城市小學(xué)生課后托管運(yùn)行機(jī)制及發(fā)展策略研究

農(nóng)靈燕?趙劍鋒?黃海燕?羅玉華

【摘 要】 文章分析了崇左市課后托管的現(xiàn)狀及存在問題，發(fā)現(xiàn)崇左市課后托管存在政策法律法規(guī)不完善、小學(xué)生課后托管的性質(zhì)和責(zé)任歸屬不明確、經(jīng)營方式混亂、消防食品衛(wèi)生交通等方面問題。提出了課后托管發(fā)展策略：要建立健全法律法規(guī)，明確課后托管行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和托管機(jī)構(gòu)人員、師資的準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)范托管經(jīng)營方式，完善課后托管建設(shè)指標(biāo)，健全監(jiān)管評(píng)估體系。

【關(guān)鍵詞】 城市小學(xué)生;課后托管;運(yùn)行機(jī)制;發(fā)展策略

一、問題的提出

隨著城市化的推進(jìn)，跨地域社會(huì)流動(dòng)不斷加劇，家庭規(guī)模不斷縮小，結(jié)構(gòu)日益核心化，家庭的撫育功能外化。一方面，越來越多的家長忙于工作而無暇照顧和教育孩子，另一方面，父母的下班時(shí)間與小學(xué)生的放學(xué)時(shí)間不同步，必然會(huì)帶來孩子課后監(jiān)管的“空檔期”，其人身安全、食宿、課后教育等問題日益凸顯。再加上現(xiàn)今家長對(duì)于子女期望和教育關(guān)切程度的不斷加深，因此，小學(xué)生課后托管機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。但是由于課后托管機(jī)構(gòu)涉及的管理部門較多，托管機(jī)構(gòu)類型雜亂，存在諸如經(jīng)營方式混亂、監(jiān)管不力、食品安全等問題。本文以崇左市江州區(qū)為例，對(duì)課后托管進(jìn)行考察，以探索課后托管機(jī)構(gòu)存在的具體問題，進(jìn)而提出完善小學(xué)生課后托管的意見建議。

二、崇左市小學(xué)生課后托管的現(xiàn)狀

1、崇左市課后托管機(jī)構(gòu)情況

隨著二孩政策的落實(shí)，小學(xué)生的數(shù)量也在隨著增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)生大部分家長外出務(wù)工，城市小學(xué)生家長上下班時(shí)間與小學(xué)生上下學(xué)時(shí)間的時(shí)間差以及無法隨時(shí)正常照顧小學(xué)生三餐的狀況，推動(dòng)著小學(xué)生課后托管的發(fā)展。目前全市校外學(xué)生托管機(jī)構(gòu)有379所，托管學(xué)生達(dá)11630人，其中江州區(qū)105 所，托管學(xué)生2935人;扶綏縣68所，托管學(xué)生2155人;寧明縣42所，托管學(xué)生1190人;龍州縣68所，托管學(xué)生2145人;大新縣68所，托管學(xué)生2245人;天等縣16所，托管學(xué)生510人;憑祥市12所，托管學(xué)生450人。從這些數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，崇左市的小學(xué)生課后托管服務(wù)已形成一種行業(yè)被社會(huì)所需要，且在城市越發(fā)達(dá)的市區(qū)規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的縣城規(guī)模較小。

2、崇左市課后托管的管理情況

截至目前，崇左市教育局針對(duì)城市小學(xué)生的托管問題開展了多次調(diào)研，調(diào)查清楚了相關(guān)托管機(jī)構(gòu)的具體情況，也開展了相關(guān)工作。根據(jù)自治區(qū)教育廳要求，崇左市教育局在2015年3月制定了《崇左市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》。2017年政協(xié)崇左市第四屆委員會(huì)第二次會(huì)議中政協(xié)委員孔立虹就提出了《關(guān)于加強(qiáng)校外托管機(jī)構(gòu)管理，將校外托管機(jī)構(gòu)納入規(guī)范管理體系的建議》，提議加強(qiáng)管理，改善托管現(xiàn)狀。2018年崇左市教育局、民政局、人力資源與社會(huì)保障局、工商行政管理局四部門聯(lián)合開展關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)。另外政府部門建立了關(guān)于課后托管的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以便于部門間信息共享和更新，同時(shí)利用大眾媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)的宣傳及監(jiān)督。

