加強(qiáng)和規(guī)范地下空間規(guī)劃與開發(fā)利用的建議

劉天科，周 璞，2

（1. 中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083）

地下空間是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，是解決城市病，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市韌性，改善城市環(huán)境的重要途徑，同時(shí)是中國(guó)未來(lái)重要的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)之一。許多發(fā)達(dá)國(guó)家已將地下空間列為繼太空空間、海洋空間之后的人類可開發(fā)的第三大空間。由于地下空間開發(fā)利用往往具有永久性和不可逆等特點(diǎn)，合理規(guī)劃和規(guī)范開發(fā)地下空間事關(guān)自然資源和空間的高品質(zhì)供給、高效率利用，也關(guān)系到人民的高質(zhì)量生活。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中提出要“統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用”。地下空間開發(fā)不僅是城市現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，也是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，應(yīng)從城市發(fā)展戰(zhàn)略逐步提升為國(guó)家戰(zhàn)略?；诖?，本文結(jié)合國(guó)際地下空間開發(fā)利用經(jīng)驗(yàn)，梳理國(guó)內(nèi)地下空間開發(fā)利用歷程，總結(jié)我國(guó)地下空間開發(fā)利用存在的主要問(wèn)題，提出了加強(qiáng)和規(guī)范地下空間規(guī)劃與開發(fā)利用的建議。

1 關(guān)于地下空間開發(fā)利用的認(rèn)識(shí)

1.1 國(guó)際地下空間開發(fā)經(jīng)驗(yàn)

以氣候驅(qū)動(dòng)型與節(jié)地驅(qū)動(dòng)型為主導(dǎo)：從世界范圍來(lái)看，英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯等國(guó)是最早開展城市地下空間開發(fā)利用的國(guó)家，1863年英國(guó)建成的世界首條地鐵已有上百年歷史[1]。國(guó)際上地下空間開發(fā)利用從起源上可大致分為兩種類型，一種是氣候驅(qū)動(dòng)型，另一種是節(jié)地驅(qū)動(dòng)型。北歐、俄羅斯、加拿大等國(guó)家受氣候寒冷影響，構(gòu)建了發(fā)達(dá)的地下步行系統(tǒng)，并逐步發(fā)展成供各類商業(yè)、文化及事務(wù)交流的公共開敞空間。新加坡、日本、韓國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)屬于節(jié)地驅(qū)動(dòng)型，因受自身國(guó)土及城市可利用空間限制，大力開發(fā)城市地下空間。

國(guó)外成功典型開發(fā)模式：各國(guó)地下空間開發(fā)利用在發(fā)展過(guò)程中形成了各自的特色，主要的典型模式有：日本兼具交通、商業(yè)及市政設(shè)施等多種城市功能的地下街以及數(shù)量位居世界前列的共同溝（市政公用隧道）；美國(guó)紐約高效組織的地鐵系統(tǒng)、大型地下供水系統(tǒng)；加拿大多倫多、蒙特利爾等城市發(fā)達(dá)的地下步道系統(tǒng)、下沉式廣場(chǎng)和地下城市；法國(guó)巴黎舊城改造構(gòu)建的地下商業(yè)綜合體、大型地下公共建筑；德國(guó)發(fā)達(dá)的地下停車場(chǎng)系統(tǒng)；俄羅斯莫斯科的地鐵、共同溝以及地下戰(zhàn)后修復(fù)紀(jì)念館、博物館；瑞典的地下垃圾清運(yùn)管道、大型重力自流供水系統(tǒng)、排水和污水處理系統(tǒng)；挪威建立在巖層中的大型儲(chǔ)水庫(kù)等[1,2]。

國(guó)外地下空間權(quán)屬管理：地表土地所有權(quán)比較多樣化，但是地下空間幾乎都是歸屬國(guó)家所有，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、哈薩克斯坦、智利、巴西、南非都是地下土地歸屬國(guó)家所有，或者一定深度下面的土地歸屬國(guó)家所有，這為地下空間開發(fā)利用規(guī)劃與管理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

