非強(qiáng)制行政：社會治理創(chuàng)新的“軟”著陸

高園

【摘要】非強(qiáng)制行政不以強(qiáng)制行政相對方服從、接受為特征，是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用社會治理創(chuàng)新的理念對傳統(tǒng)治理模式的改造，也是促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有效途徑。非強(qiáng)制行政的推行以官民和諧為價值導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了社會治理的人性關(guān)懷和文明進(jìn)步，其利用柔性的執(zhí)行方式將剛性的公共政策化解為老百姓的自覺行動，最終達(dá)成政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，從而實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的“軟”著陸。

【關(guān)鍵詞】非強(qiáng)制行政? 社會治理? 創(chuàng)新

【中圖分類號】D912.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.18.013

非強(qiáng)制執(zhí)行思想在中國有著相當(dāng)深遠(yuǎn)的歷史淵源。老子曾言“天下之至柔，馳騁天下之至堅”（《老子·德經(jīng)·第四十三章》），古代兵法主張“困敵之勢，不以戰(zhàn)，損剛益柔”（《三十六計·以逸待勞》），中國傳統(tǒng)武術(shù)太極拳更講究“以柔克剛、以靜制動、以弱勝強(qiáng)”。毛澤東同志在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中則明確指出：“為著維持社會秩序的目的而發(fā)布的行政命令，也要伴之以說服教育，單靠行政命令，在許多情況下就行不通?！盵1]

非強(qiáng)制行政呼吁國家與民眾之間應(yīng)秉持一種“平等”“協(xié)商”精神，這也是行政民主化潮流的產(chǎn)物。所謂非強(qiáng)制行政行為，是由一定的行政主體依其職責(zé)權(quán)限主動發(fā)出的，不以強(qiáng)制行政相對方服從、接受為特征的行政行為。[2]隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民人權(quán)意識的提高，非強(qiáng)制行政也日益受到學(xué)界關(guān)注并被積極運(yùn)用到社會治理實(shí)踐中。

非強(qiáng)制行政是社會治理創(chuàng)新的突破口

2012年1月1日起施行的《行政強(qiáng)制法》第五條規(guī)定：“采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”這是國家從法律層面首次明確了行政執(zhí)行過程中非強(qiáng)制較之強(qiáng)制的優(yōu)先性。非強(qiáng)制行政充分體現(xiàn)了社會治理的人性關(guān)懷和文明進(jìn)步，是社會治理理念與方式的新突破，對實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新具有不可忽視的推動作用。

非強(qiáng)制行政體現(xiàn)社會治理理念的創(chuàng)新。人類社會的政治文明經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”的三個不同階段，“言辭微變之下涌動的是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命”。[3]社會治理創(chuàng)新要求政府、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等各治理主體能夠在相對平等的基礎(chǔ)上通過協(xié)商、對話努力實(shí)現(xiàn)對社會事務(wù)的共同治理，主張通過贏得公眾的理解、配合、支持來推行公共政策，是對過去簡單、粗暴、高壓的行政執(zhí)行模式發(fā)起的挑戰(zhàn)。而非強(qiáng)制行政的“非強(qiáng)制性”恰好呼應(yīng)了這種治理新理念，體現(xiàn)了對行政相對方的尊重，更有利于建設(shè)服務(wù)型政府和維護(hù)人民的主體地位。

非強(qiáng)制行政展現(xiàn)社會治理方式的創(chuàng)新。非強(qiáng)制行政具體包括行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政調(diào)解、行政補(bǔ)償、行政合同等，雖然形式各異，但在執(zhí)行方式上都強(qiáng)調(diào)協(xié)商性，即主張行政主體與行政相對方在自愿平等的基礎(chǔ)上確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。傳統(tǒng)的行政執(zhí)行主要依靠強(qiáng)制手段，以行政相對方的絕對服從為前提，而非強(qiáng)制執(zhí)行則以雙方的相互尊重為宗旨，主要依靠行政主體的說、勸、引、商、幫和行政相對方自覺、自愿的行為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在非強(qiáng)制行政中，行政部門擁有相對靈活、自由的選擇空間，可以充分運(yùn)用民主協(xié)商、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等柔性手段，調(diào)解利益關(guān)系、減少社會問題，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。[4]

