政府會計改革背景下科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探析

蒲潔寧

摘要：科學(xué)事業(yè)單位是政府會計制度改革的重要主體。在建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度和提倡科研“放、管、服”的大背景下，科學(xué)事業(yè)單位需要建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，并逐步建立與政府會計制度相配套的內(nèi)部控制體系。文章從政府會計改革和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)相關(guān)性出發(fā)，探究發(fā)現(xiàn)二者都是以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》為依據(jù)制定的，且目標(biāo)都是為構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系提供有效保證。在此基礎(chǔ)上，文章闡述了科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義，并結(jié)合內(nèi)部資金使用效率低，內(nèi)部控制有效性較弱的現(xiàn)狀，提出了在政府會計改革中，科學(xué)事業(yè)單位需要從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個維度出發(fā)，對內(nèi)部控制進(jìn)行重點建設(shè)。最后，文章從加深內(nèi)控意識，做好全員學(xué)習(xí);識別核心流程，做好風(fēng)險評估;管理關(guān)鍵崗位，做好崗位分離;利用信息平臺，做好效率提升;推行多方監(jiān)督，做好績效評價五個方面給出對策，希望為科學(xué)事業(yè)單位提升內(nèi)部控制有效性、加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位;政府會計;內(nèi)部控制建設(shè)

黨的十八屆三中全會提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”。近年來，為全面貫徹落實這一重大改革舉措，財政部先后發(fā)布了《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和9項新政府會計制度下的具體準(zhǔn)則。同時財政部印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，要求行政事業(yè)單位自2019年1月1日起施行新的政府會計制度。在加速推動政府會計改革的大背景下，科學(xué)事業(yè)單位作為政府會計制度改革的重要主體，不僅要從理論層面認(rèn)識到改革的必要性和緊迫性，更要從實際操作層面積極落實，達(dá)到反映和監(jiān)督政府會計主體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和現(xiàn)金流量的目的。因此，在推行政府會計改革的過程中，需要進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制，優(yōu)化資源配置。

一、政府會計改革和行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的系統(tǒng)相關(guān)性

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，財政部于2012年11月29日，印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），并要求相關(guān)事業(yè)單位自2014年1月1日起施行。規(guī)范提出，內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。應(yīng)當(dāng)在遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則的前提下，以實現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果的目標(biāo)。

為了準(zhǔn)確、全面、科學(xué)地反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、有效防范財政風(fēng)險，建立現(xiàn)代財政制度、促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求，2014年12月12日，財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》得到了國務(wù)院地批準(zhǔn)。在此背景下，政府會計改革刻不容緩，使得財政在國家治理中凸顯其支柱作用。2018年8月16日，財政部發(fā)文要求全國各級各類行政事業(yè)單位在2019年1月1日起全面施行政府會計準(zhǔn)則制度。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制和政府會計改革，都是以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》為依據(jù)，其目標(biāo)都是為構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系提供有效保證，更是全面、清晰反映政府財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險的重要舉措。

二、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的意義及現(xiàn)狀

科學(xué)事業(yè)單位作為行政事業(yè)單位中的一類分支，因財務(wù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和收入的多樣性，具有其特殊的管理模式?？茖W(xué)事業(yè)單位的收入不僅包括承擔(dān)國家科研任務(wù)獲取的財政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，還面向企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、開發(fā)、咨詢等委托業(yè)務(wù)，取得企業(yè)科研合作資金。除此之外，經(jīng)營業(yè)務(wù)活動、利息、投資分紅、成果轉(zhuǎn)化等資金也成為了不少科學(xué)事業(yè)單位的收入來源。恰恰因為其公益性和效益性并存的管理模式，科學(xué)事業(yè)單位需要根據(jù)單位實際情況建立和完整其內(nèi)部控制體系。