1.2 國(guó)內(nèi)地下空間開發(fā)歷程

國(guó)內(nèi)地下空間功能開發(fā)從人防工程、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展到綜合功能。我國(guó)地下空間開發(fā)利用起步相對(duì)較晚，始于20世紀(jì)60年代的人防工程，逐步發(fā)展為地鐵、下水道、給水管等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，90年代后期隨著軌道系統(tǒng)的完善，地鐵站點(diǎn)開始出現(xiàn)地下商業(yè)設(shè)施[3-5]。改革開放后，隨著城市化率的快速推進(jìn)，城市地下空間高速發(fā)展，地下街、地下城等綜合體大量涌現(xiàn)。據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)軌道運(yùn)營(yíng)總長(zhǎng)達(dá)到3860.8km，地下綜合管廊的建設(shè)達(dá)到2548km，城市地下與同期地面建筑竣工面積比例達(dá)到15%[1]。

政策和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，推進(jìn)了地下空間有序開發(fā)。1997年建設(shè)部出臺(tái)了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，并于2001年、2011年先后進(jìn)行了兩次修訂，對(duì)城市地下空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容、原則、方法、審批程序，以及地下空間工程建設(shè)和管理作了規(guī)定。2016年住建部發(fā)布了《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》（建規(guī)[2016]95號(hào)），作為指導(dǎo)地方開展地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、建設(shè)和管理的重要依據(jù)，明確了城市地下空間開發(fā)利用的主要任務(wù)和保障措施。此后，浙江等省份編制了地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃，各地也開展了地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。

新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)對(duì)地下空間規(guī)劃和開發(fā)提出了新要求。近年來(lái)我國(guó)地下空間開發(fā)利用愈發(fā)受到重視。2016年以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就地下空間開發(fā)做出重要指示，“向地球深部進(jìn)軍是我們必須解決的戰(zhàn)略科技問(wèn)題”“人民防空是國(guó)之大事，是國(guó)家戰(zhàn)略，是長(zhǎng)期戰(zhàn)略”“要加快城市地下管廊建設(shè)，提升防汛抗洪和減災(zāi)救災(zāi)能力”。李克強(qiáng)總理在2017年兩會(huì)政府工作報(bào)告中指出：“統(tǒng)籌城市地上地下建設(shè)……使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)并入自然資源部。隨著建立空間規(guī)劃體系這一改革任務(wù)的深入推進(jìn)，如何統(tǒng)籌地上地下空間，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范地下空間規(guī)劃和開發(fā)利用提出了新的時(shí)代要求。

2 我國(guó)地下空間開發(fā)利用存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)地下空間開發(fā)利用面臨有關(guān)立法和規(guī)劃制定相對(duì)滯后、管理體制和機(jī)制有待進(jìn)一步完善等挑戰(zhàn)，城市地區(qū)地下空間建設(shè)發(fā)展需求旺盛但系統(tǒng)性不足，廣大農(nóng)村地區(qū)地下空間規(guī)劃制定尚處于探索階段，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和系統(tǒng)考慮，難以從立體空間角度實(shí)現(xiàn)有效的空間統(tǒng)籌與管制。

2.1 開發(fā)低質(zhì)，安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出

當(dāng)前我國(guó)地下空間開發(fā)利用仍以碎片式開發(fā)為主，開發(fā)空間不連續(xù)，功能與開發(fā)方式單一，區(qū)域不平衡情況嚴(yán)重，部分區(qū)域地下空間開發(fā)秩序混亂，冒進(jìn)式開發(fā)利用問(wèn)題突顯。地下淺層空間負(fù)載過(guò)重與深層空間利用不足的問(wèn)題并存，單體的地下空間互相之間連通不夠，總體配套相對(duì)滯后，綜合效益較低。隨著我國(guó)地下空間綜合體數(shù)量的日益增多，地下空間建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的環(huán)境日趨復(fù)雜，城市地下空間面臨著嚴(yán)重的安全問(wèn)題。冒進(jìn)式的開發(fā)利用往往導(dǎo)致地下空間開發(fā)利用的代價(jià)高，可持續(xù)性利用遭受破壞，全壽命周期的安全和維護(hù)問(wèn)題突出。在制約城市化進(jìn)程的同時(shí)，也影響到資源安全、生態(tài)安全。