三、崇左市課后托管存在的問題

1、法律法規(guī)不完善，審批許可部門不明確

學(xué)生課后托管成為一種新興行業(yè)，目前廣西乃至全國在學(xué)生托管方面沒有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，所以導(dǎo)致了很多問題。學(xué)生課后托管機(jī)構(gòu)是建立在盈利的基礎(chǔ)上提供的教育服務(wù)，同時(shí)兼?zhèn)浣逃c社會(huì)服務(wù)的雙重性質(zhì)，是一種有償性的服務(wù)行業(yè)，其進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的門檻并沒有什么限制，雖然2018年下達(dá)的《廣西壯族自治區(qū)校外托管機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》中規(guī)定了工商、消防、交通、教育、食藥監(jiān)等部門的部分權(quán)限，但并未建立相關(guān)完善的政策法規(guī)，以至于當(dāng)我們進(jìn)行調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分課后托管機(jī)構(gòu)鉆法律的空子，未辦理餐飲、衛(wèi)生、消防等經(jīng)營許可證，無證無照經(jīng)營現(xiàn)象較為嚴(yán)重。當(dāng)出現(xiàn)家長與托管機(jī)構(gòu)糾紛時(shí)，部分家長表示課后托管沒有具體的法律條例，大都是在已有法律的條框中尋找相關(guān)的類似規(guī)定進(jìn)行審判，程序也較為繁瑣，所以一般發(fā)生糾紛后只能采取私下協(xié)商解決糾紛，課后托管機(jī)構(gòu)并未受到任何處罰，雙方的合法權(quán)益難以保障，就容易造成社會(huì)不穩(wěn)定。

2、托管經(jīng)營方式混亂

在托管培訓(xùn)方面，市場(chǎng)上的托管可分為學(xué)科類培訓(xùn)和非學(xué)科類培訓(xùn)。非學(xué)科性培訓(xùn)也就是我們所研究的課后托管，是指只提供簡(jiǎn)單照看、食宿等，同時(shí)會(huì)進(jìn)行象征性督促寫作業(yè)的工作，學(xué)科類培訓(xùn)主要針對(duì)家長的需求對(duì)學(xué)生進(jìn)行語文、數(shù)學(xué)、英語、地理、化學(xué)、生物等學(xué)科的輔導(dǎo)，有需求的還會(huì)提供興趣班的輔導(dǎo)。目前市場(chǎng)上的托管機(jī)構(gòu)具有綜合性、重疊性的特點(diǎn)，既是托管又是培訓(xùn)，既是培訓(xùn)又是托管。

在托管費(fèi)用方面，不同的托管套餐，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣。一般情況下，托管時(shí)間越短、形式越簡(jiǎn)單，收費(fèi)越低。目前托管行業(yè)上并沒有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)托管機(jī)構(gòu)的收費(fèi)也不一樣，有的是400元以下/月、有的是401-700元/月、有的是701-1000元/月、也有的是1000-1500元/月、還有的是2000元/月以上的費(fèi)用等等，以至于出現(xiàn)了收費(fèi)亂象的情況，但是最基本的收費(fèi)都會(huì)定格于每個(gè)學(xué)生每月400-1000元的范圍內(nèi)。此外，如果家長需求額外的培訓(xùn)，那么費(fèi)用將會(huì)超出基本收費(fèi)，但是這個(gè)額度至今還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3、托管機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)偏低

管理人員素質(zhì)低。大多數(shù)托管機(jī)構(gòu)的管理人員一般是由私人創(chuàng)辦，為追求利益的最大化，并沒有聘請(qǐng)專門的管理人員，而是利用親屬作為管理人員，這些人的素質(zhì)參差不齊，且在托管方面缺乏管理、服務(wù)和教育的經(jīng)驗(yàn)，有些管理人員耐心不足，干脆放任學(xué)生不管，就是吼叫命令式的管理。師資力量缺乏。很多托管機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的老師并不具備教師職業(yè)資格，而是隨意找人擔(dān)任學(xué)業(yè)輔導(dǎo)任務(wù)，這其中包括經(jīng)營者本身及其親屬共同兼任學(xué)生們的托管教師，除此之外還包括在校做兼職的大學(xué)生、教師退休人員等，教育部門在這方面的監(jiān)管一直處于鞭長莫及的狀態(tài)。

