失地農(nóng)民市民化進(jìn)程中的權(quán)益保障體系構(gòu)建

王銀行

摘 要：失地農(nóng)民市民化進(jìn)程中的權(quán)益保障，主要依靠在拆遷補償過程中合理的經(jīng)濟(jì)補償、健全社會保障制度及加強職業(yè)教育等方式，本文試在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出制度體系構(gòu)建的建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民; 市民化進(jìn)程; 權(quán)益缺失; 制度保障

中圖分類號：F323? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1006-3315（2020）12-180-002

失地農(nóng)民在完成市民化的進(jìn)程中，其經(jīng)濟(jì)地位、社會身份和文化心理等方面都處在急劇的轉(zhuǎn)變之中，也往往面臨著諸多權(quán)益的缺失。比如在社會保障體系上，他們失去了作為最基本生活保障的土地，又沒有完全被納入到城市居民保障體系之中，這必然會影響到失地農(nóng)民這一特定群體的生活質(zhì)量和社會心理。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在累計的失地農(nóng)民高達(dá)數(shù)千萬，其中完全失去土地、沒有工作的農(nóng)民至少在一千萬人以上，占失地農(nóng)民的20%[1]。如此數(shù)目龐大的失地農(nóng)民，其權(quán)益保障問題如果不能得到較好的解決，則必然會影響到整個社會的安定和諧，也違背了社會主義社會發(fā)展的初衷。因此，對失地農(nóng)民市民化進(jìn)程中的權(quán)益缺失及其制度保障加以研究是必要而有益的。

一、拆遷補償過程中的經(jīng)濟(jì)利益保障

1.修訂相關(guān)法律制度，確立科學(xué)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)

以《中華人民共和國土地管理法》為基礎(chǔ)的法律法規(guī)所確立的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)均不利于失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保護(hù)。因此，要通過法律確立適當(dāng)?shù)难a償方式和標(biāo)準(zhǔn)，實事求是地結(jié)合失地農(nóng)民可持續(xù)的基本生活需求，并參照土地出讓實際價值提高失地農(nóng)民拆遷補償額度，從源頭上解決失地農(nóng)民社會保障資金不足的問題，實現(xiàn)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對失地農(nóng)民進(jìn)行補償?shù)膬r值目標(biāo)。

2.增強征地補償過程的透明度，確保補償資金切實到位

失地農(nóng)民在征收補償進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到侵害，一方面是法律制度滯后的問題，另一方面也有著執(zhí)行不當(dāng)?shù)闹匾颉９P者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少失地農(nóng)民本來可以得到的補償額度并不低，但是由于征地補償過程缺少透明度，很多款項以莫名其妙的名目被截留或挪作他用，導(dǎo)致最終到了失地農(nóng)民手中的補償款大大縮水。比如很多拆遷指揮部的辦公費用、補償款項管理和發(fā)放的費用等都占據(jù)了不小的比例。因此，采取措施增強征收補償過程的透明度，確保補償資金切實到位至為重要。

筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)完善村民代表大會的相關(guān)制度，保障村民積極有效地參與到征收補償?shù)恼麄€過程;其次要做到村務(wù)、財務(wù)公開，事情做到什么階段，款項用到哪個方面，都要一清二楚，不留糊涂賬;再者，還要建立獨立的第三方監(jiān)督機制，比如聘請律師或會計師介入監(jiān)督、核算，確保合法、合規(guī);最后，在村民上訪、舉報或提起訴訟等必要的時候，國家公權(quán)力的介入也是必不可少的，這是保護(hù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的最后屏障。

3.采取靈活多樣的補償安置方式，兼顧當(dāng)前和可持續(xù)發(fā)展

要確保失地農(nóng)民有一個長期生活的保障，要求各地應(yīng)根據(jù)實際情況，制定出符合當(dāng)?shù)靥攸c且靈活多樣的補償安置方式。在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方創(chuàng)造出了較為合理的安置措施。比如有些地方把安置房變?yōu)閮商纵^小面積的房屋，一套房解決失地農(nóng)民的居住問題，第二套房則可用于出租，這顯然要比補償一套較大面積的房屋更為妥當(dāng)。也有些地方采取股份制方式，將現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)資源以股份制的方式投資建廠或出租，每年分紅，也起到了較好的保障作用。與此相似的還有建立集體留用地制度，即是將被征地的一部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織，建造成倉庫或者市場等用于租賃、經(jīng)營或作價入股，以此保證失地農(nóng)民的持續(xù)收入。諸如此類科學(xué)合理的安置補償方式，其實都具有一個顯著的特征，就是很好地處理了失地農(nóng)民的當(dāng)前需要和長遠(yuǎn)發(fā)展，在二者之間尋求了一個很好地平衡點，而不是有所偏頗。

