建設(shè)用地地類設(shè)定存在問題與分析

李 樂

（東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 257091）

長期以來建設(shè)用地地類主要作為限制城市、建制鎮(zhèn)、村莊等過度擴(kuò)張，避免農(nóng)用地、未利用地被過度占用的主要控制指標(biāo)一直受到普遍關(guān)注。各級(jí)政府因建設(shè)用地總量及其空間布局的制約，必須進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整或使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，以適應(yīng)新上項(xiàng)目用地需求及用地布局最優(yōu)治理。結(jié)合第三輪土地利用總體規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑，以及城鎮(zhèn)內(nèi)部用地供給、管制等具體工作來看，建設(shè)用地地類存在地類界定粗放、地類邊界與管轄邊界不分、微觀管制標(biāo)準(zhǔn)缺失等多種問題。十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》提出的“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，將限制城市、建制鎮(zhèn)、村莊過度擴(kuò)張的制約措施轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)開發(fā)邊界，是對(duì)原有土地使用調(diào)控手段的轉(zhuǎn)型升級(jí)，由此也要求政府決策者與領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者明確和界定建設(shè)用地與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、土地用途之間關(guān)系。本文通過梳理建設(shè)用地地類在土地調(diào)查、規(guī)劃編制、增減掛鉤等方面存在的不足，分析其產(chǎn)生的深層次原因，為下一步國土空間管理涉及的分類、調(diào)查、規(guī)劃、利用等問題提出改革建議。

1 存在的主要問題

1.1 實(shí)際調(diào)查難以充分銜接土地利用現(xiàn)狀分類

《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》的制定為部門間土地分類的統(tǒng)一提供了標(biāo)準(zhǔn)，為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、土地供給、村莊規(guī)劃等提供了更為精細(xì)的管理、統(tǒng)計(jì)口徑。原國土資源系統(tǒng)作為實(shí)施土地利用調(diào)查的主管部門，卻依然受以往土地分類體系當(dāng)中對(duì)于“開發(fā)建設(shè)”傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的影響，不僅需要依照《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)商服、住宅、工業(yè)、倉儲(chǔ)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等用地類型進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，而且需體現(xiàn)1998年修訂的《土地管理法》中建設(shè)用地的概念（見表1）。即使如此，在實(shí)際土地利用調(diào)查工作當(dāng)中，單純依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》附表 A.1及《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》附表B1 并不能滿足原國土資源系統(tǒng)對(duì)于城市、建制鎮(zhèn)、村莊（農(nóng)村居民點(diǎn)用地）、獨(dú)立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地等不同類型建設(shè)用地的管制要求。城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨(dú)立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地的劃分依據(jù)并不同于土地利用分類的以產(chǎn)權(quán)界線（宗地）為基礎(chǔ)、突出主導(dǎo)用途和覆被類型的劃分方式，更多體現(xiàn)了不同級(jí)別政府空間管轄權(quán)、礦業(yè)權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)等因素。為此，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》利用附錄中表A2 對(duì)城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨(dú)立工礦、風(fēng)景名勝及特殊用地進(jìn)行了單獨(dú)解釋，以便于對(duì)落入這些區(qū)域內(nèi)的商服、住宅、工業(yè)、倉儲(chǔ)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等用地按照建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查，但造成不同級(jí)別土地利用類型難以按照相似或相近的用途進(jìn)行歸并，混淆了地類與區(qū)域兩個(gè)概念之間的差異性，致使土地調(diào)查、規(guī)劃當(dāng)中地塊的土地分類屬性信息、圖例圖式等的口徑、標(biāo)準(zhǔn)不一致（見表1）。

表1 建設(shè)用地在法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程中的范圍與對(duì)接依據(jù)

