鄧志文

摘 要 隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的頒布與實(shí)施，作為事業(yè)單位之一的高等教育學(xué)校隨之面臨新的挑戰(zhàn)。其中，財(cái)務(wù)作為內(nèi)部控制的重要組成部分，如何構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制將成為內(nèi)部控制成敗的關(guān)鍵點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)高校目前財(cái)務(wù)內(nèi)控制度處于初建階段、領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識(shí)淡薄及缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等內(nèi)部因素和相關(guān)法律法規(guī)有待完善、市場(chǎng)內(nèi)控人才緊缺以及高校內(nèi)控過(guò)分依賴外界監(jiān)督等外部因素的分析，得出高校財(cái)務(wù)內(nèi)控建立過(guò)程中，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的完善性、專業(yè)人員的素質(zhì)以及風(fēng)險(xiǎn)管理體系的健全等內(nèi)控問(wèn)題尤其突出。因此，提出解決高校財(cái)務(wù)內(nèi)控問(wèn)題的對(duì)策應(yīng)從完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，培養(yǎng)財(cái)務(wù)內(nèi)控專業(yè)人員以及建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系等方面入手。

關(guān)鍵詞 高校 財(cái)務(wù)內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 風(fēng)險(xiǎn)管理

一、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范體系、特點(diǎn)及重要性

內(nèi)部控制的概念早在1936年美國(guó)頒布的《獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》首次定義了內(nèi)部控制。1992年9月，COSO委員會(huì)提出了報(bào)告《內(nèi)部控制——整體框架》，1994年、2003年和2013年分別進(jìn)行了增補(bǔ)和修訂，簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制框架》，即COSO內(nèi)部控制框架。該框架對(duì)內(nèi)部控制的定義是“公司的董事會(huì)、管理層及其他人士為實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)提供合理保證而實(shí)施的程序：運(yùn)營(yíng)的效益和效率，財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和遵守適用的法律法規(guī)”。

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系

財(cái)政部于2012年11月29日頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），旨在進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。但《規(guī)范》的實(shí)施時(shí)間是2014年。

（二）高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制規(guī)范體系

2012年12月，聯(lián)合教育部頒發(fā)了《高等教育財(cái)務(wù)制度》，重點(diǎn)加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，以消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，從時(shí)間上可以看出我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚。另外，雖然其后頒發(fā)了部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作指引，但是針對(duì)高校，尤其是高校財(cái)務(wù)的規(guī)范體系少之又少。

（三）高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特點(diǎn)與重要性

1.高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的特點(diǎn)。高校財(cái)務(wù)內(nèi)控的特點(diǎn)體現(xiàn)在合法性、制衡性、平等性以及成本效益原則上。合法性是指依法治校，建立健全管理機(jī)制;制衡性是指不同崗位職責(zé)分明，相互制約;平等性是指任何人不得擁有超過(guò)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的權(quán)力;成本效益是指通過(guò)成本控制從而達(dá)到效益最佳。

2.高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性。財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性主要表現(xiàn)在，依照國(guó)家方針政策與法律法規(guī)，保證財(cái)務(wù)崗位與職權(quán)明確劃分，堅(jiān)持不相容崗位職務(wù)，制度面前人人平等，無(wú)人享受特權(quán)，合理控制成本從而實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部管理水平的提高，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。[1]

二、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題

一方面，高校財(cái)務(wù)人員絕大多數(shù)都是會(huì)計(jì)學(xué)或者財(cái)務(wù)管理專業(yè)出身，缺乏內(nèi)控專業(yè)型人才。另一方面，外部聘請(qǐng)的專業(yè)人士大多數(shù)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)自企業(yè)，未能充分了解高校類事業(yè)單位的真實(shí)情況。專業(yè)缺乏，導(dǎo)致在高校財(cái)務(wù)內(nèi)部建立的過(guò)程中主要凸顯以下問(wèn)題：

（一）高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不完善

高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制首要解決的問(wèn)題就是建立健全的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，通過(guò)制度的實(shí)施，有效提供合理的保證，從而提高高校管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范。但是，目前高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的不健全主要體現(xiàn)在預(yù)算管理的編制缺乏科學(xué)性、多樣化的收支業(yè)務(wù)欠缺針對(duì)性管理措施以及會(huì)計(jì)稽核職能弱化等方面。

1.預(yù)算管理的編制缺乏科學(xué)性。預(yù)算的編制是財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的一個(gè)重要組成部分。倘若高校管理過(guò)程中對(duì)預(yù)算管理的重視度不足，在過(guò)分壓縮預(yù)算的編制時(shí)間或者預(yù)算編制不透明等諸多因素的制約下，必將引發(fā)預(yù)算準(zhǔn)確性下降或者覆蓋面不全等問(wèn)題產(chǎn)生，直接導(dǎo)致各職能部門在費(fèi)用支出過(guò)程中不能按照預(yù)算正常地開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。[2]