4.引入土地發(fā)展權(quán)制度，保證農(nóng)民成為土地開發(fā)的受益者

概而言之，土地發(fā)展權(quán)就是對土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)作為土地所有權(quán)的一個子項，對其加以確立和行使可彌補現(xiàn)行土地使用權(quán)制度的缺陷并有利于土地用途管制的實施。同時土地發(fā)展權(quán)制度的有效實施需要合理的土地用途管制制度的配合，因此土地發(fā)展權(quán)在土地權(quán)利體系中具有不可替代的意義[2]。國外的經(jīng)驗表明，土地發(fā)展權(quán)的配置起到了保護(hù)農(nóng)地、控制城市增長的區(qū)位和進(jìn)程、保護(hù)社會公共利益、調(diào)節(jié)因土地用途變化產(chǎn)生的暴利和暴損等目的[3]。

我國未確立土地發(fā)展權(quán)制度，使得我們在保護(hù)農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境、控制城市增長的區(qū)位和進(jìn)程、保護(hù)社會公共利益和調(diào)節(jié)因土地用途變化產(chǎn)生的暴利和暴損等方面常常陷入困難的境地。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前形勢下，尤其是針對失地農(nóng)民生存和發(fā)展權(quán)利而計，我國應(yīng)該仿照英美等國的做法，建立土地發(fā)展權(quán)制度，在政府主導(dǎo)下使失地農(nóng)民真正成為土地發(fā)展的最終受益者，而不是相反。這是切實保障在土地征收進(jìn)程中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的一項基本制度，也是使得土地社會效益最大化的一項必備舉措。

二、健全社會保障制度

1.建立和完善失地農(nóng)民最低生活保障制度

失地農(nóng)民失去原有的土地保障，尚未具有城市居民擁有的社會保障之前，如果又不能很快實現(xiàn)就業(yè)，其生活也就失去了最基本的保證。而正如前文分析指出，失地農(nóng)民的就業(yè)同樣也是一大難題，相當(dāng)一部分人很難在短期內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)。那么，就需要一套相應(yīng)的機制來彌補失地農(nóng)民基本生活保障方面存在的缺失，以保障失地農(nóng)民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

在此方面，鄭州市政府做出了必要的制度設(shè)計。在全市社會保障會議上，明確提出以制度確保被征地農(nóng)民生活水平不低于征地之前的水平，也不低于城鎮(zhèn)普通居民的一般平均水平，使他們都能夠獲得基本生活保障和長遠(yuǎn)生計的保障。并且在實踐中采取了一系列切實可行的配套措施加以保障，比如對于未達(dá)到享受養(yǎng)老待遇年齡或未登記就業(yè)，且符合規(guī)定條件的被征地農(nóng)民，可依本人年齡按規(guī)定領(lǐng)取不同期限、不同標(biāo)準(zhǔn)的就業(yè)生活補貼[4]。這些做法在一定程度上保證了失地農(nóng)民的最低生活保障問題，但也產(chǎn)生了讓不少受助者怠于尋找工作或者隱瞞業(yè)已工作的情況。而且，這種做法顯然只能是一個臨時性的過渡措施，政府不可能無期限的為失地農(nóng)民提供這份“免費的午餐”。筆者認(rèn)為，這些舉措必須規(guī)定適當(dāng)?shù)臅r間限度，并且對于受助者做好階段性的調(diào)查、評估以及合理的調(diào)整，也更要和就業(yè)、養(yǎng)老保險等其他相關(guān)制度做好銜接、協(xié)調(diào)。

2.加強就業(yè)保障制度建設(shè)

失地農(nóng)民就業(yè)難度很大，這要求我們必須建立有效的就業(yè)保障機制，來增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力，改變他們的就業(yè)觀念，拓寬他們的就業(yè)渠道，維護(hù)他們的勞動權(quán)益，加強就業(yè)穩(wěn)定性。

首先，要加強各級各類的勞動技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民擁有一技之長，增強就業(yè)能力。在當(dāng)前整個社會就業(yè)形勢嚴(yán)峻、國際經(jīng)濟(jì)趨于衰退的不良環(huán)境下，失地農(nóng)民要想實現(xiàn)就業(yè)，就必須具有服務(wù)社會的基本能力，這樣才能具有就業(yè)競爭力。因此要充分發(fā)揮勞動行政部門的組織能力，引導(dǎo)和利用社會優(yōu)良培訓(xùn)資源，采取靈活多樣的方式對失地農(nóng)民開展有針對性的培訓(xùn)工作。調(diào)查中筆者了解到鄭州市政府曾規(guī)定，被征地農(nóng)民可以按需要享受不同種類的職業(yè)培訓(xùn)補貼，其中培訓(xùn)類別包括引導(dǎo)性培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)及職業(yè)技能培訓(xùn)[5]。