同時(shí)，因林地、草地、濕地等非建設(shè)用地面積比重較大的緣故，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》附表A2 將風(fēng)景名勝用地指代的建設(shè)用地限定為風(fēng)景名勝景點(diǎn)及管理機(jī)構(gòu)的建筑用地，與產(chǎn)業(yè)用地、住宅用地等以土地產(chǎn)權(quán)界線劃分圖斑的地類存在差異性。按照《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》對(duì)于風(fēng)力與光伏發(fā)電項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目（鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車旅游）、冰雪場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等用地類型的界定，也傾向于以永久性建筑物的建筑紅線作為建設(shè)用地的劃定依據(jù)，即突出改變?cè)加猛?、硬化原有地面、建設(shè)永久設(shè)施三個(gè)方面的特征。換言之，第二次全國土地調(diào)查和后期具體的土地管理當(dāng)中對(duì)于此類產(chǎn)業(yè)用地的調(diào)查、管理，均突破了《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》規(guī)定的以產(chǎn)權(quán)范圍線形成宗地作為基本調(diào)查單元的基本要求，增加了依據(jù)土地覆被劃分土地類型的做法。

1.2 土地利用總體規(guī)劃難以精準(zhǔn)管控規(guī)劃用途

第二次全國土地調(diào)查雖然在土地利用現(xiàn)狀分類調(diào)查的基礎(chǔ)上凸顯了城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨(dú)立工礦等范圍概念，但是納入這些范圍的建設(shè)用地以商服、住宅、工業(yè)、倉儲(chǔ)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等用地為主，耕地、園地、林地、草地等則按照農(nóng)用地或未利用地進(jìn)行調(diào)繪。而在第三輪土地利用總體規(guī)劃編制過程中，以中心城區(qū)及其未來擴(kuò)展區(qū)指代城鄉(xiāng)建設(shè)用地的做法，造成城市、建制鎮(zhèn)、村莊、獨(dú)立工礦等區(qū)域及其規(guī)劃區(qū)內(nèi)部現(xiàn)狀為農(nóng)用地、未利用地且在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中不會(huì)改變用途的地塊被規(guī)劃為建設(shè)用地，導(dǎo)致現(xiàn)狀地類與其未來預(yù)期的不一致及建設(shè)用地指標(biāo)浪費(fèi)。而且按照城鄉(xiāng)規(guī)劃采用的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的有關(guān)規(guī)定，水域、農(nóng)林用地及其他非建設(shè)用地等不屬于建設(shè)用地地類，不應(yīng)該納入建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)留范圍（見表1）。但是在第三輪土地利用總體規(guī)劃過程中，為避免后期因城市規(guī)劃調(diào)整造成與土地利用總體規(guī)劃存在沖突而陷于繁瑣的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整當(dāng)中，我國大部分?。▍^(qū)、市）的原國土資源部門采取將城鎮(zhèn)中心城區(qū)及其規(guī)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等全部規(guī)劃為建設(shè)用地的方式，以提高城市、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃的自由度、靈活性，其負(fù)面效益則是建設(shè)用地指標(biāo)的不經(jīng)濟(jì)利用，尤其是在建設(shè)用地需求遠(yuǎn)大于建設(shè)用地控制指標(biāo)的情況下，將部分農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃拆除以確保建設(shè)用地指標(biāo)總量不突破[1]。

《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》附表A.1將城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地、其他獨(dú)立建設(shè)用地作為土地規(guī)劃用途分類的三級(jí)地類，僅反映出對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)的控制（見表1）。較之《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地規(guī)劃用途分類缺少商服、住宅、工業(yè)、倉儲(chǔ)、機(jī)關(guān)、學(xué)校等用途的具體反映，致使不同用地之間的便利性、緩沖區(qū)、兼容性分析與布局難以綜合地體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃當(dāng)中。不同用途地塊的布局調(diào)整與優(yōu)化需納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)控制等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，造成不同規(guī)劃體系目標(biāo)難以整合、環(huán)境保護(hù)政策難以融合等多重問題。而且，后期的土地供給不僅要滿足土地利用總體規(guī)劃對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)、布局的要求，同時(shí)需滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)中《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》劃定各類用地的管制要求，造成土地利用規(guī)劃、管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系、口徑不一致。為進(jìn)一步壓縮規(guī)劃項(xiàng)目對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的占用，在第三輪土地利用總體規(guī)劃編制當(dāng)中，也存在部分省市對(duì)于城鎮(zhèn)村用地以外的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，尤其是非建設(shè)用地比重大的風(fēng)景名勝、戶外運(yùn)動(dòng)、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目采取以永久性建筑物的建筑紅線作為建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行空間規(guī)劃與布局的做法。這種建設(shè)用地規(guī)劃方式與第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、后期產(chǎn)業(yè)用地管理當(dāng)中的做法類似，雖然能夠確保產(chǎn)業(yè)用地符合建設(shè)用地規(guī)劃、管制要求，但破壞了宗地的完整性，后期因產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大可能產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等而增加的不必要的規(guī)劃調(diào)整時(shí)間、人力、資金等成本問題，不利于企業(yè)市場(chǎng)行為的自主性發(fā)揮及良好營商環(huán)境的建立與維持。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤難以反映建筑面積