非強(qiáng)制行政的社會治理創(chuàng)新功能

強(qiáng)制力是國家意志的表現(xiàn)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行作為后盾，公共政策難以推行，社會也無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，強(qiáng)制行政在追求便捷、快速的政策執(zhí)行中有可能激化社會矛盾，造成難以應(yīng)對的殘局。而非強(qiáng)制行政作為另一種執(zhí)行方式，能夠發(fā)揮其獨(dú)特的功能，彌補(bǔ)強(qiáng)制行政的不足。

多元治理，激發(fā)主體活力。社會治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)治理主體要由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的治理體制。但是傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政束縛了社會組織和公眾共建共治共享社會治理新格局的積極性與主動性。正如哈耶克所言，“強(qiáng)制是一種惡，它阻止了一個人充分運(yùn)用他的思考能力，從而也阻止了他為社會做出他所可能做出的最大的貢獻(xiàn)”，而“自由賦予了文明一種創(chuàng)造力，是它賦予了社會進(jìn)步的能力”。[5]非強(qiáng)制行政改變了過去以政府為中心的單向執(zhí)行模式，將行政相對方視為推行公共政策的合作者而不是被動的接受者。政府充分重視群眾的智慧，就能“最大限度地統(tǒng)合行政主體的行政目標(biāo)和行政相對方的創(chuàng)新能力，最大限度地包容社會中的全部發(fā)展力量”。[6]正所謂“兼聽則明”，為了實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的優(yōu)化，政府部門應(yīng)該廣開言路，聽取各方意見和建議，這樣才能集中全社會之力共同治理好社會之事。

降低成本，提升行政效率。行政效率具有其特殊性，除了要關(guān)注直接的執(zhí)行成本，更要重視社會效益和間接成本。然而，強(qiáng)制行政在快速推進(jìn)公共政策的同時可能帶來一定的負(fù)面成本。首先，強(qiáng)制執(zhí)行容易造成對抗糾紛，這需要投入更多的經(jīng)濟(jì)成本予以解決。其次，強(qiáng)行完成政策任務(wù)之后留給公眾的惡劣印象會形成政府與公眾之間的一道裂痕，繼而要付出更大的政治成本去彌合。再次，強(qiáng)制行政本身需要不斷強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)建設(shè)和執(zhí)行人員的培養(yǎng)、管理，無形中內(nèi)耗了更多的精力和時間成本。反觀非強(qiáng)制行政，卻能顯著降低行政成本、提升行政效率。一方面，非強(qiáng)制行政是建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的，行政主體通過勸服、激勵、誘導(dǎo)等手段，讓行政相對方在全面知悉、理解政策精神的前提下，結(jié)合自身實(shí)際作出雙方都合意的選擇，因此，政策執(zhí)行起來不僅無需額外增加強(qiáng)制執(zhí)行成本，還能在行政相對方的配合和支持下得以高效執(zhí)行。另一方面，行政主體通過溝通、對話等非強(qiáng)制執(zhí)行手段可以及時了解行政相對方的利益訴求或不滿，這樣就能夠及時調(diào)整、完善公共政策及其執(zhí)行過程中可能存在的瑕疵，避免因失誤而產(chǎn)生過多的糾錯成本。

化解矛盾，促進(jìn)社會和諧。行政主體執(zhí)行方式的簡單、粗暴常引發(fā)官民矛盾，嚴(yán)重時甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，成為破壞社會和諧的危險因子。而非強(qiáng)制行政使行政相對方感知到來自行政主體的關(guān)懷，因此，能促進(jìn)其與行政主體之間的相互諒解，隨之減少雙方的隔閡與對抗。從僅依靠命令、處罰的強(qiáng)制行政轉(zhuǎn)向重視協(xié)商、調(diào)解的非強(qiáng)制行政，雖然只是行政方式上前進(jìn)的一小步，但體現(xiàn)了由管制型政府向服務(wù)型政府跨越的一大步，映射了人民主體地位的加強(qiáng)，為公民提供了反饋意見、表達(dá)訴求、爭取利益的渠道，同時也為政府搭建了解釋溝通、化解矛盾、解決問題的平臺。另外，非強(qiáng)制行政能夠在更大程度上考驗政府的誠信度，公眾越信任政府，非強(qiáng)制行政效果就越好。而社會主體之間以誠相待，特別是公民與政府之間的相互信任，是構(gòu)建良好社會秩序和融洽人際關(guān)系的關(guān)鍵，也是保障社會和諧的基石。

