遭受經(jīng)濟損失，甚至是血本無歸，而且嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)濟、金融秩序，易引發(fā)金融風(fēng)險，更可能造成社會不穩(wěn)定，引發(fā)社會治安問題。同時，校園貸、暴力催收、高利貸、現(xiàn)金貸等問題也與這些非法金融機構(gòu)密不可分，金融詐騙、非法集資、金融傳銷等屢禁不止，花樣繁多，影響惡劣。

（二）金融亂象治理的對策展望

從金融劣根性的角度看，金融行業(yè)不良的本性及思維方式是引起金融亂象的重要原因。因為人作為金融活動最重要的參與者，人的劣根性往往會有意識或無意識的帶入到金融機構(gòu)的經(jīng)營活動中。因此，有必要從金融劣根性的角度出發(fā)，思考金融亂象的整治方法。

1. 堅持嚴(yán)監(jiān)管、強監(jiān)管不松懈。在利益最大化的沖動下，金融機構(gòu)可能從事違法違規(guī)行為，也即由于金融劣根性的存在，監(jiān)管部門必須保持強監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管始終不松懈。首先，是立法部門在制定政策法規(guī)時要嚴(yán)。嚴(yán)格的政策法規(guī)是保證嚴(yán)監(jiān)管、強監(jiān)管的保證和基礎(chǔ)，只有完整的法律制度才能保證監(jiān)管部門在執(zhí)法時做到有法可依。在不阻礙金融業(yè)態(tài)正常發(fā)展的情況下，立法部門政策的制定應(yīng)越嚴(yán)越好，法律法規(guī)既是行業(yè)合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，也是監(jiān)管部門的底線和紅線。其次，是監(jiān)管部門在對金融機構(gòu)、金融業(yè)務(wù)進行審查時要嚴(yán)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在金融業(yè)務(wù)中的普及，監(jiān)管部門的監(jiān)管難度越來越大，監(jiān)管部門也應(yīng)相應(yīng)地加大監(jiān)管力度。一方面，監(jiān)管部門要提高監(jiān)管水平，提升監(jiān)管能力，以此提升監(jiān)管效率。另一方面，監(jiān)管部門要提升監(jiān)管方法，尤其是隨著金融業(yè)務(wù)互聯(lián)網(wǎng)化的持續(xù)發(fā)展，監(jiān)管部門線上審查的能力應(yīng)快速加強，有必要及時更新和學(xué)習(xí)線上監(jiān)管的技巧和方法。最后，監(jiān)管部門對違反法律制度的金融機構(gòu)、個人的處罰要嚴(yán)。監(jiān)管部門應(yīng)建立嚴(yán)格的處罰機制，明確好對違法違規(guī)金融機構(gòu)的處罰力度，起到警示作用。若有金融機構(gòu)出現(xiàn)違法違規(guī)操作，監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格按照處罰機制對其進行處罰，起到殺雞儆猴的作用，對行業(yè)形成有效的震懾。

2. 立足治本，提升金融行業(yè)的政治站位。我國金融治理措施不應(yīng)就亂象治亂象，而應(yīng)抓住金融亂象發(fā)生根源，治本而不僅僅治標(biāo)。從根源上治理金融亂象最重要的是提升金融行業(yè)的政治站位。對于專項整治工作的方向和力度，應(yīng)站在整治和全局的高度，把握好當(dāng)前形勢、以理論指導(dǎo)實踐、全力推動整治工作深入開展。無論是監(jiān)管部門、政策制定者、金融機構(gòu)等都應(yīng)該跳出個人和部門的利益，從全局的角度看待問題、思考問題和解決問題。同時，金融部門應(yīng)提示境界情懷。要把群眾的利益放在首位，牢記住金融服務(wù)實體經(jīng)濟的本質(zhì)和宗旨，切實維護好小微金融，弱勢群體的獲得金融服務(wù)的權(quán)利，把服務(wù)社會和貢獻社會作為自身工作的出發(fā)點。

