城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系構(gòu)建
——以常州市武進區(qū)禮嘉鎮(zhèn)為例

陳 芳，楊 葉，姚德波，杜 靜

（江蘇蘇地仁合土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪造價咨詢有限公司，江蘇 210000）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。黨的十九大也明確要求深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。開展城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系構(gòu)建研究，有利于規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地有償使用、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)、推進集體土地使用制度改革。當(dāng)前，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地基準地價評估主要依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等相關(guān)規(guī)程，理論研究豐富和實際應(yīng)用廣泛。然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價評估體系的相關(guān)研究主要集中在集體建設(shè)用地價格影響因素[1]、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[2]、集體建設(shè)用地價格市場機制和再分配機制的政策建議[3]等方面，對于集體建設(shè)用地基準地價評估暫時仍沒有科學(xué)合理的規(guī)程和指導(dǎo)性文件可以參照。對于城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價的研究失衡導(dǎo)致無法系統(tǒng)地建立城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系。鑒于此，有必要探索城鄉(xiāng)融合背景下的建設(shè)用地基準地價評估總體思路，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系，為制定城鄉(xiāng)融合背景下的建設(shè)用地基準地價評估技術(shù)規(guī)范奠定基礎(chǔ)，為全面開展農(nóng)村土地制度改革提供技術(shù)參考。

1 理論分析與經(jīng)驗借鑒

城鄉(xiāng)融合背景下的建設(shè)用地基準地價評估體系是針對行政區(qū)范圍內(nèi)全部建設(shè)用地建立的地價體系。從權(quán)屬上來看，建設(shè)用地包括國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地，兩者同屬建設(shè)用地范疇，表現(xiàn)出了承載功能、土地利用價值高、區(qū)域選擇性強、可逆性差等共性特點。但從當(dāng)前的政策、市場、空間分布等方面來看，兩者在權(quán)能、市場化程度、空間分布、利用程度等方面存在明顯的差異[4]。首先，從權(quán)能差異來看，在現(xiàn)行的土地管理制度下國有土地使用權(quán)是占有權(quán)、收益權(quán)及不完全處分權(quán)的集合，國有建設(shè)用地依法可進行流轉(zhuǎn)、租賃和抵押等交易活動。與國有建設(shè)用地相比，集體建設(shè)用地在權(quán)利行使方面受到更多限制，處分權(quán)更不完整。其次，從市場化程度差異來看，當(dāng)前，國有建設(shè)用地土地市場成熟，而集體建設(shè)用地市場普遍不發(fā)達，致使集體建設(shè)用地的土地資產(chǎn)價值難以顯化，同樣收益能力的集體建設(shè)用地難以在土地市場中實現(xiàn)與國有土地同等的市場價格水平。最后，從空間分布與利用程度差異來看，國有建設(shè)用地主要集中在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，分布集中，土地利用效率高，開發(fā)程度強，而集體建設(shè)用地一般位于農(nóng)村，分布范圍廣、分散且大多不連片，土地利用效率、土地投入產(chǎn)出強度及開發(fā)程度低。

城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系的建立需要基于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場開展，而實現(xiàn)土地權(quán)能的平等則是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。也就是說，土地性質(zhì)相同，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)不分優(yōu)劣，兩者享有一致的、平等的、完整的土地權(quán)能，能夠在土地市場上進行合法流轉(zhuǎn)。目前，試點地區(qū)已經(jīng)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地可與國有建設(shè)用地一樣，享有相同的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，消除因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“同地同權(quán)”。即便如此，考慮到當(dāng)前的市場化程度和土地利用程度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場環(huán)境尚無法達到完全的統(tǒng)一，所以目前國有和集體建設(shè)用地地價無法形成完全統(tǒng)一的地價體系。基于“同地、同權(quán)、同價”的思想，通過探索適用于當(dāng)前國有建設(shè)用地基準地價與集體建設(shè)用地基準地價融合的方法，進而構(gòu)建城鄉(xiāng)融合背景下的建設(shè)用地基準地價評估體系, 以便于建設(shè)用地地價進行統(tǒng)一管理，有利于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，逐步實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”。