4、托管機(jī)構(gòu)多項(xiàng)指標(biāo)不合格

（1）住宿環(huán)境極其簡(jiǎn)陋。通過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，崇左市江州區(qū)校外托管機(jī)構(gòu)舉辦者主體為公民個(gè)人，存在利用私人住宅樓或民租房來開辦的情況，且存在諸多方面不達(dá)標(biāo)的問題。學(xué)生的住宿環(huán)境擁擠，床與床之間的通道窄小，采光不夠，房間內(nèi)的空氣流通差，空氣污濁，一旦有傳染病，將會(huì)引發(fā)群體性疾病，后果不堪設(shè)想。同時(shí)，有些床架搖搖晃晃，上架的防護(hù)太低，學(xué)生們?cè)诩苌献分鸫螋[，存在極大的安全隱患。此外，市場(chǎng)上的學(xué)生課后托管機(jī)構(gòu)未按照安全建筑要求，將學(xué)生托管服務(wù)的場(chǎng)所設(shè)置在符合房屋結(jié)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)建筑物的三層及三層以下樓層內(nèi)。在利用舊房屋開辦校外午托機(jī)構(gòu)時(shí)，房屋質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的檢測(cè)就投入使用，檢測(cè)部門并沒有明確的規(guī)定和硬性的要求。

（2）食品衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)。由于目前沒有明確的法律法規(guī)對(duì)學(xué)生課后托管經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)管，在提供托管服務(wù)過程中，學(xué)生的食品安全難免受到侵害，可食藥監(jiān)管部門不能依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。出現(xiàn)了有責(zé)任而無處罰的情況，造成了食品監(jiān)管方面的漏洞;多數(shù)托管機(jī)構(gòu)只是家庭式的廚房，只能滿足基本的用餐需求，食品衛(wèi)生得不到保障，廚房達(dá)不到“三防”要求，根本沒有按照餐飲具“一清、二洗、三消毒、四保潔”的規(guī)定執(zhí)行。學(xué)生膳食結(jié)構(gòu)不合理，營養(yǎng)價(jià)值含量低，就餐環(huán)境、餐具及消毒設(shè)施等達(dá)不到衛(wèi)生要求，廚房通風(fēng)采光等達(dá)不到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，托管后勤的從業(yè)人員大多缺乏相應(yīng)的健康許可證，所采購食材的渠道混亂，隨意性強(qiáng)，無相應(yīng)的進(jìn)貨臺(tái)賬，無法提供食品安全保障。

（3）消防安全無保障。學(xué)生課后托管服務(wù)所作為新生事物，并不在消防許可證辦理的影劇院、錄像廳等六類主體范圍之內(nèi)，托管并沒有消防許可證，而消防支隊(duì)對(duì)托管所的消防檢查是按照影劇院等公共娛樂場(chǎng)所的檢查標(biāo)準(zhǔn)，而私人住宅樓設(shè)計(jì)建設(shè)不統(tǒng)一，其樓梯通道窄小，通道燈光暗淡，上下樓梯擁擠，缺乏配置消防設(shè)施、專門的消防通道、消防緊急預(yù)案等，樓層上安裝固定的防盜網(wǎng)，沒有緊急逃生路線;此外，大部分托管機(jī)構(gòu)場(chǎng)所除了進(jìn)出的大門外，無消防通道，無應(yīng)急照明燈、無疏散指示標(biāo)志，門窗設(shè)置根本不符合逃生要求，一旦發(fā)生火災(zāi)，逃生將非常困難，很可能造成群死群傷的惡性事件，學(xué)生生命安全缺乏保障。