其次，還要做好失地農(nóng)民就業(yè)的單位對接和跟蹤服務(wù)工作。失地農(nóng)民即使在接受必要的就業(yè)培訓(xùn)之后，和大學(xué)生及其他進(jìn)城務(wù)工的人員相比，也仍然缺乏就業(yè)競爭力。因此要政府有針對性的做好相關(guān)單位的工作，通過稅收優(yōu)惠等措施鼓勵這些單位優(yōu)先錄用失地農(nóng)民。并且，在他們就業(yè)之后做好跟蹤服務(wù)，確保他們能夠穩(wěn)定就業(yè)。

3.建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度

失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活后缺少了土地的基本保障，因此必須要為他們建立起基本的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民往往都是利用土地補償金，采用一次性繳費的完全積累模式，這和城市職工分期繳費的逐漸積累模式有所區(qū)別。一次性繳足養(yǎng)老保險費的優(yōu)勢在于能夠及時到位，但也存在保費過低、保障力度不大的缺陷。筆者認(rèn)為，對于失去勞動能力的，實行一次性繳足保險費后直接享受養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險較為科學(xué)，但對于具有勞動能力的青壯年，則可以考慮和其他城鎮(zhèn)職工同樣的分期繳納的模式，這樣既有利于保障資金的充裕，也使他們能夠享有更完善的養(yǎng)老和醫(yī)療保障。同時，也應(yīng)當(dāng)把政府主導(dǎo)的社會保險和商業(yè)保險相互結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同作用滿足失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險需求。

三、加強社區(qū)管理、心理輔導(dǎo)和文化建設(shè)工作

首先，要對進(jìn)入社區(qū)生活的失地農(nóng)民進(jìn)行必要的市民社區(qū)教育，使他們能夠接受、學(xué)會并進(jìn)一步習(xí)慣于城市社區(qū)的生活方式、行為模式，盡快融入社區(qū)生活的體系之中。可以在政府或社區(qū)的主導(dǎo)下，通過舉辦現(xiàn)場講座、宣傳活動，以及張貼宣傳圖片、標(biāo)語等靈活多樣的形式，使社區(qū)內(nèi)的所有成員都能夠認(rèn)識到農(nóng)村和城市生活方式、行為模式的差異，并進(jìn)一步理解社區(qū)生活規(guī)范的必要性、合理性與優(yōu)越性。這樣他們首先就有了可感可觸的外在的行為指南，然后也必然產(chǎn)生樂意接納的內(nèi)心訴求，最后也就能夠順其自然的形成習(xí)慣性、規(guī)范性的社區(qū)的生活方式、行為模式。

其次，要大力推進(jìn)心理輔導(dǎo)進(jìn)社區(qū)，消除進(jìn)入社區(qū)生活的失地農(nóng)民內(nèi)心深處的疏離感，培養(yǎng)他們對城市社區(qū)生活的由衷熱愛。失地農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)后在生活方式、社交模式上的不適，其實只是一種外在的表現(xiàn)，與之相對應(yīng)的是他們內(nèi)在心理上存在的斷層和陣痛。因此，筆者認(rèn)為，僅僅從外在的生活方式等方面加以調(diào)整是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是不可能從根本上解決問題的。還要在交流訪談、調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，聘請心理學(xué)專家或有經(jīng)驗的社區(qū)工作人員對他們進(jìn)行必要的專業(yè)性心理引導(dǎo)，幫助他們抹去心中的陰影，消除心理上的障礙，從而真正內(nèi)在地適應(yīng)新的社區(qū)生活，有一個愉悅、恬靜、和諧的內(nèi)心世界。

最后，還要進(jìn)一步加強社區(qū)文化建設(shè)，使進(jìn)入社區(qū)生活的失地農(nóng)民積極融入到城市社區(qū)文化中來，從深層次促使他們迅速轉(zhuǎn)化為真正的市民。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行深層次的文化體制改革，建立社會主義新形勢下的文化體系，而社區(qū)文化、大眾文化的建設(shè)必然是其中應(yīng)有之義。要采用社區(qū)群眾喜聞樂見的多種形式，經(jīng)常開展豐富多彩、內(nèi)容健康、情趣高雅、積極向上的文化活動，豐富社區(qū)市民、尤其是新遷入的失地農(nóng)民的精神生活。比如開展戲曲大賽、組織秧歌隊、舞蹈隊，組織社區(qū)居民學(xué)習(xí)大眾太極拳、參加書法練習(xí)班等靈活多樣的形式，使得各個年齡階層和具有不同喜好的居民都能夠樂于參與，找到自己豐富生活、充實內(nèi)心、融入社區(qū)生活的方式和渠道。只有最終接受城市工業(yè)文明和商業(yè)文明，并切實融入城市社區(qū)文化生活之中，才是真正成為城市新市民的重要表征，也只有在此層面上，才能說失地農(nóng)民真正完成了市民化的進(jìn)程。

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4.見中國勞動保障報，http：//www.dayoo.com/http：//www.dayoo.com/2010-09-2711：08

5.見中國勞動保障報，http：//www.dayoo.com/http：//www.dayoo.com/2010-09-2711：08