非強(qiáng)制行政助推社會治理創(chuàng)新的路徑

行政主體與行政相對方都是社會治理的參與者，二者的根本目標(biāo)和利益追求應(yīng)該是一致的，即實(shí)現(xiàn)社會的有序發(fā)展和民眾的幸福安康。在社會治理創(chuàng)新過程中，行政主體“應(yīng)盡量避免強(qiáng)制性手段的運(yùn)用，慎用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩，……積極推行公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協(xié)調(diào)與行政相對方的關(guān)系，維護(hù)兩者的平衡”。[7]

澄清非強(qiáng)制行政認(rèn)識誤區(qū)。行政主體在實(shí)施非強(qiáng)制行政時往往陷入兩個認(rèn)識誤區(qū)。其一，將非強(qiáng)制行政相對強(qiáng)制行政的前置性原則誤解為取代性原則。非強(qiáng)制行政主張在采取強(qiáng)制手段之前，應(yīng)優(yōu)先使用非強(qiáng)制手段，它們之間是序列關(guān)系，而非替代關(guān)系。事實(shí)上，寄希望于人人都能自覺自愿地配合與支持只是一種理想狀態(tài)。因而，只能將非強(qiáng)制行政看作是一種應(yīng)優(yōu)先選擇的行政執(zhí)行方式，卻絕非唯一方式，更不能為此放棄國家強(qiáng)制力，這樣的社會將隨時面臨失控的危險。其二，將非強(qiáng)制行政簡單地誤讀為示弱式執(zhí)法。從多年前的暴力執(zhí)法到近年的暴力抗法，再到美女執(zhí)法、微笑執(zhí)法、鮮花執(zhí)法、圍觀執(zhí)法等花樣百出的所謂柔性執(zhí)法，反映了行政執(zhí)法人員兩種極端的執(zhí)法態(tài)度。其實(shí)，非強(qiáng)制行政的本質(zhì)是要充分考慮行政相對方的利益訴求、盡量減少政府與公眾的沖突和對抗，但如果為了和諧而示弱，為了迎合違法者的無理要求而犧牲公共利益，那就與非強(qiáng)制行政的初衷背道而馳了，其結(jié)果只能是損害法律權(quán)威和政府威信，反而不利于社會治理大局。

加強(qiáng)非強(qiáng)制行政法制化建設(shè)。就全國整體而言，非強(qiáng)制行政還只是取得了比較零散的治理經(jīng)驗，制度化、規(guī)范化水平普遍較低。對于何種情況適用非強(qiáng)制行政，如何明晰非強(qiáng)制行政的實(shí)施規(guī)則，特別是怎樣界定非強(qiáng)制行政中的自由裁量權(quán)法定問題等，都尚未出臺相應(yīng)的法律章程。這些法律的留白地帶則可能成為失職、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象的重災(zāi)區(qū)。加強(qiáng)非強(qiáng)制行政法制化建設(shè)至少應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容。一方面，通過行政立法明確保障行政相對方在協(xié)商中的平等權(quán)利。如果在非強(qiáng)制行政中，行政主體以地位優(yōu)勢脅迫、隱瞞、欺騙行政相對方達(dá)成一致，則顯然有失公允。因而，為了防止這種披著非強(qiáng)制行政的外衣而行強(qiáng)制行政之實(shí)的虛假招式，應(yīng)給予行政相對方說“不”的權(quán)利，讓公眾真正實(shí)現(xiàn)與政府的平等協(xié)商。另一方面，完善非強(qiáng)制行政司法救濟(jì)體系。盡管建立在雙方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，但非強(qiáng)制行政與強(qiáng)制行政一樣，行政相對方的合法權(quán)益也可能因為行政主體的違法、過失或不當(dāng)行為而面臨損害，此時理應(yīng)通過救濟(jì)程序得到補(bǔ)償或賠償。