（4）交通安全無保障。托管機(jī)構(gòu)在接送學(xué)生上放學(xué)時(shí)采用車輛有面包車、三輪車等，車輛安全無人監(jiān)管，部分托管機(jī)構(gòu)使用電動(dòng)后三輪接送學(xué)生上下學(xué)，且經(jīng)常出現(xiàn)超載現(xiàn)象，安全隱患嚴(yán)重。極大多數(shù)托管機(jī)構(gòu)由一兩個(gè)托管老師帶隊(duì)上學(xué)放學(xué)，上學(xué)路段車輛繁多，尤其是上下班時(shí)期正好趕上學(xué)生的上放學(xué)時(shí)間，學(xué)生數(shù)量龐大，路上嬉戲玩鬧，缺乏安全意識(shí)，托管教師無法掌控學(xué)生們的安全。

四、促進(jìn)課后托管問題的解決策略

1、建立健全法律法規(guī)，明確課后托管行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制

建立健全課后托管行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，從法律上明確托管行業(yè)進(jìn)入的資質(zhì)，從而進(jìn)一步的規(guī)范整個(gè)托管市場(chǎng)秩序;建立完善主體部門責(zé)任制，明確政府各部門的責(zé)任與職權(quán)，改變過去無人監(jiān)管、無人審批的尷尬局面，從政府層面解決托管市場(chǎng)的混亂狀況;建立健全課后托管行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，施行托管與培訓(xùn)分離后，可能造成托管機(jī)構(gòu)的“收不抵支”，地方政府要從財(cái)政中抽出部分資金對(duì)正規(guī)合法經(jīng)營的托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼。社會(huì)公益團(tuán)體有條件的情況下也可以對(duì)托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行幫助;建立明確書面委托監(jiān)理合同制度，從法律上保障學(xué)生的安全、托管機(jī)構(gòu)的利益。

2、規(guī)范托管經(jīng)營方式

做到托管與培訓(xùn)相分離，托管機(jī)構(gòu)只能做托管，不能既托管又培訓(xùn)。可以進(jìn)一步的明確托管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍。開展培訓(xùn)不能夠“超綱授課”，要科學(xué)化的根據(jù)學(xué)校授課進(jìn)程安排。托管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要做到“明確化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化”。市物價(jià)局可以結(jié)合本地當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)崇左市的課后托管機(jī)構(gòu)制定較明確靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從而避免托管機(jī)構(gòu)因收費(fèi)混亂而造成的惡性競(jìng)爭(zhēng)，給學(xué)生家庭造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

3、建立完善托管機(jī)構(gòu)人員、師資的準(zhǔn)入機(jī)制

具體包括人力資源與社會(huì)保障部門要對(duì)托管機(jī)構(gòu)聘用的人員進(jìn)行管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)經(jīng)培訓(xùn)達(dá)到合格要求的學(xué)員發(fā)放證書，做到執(zhí)證上崗。教育部門要對(duì)托管機(jī)構(gòu)聘用的教員進(jìn)行教育教學(xué)管理方面的培訓(xùn)，從而提高教員的綜合素質(zhì)與職業(yè)能力。教員同時(shí)要具有教師資格證等相關(guān)證書，做到合法合規(guī)上崗。最后要落實(shí)責(zé)任制，對(duì)托管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、管理人員、教員要做到明確相關(guān)責(zé)任，對(duì)造成學(xué)生身心傷害的行為要依法追究法律責(zé)任。