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）作為土地利用總體規(guī)劃的補(bǔ)充，在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，成為推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，土地出讓收益、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑資金向貧困地區(qū)流動(dòng)的重要平臺(tái)。同時(shí)，實(shí)施增減掛鉤可以將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)平移到城鎮(zhèn)區(qū)域，然后通過土地有償供給滿足城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。但正如前文對(duì)土地調(diào)查、規(guī)劃當(dāng)中建設(shè)用地調(diào)繪存在的各種問題的闡述，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的表A2雖然將村莊界定為農(nóng)村居民點(diǎn)，以及所屬的商服、住宅、工礦、工業(yè)、倉儲(chǔ)、學(xué)校等用地，但現(xiàn)實(shí)調(diào)繪村莊用地一般以村址作為一個(gè)整圖斑，其內(nèi)部也涵蓋宅基地、草地、耕地等多種非建設(shè)用地類型（見表1）。而且隨著農(nóng)村人口的不斷外遷，農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部閑置、低效利用土地也占據(jù)了一定比重。按照農(nóng)村居民點(diǎn)用地整圖斑建設(shè)用地實(shí)施增減掛鉤，容易形成用途相同的耕地、林地、草地等非建設(shè)用地因坐落于村莊內(nèi)外的差異而決定能否納入增減掛鉤，造成增減掛鉤指標(biāo)認(rèn)定、識(shí)別、控制與管理缺少精準(zhǔn)性。

增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑與土地征收均屬于政府行為，服務(wù)于土地一級(jí)市場(chǎng)的政府供地。二者面臨的共同問題就是土地有償供給當(dāng)中一、二級(jí)市場(chǎng)交易對(duì)象類別的差異性：一級(jí)市場(chǎng)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期供地模式的保留，體現(xiàn)了政府對(duì)土地的計(jì)劃供給與價(jià)格調(diào)控；二級(jí)市場(chǎng)則是對(duì)是城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地立體開發(fā)與使用的建筑面積市場(chǎng)價(jià)格的反映。目前，隨著農(nóng)村居民生活水平的提高及生活理念的變化，逐步放棄了傳統(tǒng)平房而選擇兩層或多層樓房居住。在這種情況下，即便嚴(yán)格按照《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中表A2對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行界定，也僅能夠反映農(nóng)村建設(shè)用地的水平面積，難以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下建筑面積的價(jià)值（見表1）。按照現(xiàn)有政策，將土地出讓收益、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑資金在扣除相關(guān)成本、管理費(fèi)用后全部返還農(nóng)村，農(nóng)民依然難以分享土地經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)后二級(jí)市場(chǎng)的增值收益，造成經(jīng)濟(jì)價(jià)值在增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑、土地征收、土地有償供給、不動(dòng)產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)交易等環(huán)節(jié)分配不均衡，不利于城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間財(cái)富均衡與合理分配，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地的市場(chǎng)化發(fā)展。

2 原因分析

2.1 受歷史因素影響較多

建設(shè)用地一詞起源于新中國成立初期我國黨和政府對(duì)于國家建設(shè)的概括性認(rèn)識(shí)。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》將國家建設(shè)范圍界定為國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，即以國家主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施、二三產(chǎn)業(yè)等用地作為與農(nóng)用地、未利用地對(duì)應(yīng)的土地類型。隨著對(duì)土地信息的不斷重視，我國政府逐步開展了土地調(diào)查工作。1984年開展的全域性第一次全國土地調(diào)查由全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)具體負(fù)責(zé)，其當(dāng)時(shí)采用的土地利用現(xiàn)狀分類（八大類）較多基于其自身職能及管理對(duì)象的特征，對(duì)于農(nóng)林用地的劃分相對(duì)詳細(xì)，對(duì)于城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)等則作為整體概念進(jìn)行分類、調(diào)繪，造成第一次全國土地調(diào)查本質(zhì)上成為側(cè)重農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專題性調(diào)查[2]。1986年國家土地管理部門建立以后，并未立即針對(duì)這種分類體系存在的問題進(jìn)行修正而是繼續(xù)沿用該分類體系開展土地利用總體規(guī)劃、土地征收等工作。