2.2 底數(shù)不清，規(guī)劃定位不明

目前全國(guó)范圍內(nèi)地下空間資源賦存情況、開發(fā)利用現(xiàn)狀總體仍未摸清，不同區(qū)域的地下空間需求差異性尚未明確。地下空間規(guī)劃在原有規(guī)劃體系中定位模糊，直接影響了地下空間規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性，導(dǎo)致了規(guī)劃管理職責(zé)不清。由于總體上對(duì)人口規(guī)?？臻g結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化特征、地質(zhì)環(huán)境背景的地下空間的戰(zhàn)略需求、開發(fā)適宜性和前景分析等不足，規(guī)劃對(duì)地下空間開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)性和約束作用較弱?？傮w上而言，規(guī)劃編制系統(tǒng)性不足、落后于建設(shè)發(fā)展實(shí)踐，地上地下統(tǒng)籌規(guī)劃、地下網(wǎng)絡(luò)化開發(fā)利用的規(guī)劃研究相對(duì)滯后，難以從立體空間角度實(shí)現(xiàn)有效的空間統(tǒng)籌與管制。

2.3 法律缺位，管理體制不健全

與國(guó)際上其他國(guó)家相比，我國(guó)在地下空間開發(fā)利用的管理體制、法律法規(guī)等方面相對(duì)落后[5]，造成被動(dòng)應(yīng)對(duì)地下空間緊迫需求的局面。我國(guó)關(guān)于地下空間資源開發(fā)利用方面的立法尚處于探索階段，地下空間產(chǎn)權(quán)不清、主體不明確。管理體制相對(duì)落后，地下空間開發(fā)利用涉及自然資源、住建規(guī)劃、消防、市政和民防等多部門，部門割據(jù)、條塊分割、多頭管理或無(wú)人管理現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，突發(fā)事件管理不到位，全生命周期管理不足。同時(shí)，相關(guān)基礎(chǔ)理論、關(guān)鍵技術(shù)和人才隊(duì)伍相對(duì)落后，目前地下空間開發(fā)利用存在諸多技術(shù)瓶頸。

2.4 政府主導(dǎo)，市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制缺乏

地下空間開發(fā)的投融資模式相對(duì)單一，缺乏市場(chǎng)化的多元投融資模式。地下空間的投資主體與收益主體不明確，易導(dǎo)致投資浪費(fèi)，且投資效率不高，投融資壓力大。以地鐵為例，地鐵運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)低于成本增長(zhǎng)水平，全國(guó)范圍內(nèi)絕大多數(shù)城市的地鐵處于虧本運(yùn)營(yíng)狀態(tài)?？梢灶A(yù)測(cè)，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)主要城市地鐵運(yùn)營(yíng)仍不能達(dá)到收支平衡，將一定程度上導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累。

3 加強(qiáng)和規(guī)范地下空間規(guī)劃與開發(fā)利用的建議

3.1 客觀評(píng)估現(xiàn)有地下空間開發(fā)利用規(guī)劃成效

2014年住建部啟動(dòng)了全國(guó)地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理研究試點(diǎn)，廊坊、安慶、杭州、寧波等試點(diǎn)城市在地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理制度方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索。特別是《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》發(fā)布后，各地紛紛開展了地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作。當(dāng)前應(yīng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)踐情況開展跟蹤評(píng)價(jià)，了解其在指導(dǎo)科學(xué)和合理地推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用、提高空間資源利用效率、提升地下空間綜合效益、提高行政管理效能和水平等方面的效果，查找實(shí)施過(guò)程中存在的短板要素，以利于下一步新時(shí)代地下空間合理開發(fā)利用及規(guī)劃的探索。

3.2 進(jìn)一步明晰地下空間規(guī)劃的屬性定位

規(guī)劃是具有明確導(dǎo)向性的政策工具，應(yīng)進(jìn)一步明確地下空間開發(fā)利用規(guī)劃的政策導(dǎo)向和屬性定位。從激勵(lì)方面而言，需結(jié)合地上開發(fā)的綜合成本，比較開展支持鼓勵(lì)的具體舉措、力度和出臺(tái)節(jié)奏研究，確保能夠激發(fā)市場(chǎng)主體和地方政府的投資熱情和管理積極性。從約束性而言，如果規(guī)劃強(qiáng)化對(duì)地下開發(fā)空間規(guī)模、布局、效率和時(shí)序的規(guī)制，應(yīng)比照地上開發(fā)管控要求實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)管理，并科學(xué)預(yù)測(cè)對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的影響，以及對(duì)已有土地、產(chǎn)業(yè)等管理政策的沖擊。