4、完善課后托管建設(shè)指標(biāo)，健全監(jiān)管評(píng)估體系

首先公安部門要做到定期檢查，規(guī)范托管機(jī)構(gòu)的住宿條件，加強(qiáng)室內(nèi)的通風(fēng)采光，管理人員要定期對(duì)宿舍進(jìn)行消毒，對(duì)托管機(jī)構(gòu)的床位、護(hù)欄都要加強(qiáng)維護(hù)，保證學(xué)生的安全;其次，食品藥品監(jiān)督局要對(duì)托管機(jī)構(gòu)食品衛(wèi)生提出明確要求，規(guī)范食品安全。形成監(jiān)管指導(dǎo)長效機(jī)制，規(guī)范托管機(jī)構(gòu)廚房設(shè)施設(shè)備，指導(dǎo)從業(yè)人員合理調(diào)配學(xué)生膳食;再者，交通管理部門需要打擊違法搭乘中小學(xué)生車輛，打擊超載車輛，整頓托管機(jī)構(gòu)使用電動(dòng)后三輪接送學(xué)生上下學(xué)問題。有能力的情況下交通局可以在上下學(xué)時(shí)間，安排交警在擁堵學(xué)校路口進(jìn)行交通指揮，提高交通安全;最后是教育、宣傳部門要加強(qiáng)思想教育工作，提高機(jī)構(gòu)管理人員對(duì)火災(zāi)的防范意識(shí)。其中具體包括對(duì)托管機(jī)構(gòu)工作人員的教育、對(duì)學(xué)生的教育，火災(zāi)逃生演練等。

做到堅(jiān)持部門合作，依法治理。要明確食品藥品監(jiān)督局的責(zé)任是保證學(xué)生食物的安全、教育局的責(zé)任是防止托管機(jī)構(gòu)的“超綱授課”，胡亂進(jìn)行培訓(xùn)收費(fèi)等?？傊鞑块T之間要明確自己的責(zé)任，讓托管機(jī)構(gòu)能夠找到相對(duì)應(yīng)的部門辦理運(yùn)營資格證書，讓學(xué)生家長能夠找到維護(hù)自己利益的部門。通過社會(huì)調(diào)查去了解法律的缺失，從而完善法律法規(guī)的制定，從根本上去解決托管機(jī)構(gòu)的亂象。只有做到了“有法可依、有法必依、違法必究”，才能有效規(guī)范托管行業(yè)。

根據(jù)我國基礎(chǔ)教育實(shí)際，城市人口中相當(dāng)多的雙職工、進(jìn)城務(wù)工以及單親家庭的課后托管需求短期內(nèi)很難得到滿足。需建立健全課后托管相關(guān)法律法規(guī)、明確課后托管行業(yè)涉及部門和責(zé)任人職責(zé)、健全課后托管評(píng)估體系等發(fā)展策略，逐步形成良性的政府、市場(chǎng)和社會(huì)相結(jié)合的托管行業(yè)運(yùn)行機(jī)制。辦人民滿意的教育，全面建成小康社會(huì)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大任務(wù)，是中國特色社會(huì)主義本質(zhì)要求和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本理念。要注重大眾媒體對(duì)課后托管的宣傳及監(jiān)督作用，政府、市場(chǎng)、大眾媒體相結(jié)合，推行讓人民群眾看得見摸得清的課后托管教育模式。

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[2] 崇左市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于征求廣西壯族自治區(qū)校外托管機(jī)構(gòu)管理暫行辦法（征求意見稿）修改意見及市政府批示件的通知+關(guān)于征求《廣西壯族自治區(qū)校外托管機(jī)構(gòu)管理暫行辦法（征求意見稿）》修改意見的通知.

[3] 桂教辦〔2018〕587號(hào).自治區(qū)教育廳辦公室關(guān)于征求《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)施意見》的通知.

[4] 桂教辦〔2018〕590號(hào).自治區(qū)教育廳辦公室關(guān)于征求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法修改意見的通知.

[5] 桂教基教〔2018〕20號(hào).自治區(qū)教育廳 民政廳 人力資源和社會(huì)保障廳工商局關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知.

[6] 教基廳〔2018〕8號(hào).教育部辦公廳關(guān)于切實(shí)做好校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理整改工作的通知.

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【作者簡(jiǎn)介】

農(nóng)靈燕（1996—），女，壯族，廣西南寧人，廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院2015級(jí)行政管理專業(yè)本科學(xué)生.

趙劍鋒（1998—），男，漢族，湖南永州人，廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院2016級(jí)行政管理專業(yè)本科學(xué)生.

黃海燕（1998—），女，壯族，廣西貴港人，廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院2017級(jí)行政管理專業(yè)本科學(xué)生.

羅玉華，廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院教師，碩士，研究方向：社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作，本文指導(dǎo)老師.