1988年修正的《土地管理法》改變了以往城鎮(zhèn)國有土地全部無償劃撥的供地方式，轉(zhuǎn)向依據(jù)營利性、公益性分別采取市場(chǎng)主導(dǎo)的有償、政府主導(dǎo)的無償兩種模式。有償、有限期、有流動(dòng)的改變促使政府不僅強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)建設(shè)過程中用地單位產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)效益，而且也促使國土系統(tǒng)必須建立能夠反映不同用途地塊特性的分類體系，以便于在土地有償供給、使用過程中明確各類用地多元化、精準(zhǔn)化的使用期限、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容?；诖?，國家土地管理局于1989年制定的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中單獨(dú)建立了反映實(shí)際用途的“城鎮(zhèn)土地分類及含義”。此后，國土資源系統(tǒng)在建立統(tǒng)一土地分類系統(tǒng)方面不斷進(jìn)行嘗試，于2001年印發(fā)了《全國土地分類》（試行）。因該體系缺少對(duì)建設(shè)用地的一級(jí)地類與二、三級(jí)地類的合理性銜接，造成不同部門之間管理、統(tǒng)計(jì)的不統(tǒng)一性。國土資源部不得不以原“八大類”為基礎(chǔ)，于2003年建立《全國土地分類》（過渡期間適用），延續(xù)國土控制建設(shè)用地范圍，其他部門詳細(xì)規(guī)劃、管理內(nèi)部用地的模式。為避免建設(shè)用地與實(shí)際用地類型之間關(guān)系的邏輯混亂，《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》直接舍棄了建設(shè)用地類型。但由于土地調(diào)查權(quán)與空間規(guī)劃、管制、審批權(quán)的不統(tǒng)一，《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》不得不依然采取地類歸并的方式，以建設(shè)用地地類銜接國土資源部門與住建、交通等涉及空間規(guī)劃的職能部門，致使《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》失去了最初的設(shè)計(jì)目標(biāo)。

2.2 空間規(guī)劃體系不銜接

城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展二者相互依存、共同促進(jìn)。自20世紀(jì)50年代初期，國家建設(shè)就成為過渡時(shí)期政府關(guān)注的核心內(nèi)容。土地征收成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府促進(jìn)城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地等發(fā)展的主要手段。與此同時(shí)，我國政府也開始探索城市規(guī)劃方面的制度建設(shè)，確保城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域的有序發(fā)展及合理布局。1956年《城市規(guī)劃編制暫行辦法條例》確定的城市規(guī)劃范圍體現(xiàn)了城市規(guī)劃與土地征收的服務(wù)對(duì)象的一致性，是對(duì)各級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)中心區(qū)域各類非農(nóng)建設(shè)用地的局部性規(guī)劃[3]。城市規(guī)劃根據(jù)不同的城市規(guī)模，從人均占有的角度統(tǒng)籌規(guī)劃商貿(mào)、工業(yè)、綠地、居住等一系列用地類型，以保障城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、交通便利、環(huán)境優(yōu)美、空間開放、基礎(chǔ)配套等綜合目標(biāo)，但是缺少對(duì)各級(jí)行政轄區(qū)全域范圍內(nèi)農(nóng)用地、未利用地（生態(tài)用地）的綜合考慮。為此，1986年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》通過推動(dòng)土地管理局成立，將土地管理職能由農(nóng)村區(qū)域向城市、農(nóng)村全域覆蓋，成為農(nóng)村集體土地向城鎮(zhèn)國有土地、農(nóng)用地（耕地）與未利用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的中間樞紐。這種中間樞紐的定位，也促使原土地管理局直接利用“八大類”中城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)等國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地概念進(jìn)行范圍控制，并引導(dǎo)了以后自上而下的以建設(shè)用地、耕地控制指標(biāo)分配為主的土地利用規(guī)劃體系建設(shè)方向。尤其是1998年修訂的《土地管理法》直接從法律角度對(duì)建設(shè)用地概念進(jìn)行了明確，同時(shí)將土地利用總體規(guī)劃的對(duì)象限定于建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三個(gè)主要方面。