3.3 深化完善地下空間規(guī)劃理論與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步加強(qiáng)地下空間規(guī)劃理論和方法體系建設(shè)。一是開展地下空間產(chǎn)權(quán)制度研究，理順地下空間權(quán)屬關(guān)系，建立健全地下空間資源的權(quán)利體系。二是研究制定地下空間開發(fā)利用分類標(biāo)準(zhǔn)體系[6]，建立統(tǒng)一規(guī)范的地下空間調(diào)查監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。三是完善地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定不同區(qū)域（地質(zhì)條件差異）、不同功能（城市建設(shè)、采礦、交通）地下空間工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，出臺(tái)地下空間規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范和細(xì)則，對(duì)各地空間規(guī)劃編制中地下空間開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容加強(qiáng)指導(dǎo)。

3.4 分步有序推進(jìn)地下空間規(guī)劃編制

鑒于地下空間開發(fā)利用法規(guī)體系不完善，空間權(quán)屬不明確，開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不健全，地質(zhì)本底不清楚，技術(shù)理論不扎實(shí)，加之各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同、差異性大，建議當(dāng)前不宜全面部署規(guī)劃編制工作。應(yīng)遵循各地自身的空間發(fā)展規(guī)律，循序漸進(jìn)，分類指導(dǎo)，確定哪些城市必須編制地下空間規(guī)劃（如現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)烈，實(shí)踐先于理論、制度的東部地區(qū)部分城市），哪些城市推后編制地下空間規(guī)劃（如現(xiàn)實(shí)需求不強(qiáng)烈的西部地區(qū)多數(shù)城市），哪些城市可以結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃一體化編制地下空間規(guī)劃（如需求強(qiáng)烈、實(shí)踐超前、“多規(guī)合一”編制試點(diǎn)城市）。因此，可進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)探索，將地下空間開發(fā)利用保護(hù)規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，同步推進(jìn)地下空間調(diào)查、權(quán)益、規(guī)劃、管理等全生命周期管理創(chuàng)新與制度健全。

3.5 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的幾大關(guān)系

在大量現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，依據(jù)資源環(huán)境承載力，對(duì)現(xiàn)有的城市地下空間開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿σ约叭祟惢顒?dòng)形式的空間分異等要素進(jìn)行綜合分析，重點(diǎn)解決地上、淺層地下和深層地下空間的有機(jī)銜接和整體性問(wèn)題。一是統(tǒng)籌近期、中期和遠(yuǎn)期地下空間建設(shè)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)規(guī)劃。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的豎向分層規(guī)劃，根據(jù)不同的地下空間豎向分層進(jìn)行不同功能類型的開發(fā)利用。三是注重城市地面地下建設(shè)現(xiàn)狀和城市相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌地上空間用途與地下空間主體功能。四是統(tǒng)籌好地上空間與地下空間的地類表達(dá)和權(quán)屬訴求。五是統(tǒng)籌好目標(biāo)與需求的關(guān)系，目標(biāo)的設(shè)定要與投資和受益主體明確相掛鉤，避免投資浪費(fèi)。

3.6 加強(qiáng)地下空間管理體系信息化建設(shè)

信息化管理手段是地下空間開發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理的發(fā)展趨勢(shì)。應(yīng)由國(guó)家、省、市級(jí)政府分級(jí)統(tǒng)籌涉及城市地下空間資源開發(fā)利用的部門（國(guó)土、人防、交通、水利、電力、建設(shè)、通信、測(cè)繪、能源、軍事、反恐等）的信息資源，探索數(shù)據(jù)管理與共享機(jī)制，制定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)，建立分期建設(shè)計(jì)劃；并以法規(guī)或條例的形式，保障地下空間綜合信息平臺(tái)與相關(guān)部門的順暢連接和數(shù)據(jù)匯交，實(shí)現(xiàn)地下空間開發(fā)利用及安全利用信息的及時(shí)共享與高效利用，建成全生命周期數(shù)據(jù)采集、處理、表達(dá)、分析的一體化決策服務(wù)系統(tǒng)，最終建立面向地下空間信息集成的基礎(chǔ)設(shè)施智慧管理服務(wù)系統(tǒng)。