近年來，黨中央、國務(wù)院先后制定了一系列政策文件，意在賦予科研單位和科研人員自主權(quán)，推進(jìn)下放科技管理權(quán)限，調(diào)動科研人員積極性、釋放創(chuàng)新創(chuàng)造活力、推進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新性國家。在“放、管、服”的大背景下，建立完備的自身內(nèi)部控制制度是科學(xué)事業(yè)單位的必由之路，使科研經(jīng)費(fèi)合規(guī)、高效使用和規(guī)范績效評價得到有力保證，并促進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)管理的科學(xué)發(fā)展。

在內(nèi)部控制建設(shè)推進(jìn)實施的過程中，雖然許多科學(xué)事業(yè)單位根據(jù)要求制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度并加以完善改進(jìn)，但是離實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)還是有一段距離。單位層面來看，存在單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控的重視和支持力度不夠;沒有設(shè)立獨立的內(nèi)部控制部門;重要崗位沒有輪崗，且部分不相容崗位沒有完全分離等問題。業(yè)務(wù)層面來看，存在經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估過于形式化，編制的業(yè)務(wù)流程圖過于簡單;預(yù)算的編制和執(zhí)行存在“兩張皮”的現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行分析與績效評價還流于形式;收入的完整性與及時性還有待提高;建設(shè)項目控制還需要加強(qiáng)等問題。這些薄弱的方面，致使科學(xué)事業(yè)單位在實現(xiàn)提升內(nèi)部資金使用效率，提升內(nèi)部控制有效性上還有很長的路要走。

三、政府會計改革中的科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點

針對科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，主要應(yīng)從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個維度，重點推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。

（一）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)重點

貫徹實施政府會計準(zhǔn)則和制度是長遠(yuǎn)的工作，這就需要單位負(fù)責(zé)人提高重視。因為財務(wù)會計制度上的變革，需要有與之相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系作為保障?？茖W(xué)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人要結(jié)合單位情況，建立健全內(nèi)控制度并部署新的內(nèi)控活動。

對于內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，尤其涉及預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督等崗位的人員，科學(xué)事業(yè)單位要加強(qiáng)政府會計制度的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，做到?jīng)]有“死角”，使政府會計準(zhǔn)則制度的各項規(guī)定和具體要求能被關(guān)鍵崗位的人員全面掌握，確保有效落實，做到“不曲解，不變形”，讓相關(guān)人員都具備相適應(yīng)的資格和能力，保證內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。

在政府會計準(zhǔn)則制度實施推廣的時機(jī)下，科學(xué)事業(yè)單位更要強(qiáng)化信息化建設(shè)力度，最終達(dá)成業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和會計信息系統(tǒng)的對接和融合，將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，保證生成的信息能夠符合政府會計改革的需求，滿足內(nèi)部控制對會計信息管理的要求。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)重點

政府會計改革的核心即預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制、財務(wù)會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制。在內(nèi)部控制預(yù)算業(yè)務(wù)層面，科學(xué)事業(yè)單位需要建立健全與之相匹配和適應(yīng)的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度，以實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理模式。

除此之外，科學(xué)事業(yè)單位在內(nèi)部控制收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制層面都要做好政府會計改革新舊制度的銜接。按照政府會計制度要求進(jìn)行收支賬務(wù)處理，科學(xué)、準(zhǔn)確、全面的反應(yīng)資金的運(yùn)行情況。歸類統(tǒng)計和清理核查資產(chǎn)類相關(guān)數(shù)據(jù)，做到賬實相符，做好折舊和攤銷及權(quán)益確定等基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)備工作，保證信息準(zhǔn)確無誤;對往來款項進(jìn)行規(guī)范并加強(qiáng)管理，為壞賬準(zhǔn)備的計提做好準(zhǔn)備;對涉及基本建設(shè)類的會計賬務(wù)進(jìn)行核查，做好已交付使用項目轉(zhuǎn)固工作，完備基本建設(shè)類項目的竣工財務(wù)決算手續(xù)，進(jìn)一步完成其在科學(xué)事業(yè)單位會計“大賬”上的對接和核算;進(jìn)一步理順資產(chǎn)情況，明細(xì)責(zé)任主體，落實資產(chǎn)占有、使用和維護(hù)管理的責(zé)任，全面完整的反映國有資產(chǎn)信息。