土地利用總體規(guī)劃體現(xiàn)了政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三種價(jià)值形態(tài)的綜合認(rèn)知與管理，但并沒有理順政府行為與市場(chǎng)行為在具體實(shí)現(xiàn)三種價(jià)值形態(tài)均衡發(fā)展方面的作用。土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃均屬于政府權(quán)力，體現(xiàn)了政府的空間規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)。而城市規(guī)劃與單位面積效益高的二、三產(chǎn)業(yè)的綁定直接反映了地方政府管理者在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為社會(huì)主義初級(jí)階段重要內(nèi)容的績效表現(xiàn)。在黨的十四大第一次明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以前及后續(xù)一段時(shí)期，各級(jí)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)過多的直接干預(yù)造成土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地的制約嚴(yán)重不足。隨著政府職能轉(zhuǎn)變改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐漸向社會(huì)層面轉(zhuǎn)移，政府則不斷增加對(duì)公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性強(qiáng)的耕地保護(hù)責(zé)任考核。尤其是十八大以來，我國黨和政府對(duì)于生態(tài)文明體制改革工作日益具體化，將自然資源環(huán)境承載力、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為規(guī)劃、發(fā)展的自然本底值和環(huán)境限制因素，推動(dòng)了統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的全域性空間規(guī)劃體系的探索建立[4]。這也要求今后的國土空間規(guī)劃不僅要考慮城鎮(zhèn)擴(kuò)張對(duì)于自然資源資產(chǎn)的侵占，而且要從空間規(guī)劃權(quán)統(tǒng)一、三種價(jià)值形態(tài)互補(bǔ)、土地用途與個(gè)體產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)等方面，理順城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與土地用途管制之間的邏輯關(guān)系。

2.3 城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)缺失

1988年修正的《土地管理法》將先前由政府全盤主導(dǎo)的計(jì)劃供地模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂萍w土地向國有土地轉(zhuǎn)換、農(nóng)用地和未利用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，以及城鎮(zhèn)國有土地的有限市場(chǎng)化，但在所有權(quán)類型層面不包括農(nóng)村集體土地、在三大地類層面不包括農(nóng)用地和未利用地（特指土地使用權(quán)）。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》第十二章建設(shè)用地使用權(quán)部分也延續(xù)了國家建設(shè)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，將個(gè)人或單位在土地一級(jí)市場(chǎng)通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式獲取的土地使用權(quán)定義為建設(shè)用地使用權(quán)，形成國有建設(shè)用地與土地征收、土地市場(chǎng)掛鉤的現(xiàn)象，其負(fù)面效應(yīng)則是凈地出讓帶來的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算模式不統(tǒng)一、現(xiàn)有城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)資源難以形成統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)等問題。生產(chǎn)建設(shè)需求及農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)模、布局、材料等局限性之間的矛盾造成征收后原地上地下建筑物、構(gòu)筑物等的拆除以滿足建設(shè)用地凈地出讓條件。但征收過程中具有計(jì)劃特征的土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)不能解決不同地類之間發(fā)展權(quán)差異所形成的市場(chǎng)價(jià)格問題；地上房屋補(bǔ)償也不能全部采取類似國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中參照市場(chǎng)（二級(jí)市場(chǎng)）價(jià)格的方式，部分省市依然依據(jù)建筑材料、結(jié)構(gòu)等確定房屋價(jià)格。整個(gè)土地征收、一級(jí)市場(chǎng)到二級(jí)市場(chǎng)鏈條當(dāng)中，土地及地上房屋的價(jià)格存在計(jì)劃定價(jià)與市場(chǎng)定價(jià)、土地出讓價(jià)格與建筑面積價(jià)格并存的現(xiàn)象，造成被征地群體缺少與市場(chǎng)化程度較高二級(jí)市場(chǎng)直接、充分的銜接。