2.多樣化的收支業(yè)務(wù)欠缺針對(duì)性管理措施。在社會(huì)快速發(fā)展和緊缺人才的背景下，高校通過(guò)開展多樣化的業(yè)務(wù)以滿足社會(huì)各個(gè)層次人員對(duì)學(xué)歷需求，業(yè)務(wù)的多樣化讓高校獲取資金的渠道與方式隨之與時(shí)俱進(jìn)。擴(kuò)展業(yè)務(wù)必然需要費(fèi)用支出作為基礎(chǔ)，在面對(duì)多樣化的業(yè)務(wù)過(guò)程中，較多高校僅依靠單一收支業(yè)務(wù)管理辦法與之制衡，缺乏針對(duì)性的收支管理措施，實(shí)在難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)控多樣化的業(yè)務(wù)發(fā)展，為高校的發(fā)展留下一大隱患。

3.會(huì)計(jì)稽核職能弱化。稽核是稽查與核實(shí)的意思，因此，財(cái)務(wù)稽核制度也是財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要組成部分。會(huì)計(jì)稽核是財(cái)務(wù)內(nèi)部對(duì)會(huì)計(jì)核算進(jìn)行內(nèi)部稽查與審核的工作，并提出合理的改進(jìn)措施，保證高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的正常運(yùn)行。目前，仍有部分高校尚未設(shè)置會(huì)計(jì)稽核的崗位，或設(shè)置的會(huì)計(jì)稽核崗位職能極其弱化，未能充分發(fā)揮其稽核職能的作用。

（二）財(cái)務(wù)部門缺乏內(nèi)控專業(yè)人才，未能發(fā)揮管理職能

雖然高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制需要全校人員的參與，但財(cái)務(wù)人員作為實(shí)施內(nèi)控控制的主體，在某種程度上影響著整體內(nèi)控運(yùn)行水平。首先，術(shù)業(yè)有專攻，高校財(cái)務(wù)人員專業(yè)背景相對(duì)缺乏內(nèi)控管理知識(shí)。其次，高校財(cái)務(wù)人員被動(dòng)轉(zhuǎn)型，過(guò)分依賴制度的轉(zhuǎn)變而改變，同時(shí)高校也未能及時(shí)為財(cái)務(wù)人員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。最后，部分財(cái)務(wù)人員對(duì)自身工作積極性不高，也不加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí);同時(shí)每天需要接待大量的教職工人員，難免引發(fā)負(fù)面情緒。在諸多因素的約束下，財(cái)務(wù)人員只能把工作重心放在會(huì)計(jì)貨幣核算上，難以發(fā)揮其制約管理的職能。

（三）高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全

從財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部來(lái)看，很多高校尚未建立健全的財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理體系，導(dǎo)致科室之間權(quán)責(zé)分配不合理、制衡機(jī)制缺失及財(cái)務(wù)人員綜合素養(yǎng)不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行。從財(cái)務(wù)部門的外部來(lái)看，由于很多高校的審計(jì)部門在權(quán)威性與獨(dú)立性上有所欠缺，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估觀念較為淡薄，人員力量相對(duì)較弱，內(nèi)部監(jiān)督多存在形式化的表現(xiàn)，未能充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。[3]

三、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在問(wèn)題的原因分析

鑒于財(cái)務(wù)內(nèi)控存在制度的不完善，內(nèi)控人員的專業(yè)性不強(qiáng)以及缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等問(wèn)題，因此，筆者從高校的內(nèi)外部環(huán)境對(duì)形成的問(wèn)題進(jìn)行深度分析。

（一）內(nèi)部制約因素

高校財(cái)務(wù)的內(nèi)控目前處于初建階段，既沒(méi)有針對(duì)性法律法規(guī)對(duì)其工作開展進(jìn)行指引，也沒(méi)有相對(duì)適合的標(biāo)桿對(duì)象可作為參考。在建立階段的初期，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度必然存在一定有待完善的地方。

內(nèi)控專業(yè)人員的需求是復(fù)合型人才，該類人才更多的是通過(guò)高校自身培養(yǎng)而來(lái)，這時(shí)候更能體現(xiàn)管理層對(duì)內(nèi)控的重視程度。而目前管理層對(duì)內(nèi)控意識(shí)的淡薄，造成財(cái)務(wù)內(nèi)控建立過(guò)程中缺乏該類人才，這無(wú)疑加大了財(cái)務(wù)內(nèi)控的建立與完善的難度。

缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制將導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)控的管理職能失效，高校只有建立健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，才能完善財(cái)務(wù)內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的把控，防止隱患的發(fā)生。

（二）外部制約因素

到目前為止，尚未出臺(tái)有關(guān)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控的針對(duì)性法律法規(guī)，對(duì)于高校建立健全的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，只能依靠管理層或財(cái)務(wù)人員的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制定財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。這必然存在一定的漏洞，造成財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的不完善。