四、提升科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制以實現(xiàn)政府會計目標(biāo)的對策

要實現(xiàn)政府會計強(qiáng)化資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、有效防范財政風(fēng)險的目標(biāo)，科學(xué)事業(yè)單位還需要從以下方面進(jìn)一步提升內(nèi)部控制的有效性。

（一）加深內(nèi)控意識，做好全員學(xué)習(xí)

內(nèi)部控制的建立要成為科學(xué)事業(yè)單位的一個全員性活動，組織中的每一個人都是內(nèi)部控制的參與和監(jiān)督者。對于這項系統(tǒng)工程，要充分調(diào)動每一個員工的積極性，做好宣傳和培訓(xùn)工作，自上而下的重視內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)，明確其在建立現(xiàn)代財政制度中的保障作用。單位負(fù)責(zé)人要提高政治意識和覺悟，把內(nèi)部控制建設(shè)和政府會計準(zhǔn)則制度的貫徹實施當(dāng)作大事來抓，供必要的人力、物力等保障條件。內(nèi)控關(guān)鍵崗位的人員，要深刻了解制度推行的背景和改革的要求，從業(yè)務(wù)要求出發(fā)，保證內(nèi)控工作的效率和效果。只有在深刻了解自己的崗位職責(zé)，清晰明確自己的崗位要求后，風(fēng)險的識別、應(yīng)對以及控制，才不會是“紙上談兵”?？茖W(xué)事業(yè)單位還應(yīng)該采取激勵措施和有效地反饋機(jī)制，鼓勵和促使每位員工主動參與到內(nèi)控的建設(shè)中來，通過意見建議的收集整改以及專家指導(dǎo)和培訓(xùn)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境，促進(jìn)建立不斷完善內(nèi)控體系。

（二）識別核心流程，做好風(fēng)險評估

科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估機(jī)制，以月度、季度或年度為評估周期，以達(dá)到全面、及時、系統(tǒng)、客觀的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估。在政府會計改革的背景下，針對單位預(yù)算收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目及合同等業(yè)務(wù)，識別其核心流程，做好風(fēng)險的識別和評估，并采取有效地應(yīng)對措施加以控制。

1. 提高科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

在“放、管、服”的要求下，一方面加強(qiáng)科研人員制度政策的培訓(xùn)，加深其對經(jīng)費(fèi)管理及預(yù)算管理的認(rèn)識，另一方面強(qiáng)化預(yù)算編制的時效性，逐步確立分析機(jī)制，在執(zhí)行過程中對預(yù)算進(jìn)行反饋。通過定期對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的通報，來研究解決執(zhí)行過程中存在的問題，提出改進(jìn)措施，有效減少預(yù)算執(zhí)行率不高、項目間調(diào)賬頻繁、經(jīng)費(fèi)結(jié)題驗收不通過等問題，從而提高科學(xué)事業(yè)單位的科研信用。

2. 加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位收支業(yè)務(wù)的及時性和完整性

強(qiáng)調(diào)各項收入的歸口管理，確保各項收入應(yīng)收盡收，及時入賬。單位經(jīng)濟(jì)活動的各項支出明確報銷流程，確保申請、審批、執(zhí)行有據(jù)可依。加強(qiáng)票據(jù)管理，重視關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)與內(nèi)轉(zhuǎn)測試費(fèi)的控制。

3. 建立合格供方制度，保證采購需求

對于政府采購業(yè)務(wù)，必須分離不相容崗位，如需求的制定和審批、合同簽訂和驗收、驗收和保管等。對合格供方，設(shè)立合格供方名單，保證采購需求的實現(xiàn)，對于大額政府采購要引入“專家評審機(jī)制”。

4. 集體決策重大投資，細(xì)化資產(chǎn)管理，強(qiáng)化建設(shè)項目管理

科學(xué)事業(yè)單位對于重大投資應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體決策，并實行追蹤管理，及時、全面、準(zhǔn)確地反應(yīng)投資情況。對資產(chǎn)實行分類管理，按照新的政府會計制度準(zhǔn)確計提折舊、攤銷費(fèi)用等。強(qiáng)化建設(shè)項目管理，從建設(shè)項目立項到驗收把控核心要點，按照政策法規(guī)要求執(zhí)行審批，杜絕超批復(fù)內(nèi)容使用資金和不按要求未辦理竣工決算的情況。