按照市場(chǎng)主體“法無禁止即可為”的原則，現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)于開發(fā)建設(shè)需依法申請(qǐng)使用國有土地的規(guī)定，主要針對(duì)提高現(xiàn)有用地的集約度、改變土地用途方面的土地利用行為，并未對(duì)城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村建設(shè)用地之上的房屋等建筑物或構(gòu)筑物形成法律層面的明確禁止。國辦發(fā)〔1999〕39號(hào)、國發(fā)〔2004〕28號(hào)、國土資發(fā)〔2004〕234號(hào)等文件對(duì)于禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的規(guī)定并不具有法的性質(zhì)，僅是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)各自分配、互不交叉的模式。1988年修正的《土地管理法》允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)充分市場(chǎng)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為土地出讓、土地征收及地上物補(bǔ)償?shù)忍峁┝丝尚械氖袌?chǎng)參考價(jià)格。但受制于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的空間范圍、所有權(quán)類型制約，農(nóng)村集體土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展非常落后，缺少依據(jù)建筑面積計(jì)算不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的口徑，以及缺少影響偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)資源價(jià)格的田園風(fēng)光、自然景觀、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保機(jī)制等要素的獨(dú)立性考慮和指標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)，造成農(nóng)村房屋自發(fā)流轉(zhuǎn)偏重建設(shè)成本、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑與土地征收供給采取同樣的建設(shè)用地寬泛概念，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格及標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)化、市場(chǎng)化銜接與轉(zhuǎn)換。

3 優(yōu)化建議

3.1 找準(zhǔn)“建設(shè)用地”界定的關(guān)鍵特征

《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程 第1部分：通則》（TD/T 1031.1-2011）對(duì)于生產(chǎn)項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、永久性建設(shè)用地術(shù)語的定義，反映出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目并不等同于《土地管理法》中的建設(shè)用地，存在臨時(shí)性建設(shè)用地與永久性建設(shè)用地兩種類型[5]。把依法征收并用于建設(shè)工業(yè)場(chǎng)地、公路和鐵路等永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的土地定義為永久性建設(shè)用地，在強(qiáng)調(diào)以建筑紅線作為認(rèn)定依據(jù)而否定產(chǎn)權(quán)界限的同時(shí)，將永久性建設(shè)用地限定于征收后用于建設(shè)永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的國有土地，征收后用于其他產(chǎn)業(yè)類型的土地及現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地則不屬于建設(shè)用地或永久性建設(shè)用地的范疇。這顯然與土地利用調(diào)查、土地利用規(guī)劃、增減掛鉤和土地征收當(dāng)中建設(shè)用地范圍不相符，體現(xiàn)了土地管理由集體到國有、由農(nóng)村到城市的單向性。而可重復(fù)性使用的建筑材料建設(shè)的建筑物或構(gòu)筑物也并不能反映臨時(shí)性建設(shè)用地的特征。以常見的板房為例，雖然建筑材料能夠重復(fù)利用，但是其底部也需要壓實(shí)、固化地表，以確保房屋的穩(wěn)定性、安全性，其結(jié)果就是對(duì)土地形成壓占、破壞等問題。而且在時(shí)間尺度上，板房也存在突破《土地管理法》及地方性法規(guī)等關(guān)于臨時(shí)用地管理時(shí)限的規(guī)定，而作為長期性建筑物或構(gòu)筑物使用。結(jié)合目前政府職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明體制發(fā)展等多背景考慮，對(duì)于“建設(shè)用地”的界定必須擺脫以往社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的狹隘思路，轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益統(tǒng)籌推進(jìn)的綜合理念，依據(jù)產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)主導(dǎo)用途劃分不同的土地利用類型，體現(xiàn)三種效益形態(tài)的均衡管理。而社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三種效益類型是對(duì)現(xiàn)有價(jià)值形態(tài)的具體概括，即這三種效益更多是以組合的形式體現(xiàn)于土地利用類型當(dāng)中。因此，不能簡單地以《土地管理法》中農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地劃分這三種效益形態(tài)，而是需通過增加土地利用分類一級(jí)類的數(shù)量和分類級(jí)別進(jìn)行細(xì)化管理，提高土地利用類型與各自效益類型的針對(duì)性和匹配度。