3. 切實加強金融行業(yè)政治思想工作。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，我國金融發(fā)展環(huán)境也發(fā)生了天翻地覆的變化。國內(nèi)金融領(lǐng)域亂象叢生，國外不確定性因素增多，面對多元因素的影響，金融行業(yè)急需切實加強政治思想工作。切實加強金融行業(yè)政治思想工作應(yīng)積極向金融部門宣揚中華民族優(yōu)秀精神，如奉獻精神等。金融是經(jīng)濟發(fā)展重要的推動力，沒有健全的金融體系，我國經(jīng)濟建設(shè)無法取得快速的發(fā)展。同時，金融與群眾利益密切相關(guān)，金融部門應(yīng)更加關(guān)注于服務(wù)他人，而不僅僅為取得自身利益的最大化，應(yīng)積極奉獻社會，健全金融服務(wù)體系。同時，應(yīng)構(gòu)建核心價值觀和價格體系。當(dāng)前我國社會核心價值觀不正，其影響也在慢慢滲透到金融領(lǐng)域，為保障金融體系的穩(wěn)定和健康發(fā)展，也要先構(gòu)建符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的社會主義核心價值觀。同時，也要構(gòu)建合理的價格體系。市場是調(diào)節(jié)經(jīng)濟最有效的手段，而價格是反映市場情況的重要因素，當(dāng)前我國金融體系的價格機制扭曲，導(dǎo)致無法正確傳遞市場信息，因此需完善當(dāng)前的價格體系。

4. 金融亂象治理要從治理“人”開始?！叭恕弊鳛榻鹑诨顒又饕獏⑴c者，其在經(jīng)營管理活動中往往會有意識或無意識的將人的劣根性帶入其中，為此需治理“人”從而達到治理金融亂象的功效?！叭恕钡闹卫碇饕峭ㄟ^提高金融從業(yè)者、投資人、借款人的金融政治素養(yǎng)來達到治理金融的功效。首先，針對金融從業(yè)者。既要提高他們的道德素養(yǎng)，防止金融機構(gòu)內(nèi)發(fā)生內(nèi)部風(fēng)險，也要提高他們的專業(yè)水平，防止因金融從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)不夠?qū)е碌南到y(tǒng)錯誤。針對金融從業(yè)者的治理，可采取多種方式，如提高金融從業(yè)者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，禁止專業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)較差的人員進入金融行業(yè);加強金融行業(yè)從業(yè)人員專業(yè)知識、政治素養(yǎng)等方面的培訓(xùn)。一方面加強專業(yè)知識培訓(xùn)，預(yù)防操作風(fēng)險。另一方面，加強道德素養(yǎng)培訓(xùn)，預(yù)防出現(xiàn)內(nèi)部風(fēng)險。其次，針對投資人。主要是加強投資人教育，防止投資人上當(dāng)受騙，助長違法違規(guī)行為的氣焰。加強投資人教育可以通過金融機構(gòu)及政府部門多舉辦各種各樣形式的投資人教育活動，可以是會議、知識競賽、宣講等形式。最后，針對借款人。應(yīng)加強道德素養(yǎng)教育，提高借款人的還款意愿，防止出現(xiàn)惡意違約的情況。同時，加強金融機構(gòu)客戶間信息數(shù)據(jù)的收集、整理和共享，建立完善的信息披露制度，加大借款人違約懲處。通過上述方法，對金融從業(yè)者、投資人、借款人的治理，可以提高我國金融亂象整治的效果。

注釋：

①金融劣根性：市場經(jīng)濟條件下，金融機構(gòu)為不斷尋求利益最大化，而反復(fù)突破監(jiān)管紅線獲取超額收益的企業(yè)本性。

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[16]賴秀福.堅持重典治亂，創(chuàng)新手段治理非法金融活動[J].中國銀行業(yè)，2018（4）.

責(zé)任編輯：許永兵

Abstract： Due to the existence of financial evils， financial governance and financial chaos always exist as a pair of contradictions， but each has its own characteristics in different periods and backgrounds. In the past two years， government departments have launched a special rectification against the chaos in the financial field， but the governance objectives and tasks are far from meeting the requirements. To this end， we have reviewed and summarized the experience and lessons of financial governance over the past 40 years of reform and opening up， so as to seek enlightenment from the practical governance work. Although the form and content of financial chaos have changed somewhat in 40 years， but the principle of governance is the same， we must always adhere to strong supervision and strict supervision， and take corresponding measures according to the new situation and characteristics of financial chaos.

Key words： financial governance， financial chaos， reform and opening-up