拓展非強(qiáng)制行政應(yīng)用領(lǐng)域。就目前來看，開展非強(qiáng)制行政比較活躍的是工商行政管理部門，主要涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)。然而，隨著社會治理創(chuàng)新的不斷深化，非強(qiáng)制行政應(yīng)該擁有更廣闊的舞臺。教育、民政、環(huán)保、文化、衛(wèi)生等既可以用強(qiáng)制手段又可以用非強(qiáng)制手段的行政部門，應(yīng)該盡可能多地采用柔性執(zhí)法方式，將非強(qiáng)制行政拓展到非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。與此同時，對于公安、稅務(wù)這類以強(qiáng)制手段為主的行政部門，則可以嘗試在管理環(huán)節(jié)上下功夫。例如，將青少年犯罪預(yù)防、納稅義務(wù)宣傳等工作做在前頭，從偏重事后處罰轉(zhuǎn)向重視事前防患，從應(yīng)急處理轉(zhuǎn)向源頭治理。這樣就能將非強(qiáng)制行政從服務(wù)型領(lǐng)域拓展到規(guī)制型領(lǐng)域，為其打造更大的發(fā)揮空間。

豐富非強(qiáng)制行政執(zhí)行方式。一般而言非強(qiáng)制行政包含行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解、行政給付、行政補(bǔ)償、行政信息服務(wù)等多種方式。但在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，行政指導(dǎo)和行政信息服務(wù)這兩種方式使用比例最高，其他方式卻較少使用。究其原因，是因為行政指導(dǎo)和行政信息服務(wù)這兩種非強(qiáng)制行政方式成本最低、簡單易行：前者只需要向行政相對方給出建議即可，如何給、給多少、給什么則具有相當(dāng)大的靈活性;后者只需要向行政相對方給予信息即可，而提供何種信息則仍屬于自由裁量的范疇。相反，行政獎勵、行政補(bǔ)償、行政給付等需要消耗較大的行政成本、經(jīng)歷較復(fù)雜的程序，特別是行政合同和行政調(diào)解這兩種方式都要依賴于行政相對方的意志，行政主體很難主動實(shí)施。因此，行政部門應(yīng)根據(jù)需要嘗試多種非強(qiáng)制行政方式，不能僅從節(jié)約成本、方便省事的角度進(jìn)行選擇。

結(jié)語

黨的十九大報告指出“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”，特別強(qiáng)調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用社會治理創(chuàng)新的理念，對傳統(tǒng)治理模式進(jìn)行改造事關(guān)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

非強(qiáng)制行政集合了現(xiàn)代行政的典型特點(diǎn)，其推行以官民和諧為價值導(dǎo)向，既體現(xiàn)了政府善治理念，也維護(hù)了公民的尊嚴(yán)，充分依靠基層社區(qū)和社群組織，利用柔性的執(zhí)行方式將剛性的公共政策化解為老百姓的自覺行動，最終達(dá)成“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動”，從而實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的“軟”著陸。

（本文系海南省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項目成果，項目編號：Hnky2018-29）

注釋

[1]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第210頁。

[2]崔卓蘭、蔡衛(wèi)東：《非強(qiáng)制行政行為——現(xiàn)代行政法學(xué)的新范疇》，載羅豪才：《行政法論叢》第四卷，北京：法律出版社，2001年，第133頁。

[3]江必新：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》，2013年11月15日，第1版。

[4]李申學(xué)：《關(guān)于政法機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的思考》，《當(dāng)代法學(xué)》，2011年第4期。

[5][英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年，譯者序言第26、165頁。

[6]崔卓蘭、蔡立東：《從壓制行政模式到回應(yīng)行政模式》，《法學(xué)研究》，2002年第4期。

[7]羅豪才、沈巋：《行政法的“平衡”及“平衡論”的范疇》，《中國法學(xué)》，1996年第4期。

責(zé) 編∕馬冰瑩