對(duì)于內(nèi)控專業(yè)人才在市場(chǎng)上較為緊缺，很多高校在專業(yè)設(shè)置方面還沒(méi)有該類專業(yè)，導(dǎo)致內(nèi)控人才的緊缺。而高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的建立，既需要對(duì)高校的屬性與運(yùn)營(yíng)較為熟悉，又需要具備較強(qiáng)的管理學(xué)與會(huì)計(jì)學(xué)知識(shí)。對(duì)于該類復(fù)合型人才的需求，顯然，大部分高校的財(cái)務(wù)人員未能勝任。

高校內(nèi)部的審計(jì)部門權(quán)威性有所欠缺，財(cái)務(wù)內(nèi)控也相對(duì)缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范措施，從而導(dǎo)致未能建立健全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。僅依賴法律法規(guī)對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開，過(guò)分依賴外界對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，將對(duì)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控造成過(guò)分被動(dòng)。

四、高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題的改善對(duì)策

通過(guò)對(duì)高校內(nèi)外部制約因素的分析，揭示高校財(cái)務(wù)內(nèi)控存在制度的不完善、內(nèi)控專業(yè)人才的緊缺以及缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理體系的成因，故此提出以下改善對(duì)策：

（一）完善高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

針對(duì)目前高校財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的預(yù)算管理不科學(xué)、單一的收支管理辦法以及弱化的會(huì)計(jì)稽核3個(gè)方面提出改善措施。

1.強(qiáng)化預(yù)算的編制管理。強(qiáng)化預(yù)算編制管理一方面需要重視質(zhì)量。在編制預(yù)算過(guò)程中，應(yīng)該以高校的現(xiàn)狀作為基礎(chǔ)，對(duì)未來(lái)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行合理的、科學(xué)的、全面的預(yù)算規(guī)劃，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。另一方面，應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算的執(zhí)行情況。高校各部門應(yīng)按照年初的預(yù)算批復(fù)額度、開支范圍與進(jìn)度，及時(shí)辦理開支業(yè)務(wù)，避免無(wú)預(yù)算、超預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行緩慢等問(wèn)題的發(fā)生，保證預(yù)算執(zhí)行的剛性與時(shí)效性。

2.加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高速發(fā)展，高校能夠獲取資金的渠道與資金的使用情況越來(lái)越復(fù)雜，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全與完整直接影響高校的發(fā)展。高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況，制定滿足自身發(fā)展所需的收支業(yè)務(wù)管理制度，做好資金風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

3.完善會(huì)計(jì)稽核。通過(guò)會(huì)計(jì)稽核，防止會(huì)計(jì)日常工作的失誤，及時(shí)糾正或抑制錯(cuò)誤的發(fā)生，促進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)控的完善;還能發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，保障資產(chǎn)的增值保值，揭露腐敗等行為。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)每一筆實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或財(cái)務(wù)收支進(jìn)行稽核，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)告以及其他會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性與可靠性。

（二）提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)，培養(yǎng)內(nèi)控專業(yè)人才

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控的構(gòu)建并非一朝一夕的事情，如同對(duì)內(nèi)控專業(yè)人才的培養(yǎng)，需要時(shí)間的沉淀。高校財(cái)務(wù)應(yīng)該專注高校發(fā)展的需要，提高準(zhǔn)入門檻，從源頭上要求財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。高校管理人員應(yīng)該積極鼓勵(lì)基層人員參加各類培訓(xùn)，尤其是會(huì)計(jì)政策、法律法規(guī)的相關(guān)課程。增強(qiáng)基層人員主觀能動(dòng)性，主動(dòng)學(xué)習(xí)強(qiáng)化新的知識(shí)運(yùn)用，并下放一定權(quán)力以提高基層人員的管理思維與水平。[4]

（三）建立健全的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理體系

隨著高校開展多元化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)必然急劇上升。高校為求降低風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，必須建立健全的財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一方面，應(yīng)由高?？偛砍鋈螌徲?jì)部門的分管校領(lǐng)導(dǎo)，提高其權(quán)威地位，同時(shí)也能充分反映校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重視程度。另一方面，高校需組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，對(duì)重大的、非常規(guī)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行可行性分析，同時(shí)隨機(jī)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面審查，力求使高校的運(yùn)作處于可控范圍。[5]

五、結(jié)語(yǔ)

高校財(cái)務(wù)內(nèi)控存在有待完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、內(nèi)控專業(yè)人才的緊缺以及缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理體系等問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)內(nèi)部環(huán)境高校內(nèi)控處于初建階段，高校領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識(shí)淡薄以及缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與外部環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)有待完善，市場(chǎng)內(nèi)控人才緊缺以及高校內(nèi)控過(guò)分依賴外界監(jiān)督進(jìn)行深度分析，從而提出完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，加強(qiáng)內(nèi)控專業(yè)人才培養(yǎng)以及建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系等改善對(duì)策?？傊咝Ｘ?cái)務(wù)內(nèi)控是一項(xiàng)巨大的工程，需要各方力量的凝聚;而且財(cái)務(wù)內(nèi)控的建立是一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程，需要高校在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)與總結(jié)，并不斷修訂與評(píng)價(jià)，方能最終形成適合高校自身的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。

（作者單位為廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

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