（三）管理關(guān)鍵崗位，做好崗位分離

科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)該將關(guān)鍵崗位管理作為內(nèi)部控制建設(shè)的一個重點，這樣可以消除不相容崗位的分離不完全、人員自身專業(yè)性欠缺，崗位不勝任的情況。突出不相容崗位相互分離的重要性，需要明確崗位勝任條件和主要職責(zé)，并建立和實施相應(yīng)的分離措施，來減少因自我約束不足產(chǎn)生的內(nèi)控實施無效的隱患。另外，要落實關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的，采用“補(bǔ)位監(jiān)督”，例如專項審計的方式進(jìn)行有效性的評價。

（四）利用信息平臺，做好效率提升

加強(qiáng)信息化建設(shè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與會計信息系統(tǒng)的有效對接，是實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，保證政府會計準(zhǔn)則制度實施的有利技術(shù)保障。將經(jīng)濟(jì)活動及內(nèi)部管理嵌入信息系統(tǒng)中，不僅可以減少人為處理的失誤，避免風(fēng)險識別的遺漏，更重要的是，信息化平臺可以直觀的展示科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部流程的全管理路徑，并從全面性、及時性、可比性的維度上科學(xué)的反映單位的內(nèi)部控制情況，提升內(nèi)控執(zhí)行的效率。比如：在預(yù)算控制層面方面，嵌入式的預(yù)算模塊，可以從預(yù)算、批復(fù)、執(zhí)行、調(diào)整、年度決算及結(jié)題驗收等方面進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入、提醒和比對，減少課題超支運(yùn)行，避免頻繁調(diào)賬，提高預(yù)算執(zhí)行率;在收支層面和政府采購層面，嵌入的審批表格和審批權(quán)限，能保證執(zhí)行的合規(guī)性，及時性;在資產(chǎn)管理層面，預(yù)設(shè)的折舊和攤銷年限，能減少因人為計算而導(dǎo)致的誤差，同時預(yù)設(shè)的資產(chǎn)分類，也能更好的核算和管理各類資產(chǎn)，方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計和列報;在合同管理層面，建立財務(wù)資產(chǎn)部門與合同歸口管理部門有效連接，實現(xiàn)預(yù)算管理、合同管理、收支管理的對應(yīng)和結(jié)合。

（五）推行多方監(jiān)督，做好績效評價

科學(xué)事業(yè)單位需要通過多方的監(jiān)督和管理，來健全其評價與監(jiān)督體系，進(jìn)而實現(xiàn)外部審計與內(nèi)部審計的相互融合與互補(bǔ)。

科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)不是一蹴而就的，需要不斷地調(diào)整和改進(jìn)，以適應(yīng)其執(zhí)行的會計制度和管理需求。推行多渠道監(jiān)督，就是要求科學(xué)事業(yè)單位通過定期的、常態(tài)化監(jiān)督，對階段性內(nèi)部控制建設(shè)的問題進(jìn)行修正，并對下一步的計劃加以調(diào)整。尤其在“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”和提倡科研“放、管、服”的大背景下，內(nèi)部控制需要不斷地調(diào)整，從制度上完善，進(jìn)而根據(jù)管理需求對風(fēng)險點的變化進(jìn)行調(diào)整，讓制度與環(huán)境做好匹配，進(jìn)而提高經(jīng)費(fèi)管理的效率和有效性，提升績效評價。

五、結(jié)語

科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項綜合性的系統(tǒng)化管理，在構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系格局下尤為重要?？茖W(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)要作為一項常態(tài)化工作不斷完善，形成與政府會計改革適宜的內(nèi)部控制體系，為實現(xiàn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告而服務(wù)。

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（作者單位：中國科學(xué)院軟件研究所）