3.2 建立分區(qū)、分類結(jié)合的綜合規(guī)劃體系

土地利用分類僅是對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益類型的概括表述。如何量化和控制人類活動(dòng)對(duì)于自然資源資產(chǎn)的干擾，要兼顧宏觀、中觀與微觀多個(gè)尺度。需要對(duì)現(xiàn)有的分區(qū)、分類體系進(jìn)行整合與鏈接，通過調(diào)整不同層次分區(qū)、分類當(dāng)中的主體功能、主導(dǎo)用途、控制標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的定性、定量指標(biāo)的多層次分解與細(xì)化。在宏觀效益層面，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定情況，依據(jù)城市、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展規(guī)劃和資源分布、污染類型等將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部劃分為多種類型的主體功能區(qū)，并進(jìn)一步明確主體功能區(qū)對(duì)同類型資源或產(chǎn)業(yè)集中布局或統(tǒng)一管理的作用。合理界定各功能區(qū)內(nèi)部具有輔助或支撐功能的其他用地類型（如產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的商服用地）的比例，既要嚴(yán)格限制，也要從必要性的角度衡量它們的基礎(chǔ)作用。在土地利用層面，依據(jù)產(chǎn)權(quán)劃定的用途地塊及同類型用途的不同產(chǎn)權(quán)組合，通過空間分析優(yōu)化各類用地的最優(yōu)組合與時(shí)空，提高土地利用的兼容性，避免環(huán)境負(fù)效應(yīng)。在物理控制層面，強(qiáng)調(diào)土地用途地塊改變地表耕作層、地下水文、地表徑流等自然特征建筑物、構(gòu)筑物的建筑紅線。通過控制各類用地產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部建筑密度、覆被情況、配套設(shè)施比率等各類指標(biāo)的詳細(xì)控制，提高對(duì)于人工不透水層管理的精確性和土地利用類型效益的最大化，并落實(shí)海綿城市、低密度發(fā)展、精明增長等宏觀城鎮(zhèn)綠色發(fā)展理念。另外，在時(shí)間層面，嚴(yán)格控制形成臨時(shí)性人工不透水層的建筑物、構(gòu)筑物的使用時(shí)間，并降低它們對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境、水文地質(zhì)、野生物種等自然資源資產(chǎn)的干擾程度。在使用過程中或結(jié)束后，實(shí)現(xiàn)先前地形地貌、土壤質(zhì)量、自然植被等自然資源資產(chǎn)的恢復(fù)治理工作。

3.3 構(gòu)造基于用途管制的同地類、地類間不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)

改變以往土地征收為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，以及土地市場(chǎng)與建設(shè)用地掛鉤的片面認(rèn)識(shí)，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地入市形成的多源頭供地機(jī)制改革，廢除政府壟斷的一級(jí)市場(chǎng)模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格體系的市場(chǎng)化對(duì)接。依據(jù)《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等對(duì)于涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)資源交易機(jī)制的市場(chǎng)化探索。在廢除限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地、房屋、耕地、林地等集體不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)規(guī)定及增加社會(huì)公眾施工、建筑權(quán)利的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用分類的多種類、多層級(jí)體系構(gòu)建，擴(kuò)大土地、房屋、耕地、林地等不動(dòng)產(chǎn)資源資產(chǎn)交易的多目的性。在價(jià)格體系建設(shè)方面，不涉及用途改變的不動(dòng)產(chǎn)類型之間的交易可依據(jù)各自的管理與運(yùn)營要求、內(nèi)部建筑結(jié)構(gòu)、地理區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、公共服務(wù)設(shè)施便利度和市場(chǎng)供需關(guān)系等因素，在明確土地及地上地下建筑物、構(gòu)筑物和定著物等不動(dòng)產(chǎn)之間相互關(guān)系、主次功能、各自價(jià)格組成的基礎(chǔ)上形成靈敏度高的市場(chǎng)價(jià)格；涉及用途或利用集約度改變的不動(dòng)產(chǎn)類型之間的交易則不僅要考慮與自身?xiàng)l件類似的市場(chǎng)價(jià)格，在一定國土空間規(guī)劃管制范圍和尺度內(nèi)，結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃及后期可能的具體用途、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等，增加不同類型不動(dòng)產(chǎn)之間發(fā)展權(quán)交易的內(nèi)容，體現(xiàn)效益增值。各類用地價(jià)格不僅要考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境下價(jià)值的體現(xiàn)，而且要體現(xiàn)政府或社會(huì)群體等持續(xù)性政策扶持、資金投入所折算出來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推動(dòng)社會(huì)效益、生態(tài)效益在經(jīng)濟(jì)維度的轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)。