目前，湖南瀏陽、重慶大足、浙江德清等地已經(jīng)開展了關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價的相關(guān)探索，研究表明國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地同步研制基準地價體系在管理方面體現(xiàn)了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”的理念[5]。從技術(shù)路徑來看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地基準地價評估體系均參考了城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地基準地價評估體系的評估模式，基于多因素綜合評分法進行土地定級，在級別劃分的基礎(chǔ)上，采用相應(yīng)的方法測算基準地價，然后在技術(shù)細節(jié)處理、關(guān)鍵技術(shù)方法等方面各有特點，如集體建設(shè)用地基準地價采用集體交易樣點進行測算，或者利用國有建設(shè)用地交易價格或基準地價進行修正推算。但是現(xiàn)有研究中仍然以分別建立國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地基準地價體系為主，因此，有必要探索國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地基準地價融合的方法。

2 評估體系的構(gòu)建

2.1 總體技術(shù)思路

城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地地價評估體系的建立，實質(zhì)上是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地地價的融合、銜接問題?？紤]到國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的差異，在城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價體系中,有以下幾個方面的考慮：首先，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地分布集中、農(nóng)村建設(shè)用地分布零散的空間分布特點，采用城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行分區(qū)，針對不同分區(qū)選用不同的定級因素進行土地定級；其次，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)以國有建設(shè)用地市場案例居多，集體建設(shè)用地市場交易案例多分布在廣大農(nóng)村地區(qū)，為了地價測算的準確性，不考慮全區(qū)域內(nèi)的國有建設(shè)用地或者集體建設(shè)用地地價樣點的測算，而是在不同的分區(qū)范圍內(nèi)選擇相應(yīng)權(quán)屬的市場交易案例進行基準地價測算；最后，考慮到現(xiàn)階段不同權(quán)屬建設(shè)用地在權(quán)能、市場化程度和價格形成機制方面的差異，在不同分區(qū)范圍內(nèi)評估不同權(quán)屬的建設(shè)用地價格，需要進行土地權(quán)利修正。

基于同地同權(quán)同價思想和現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場實際，本研究構(gòu)建“同一地價內(nèi)涵、分區(qū)定級評估、統(tǒng)一結(jié)果表達”的城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系（圖1）。即依據(jù)土地利用現(xiàn)狀和國土空間規(guī)劃，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界線，確定國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地分布集聚區(qū)，建立各自適宜的指標體系，應(yīng)用多因素綜合評價法分區(qū)劃分建設(shè)用地級別，設(shè)定相同的基準地價內(nèi)涵，利用各級別內(nèi)相應(yīng)權(quán)屬的地價樣點資料評估分區(qū)基準地價，建立基準地價到不同權(quán)屬建設(shè)用地宗地地價的修正體系，最后將級別和基準地價評估成果統(tǒng)一用圖件表達，形成城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系。上述思路在國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地集聚區(qū)兩個分區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了不同權(quán)屬基準地價的融合，同一分區(qū)內(nèi)淡化了國有和集體建設(shè)用地權(quán)屬的差異，而是根據(jù)建設(shè)用地空間分布分區(qū)評估，體現(xiàn)了“同地、同權(quán)、同價”思想；同時，考慮到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場現(xiàn)階段發(fā)展的實際，在不同的分區(qū)內(nèi)構(gòu)建差異化的評價指標體系進行土地級別劃分，并分區(qū)選取國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地樣點地價評估基準地價，充分考慮了現(xiàn)階段不同權(quán)屬樣點地價的差異，具有較好的實用性。

圖1 技術(shù)思路與路線

2.2 技術(shù)步驟

2.2.1 土地級別的劃分

2.2.1.1 定級因素的選取

選取的因素因子要具有主導(dǎo)性、區(qū)域性、易得性等特點。城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地在土地質(zhì)量、價格影響因素、影響規(guī)律和土地利用特征等方面具有較大的相似性，但在土地分布特點上有著較大的差別，因此在土地定級因素選擇過程中，城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地定級因素既具有一致性，也應(yīng)當(dāng)考慮兩者的差異。在農(nóng)村建設(shè)用地定級因素中宜增加反映宏觀區(qū)位的因素，對于城郊結(jié)合部的建設(shè)用地，受規(guī)劃及政策導(dǎo)向明顯，宜增加反映區(qū)域功能規(guī)劃或政策導(dǎo)向的因素等。

2.2.1.2 定級因素權(quán)重的確定

定級因素權(quán)重可采用特爾斐法、層次分析法等方法確定。

2.2.1.3 定級單元分值的計算

土地定級單元是評定和劃分土地級別的基本空間單位，是內(nèi)部特性和區(qū)位條件相對均一的地塊?？刹捎秒x散技術(shù)和網(wǎng)格化方法，由計算機將工作底圖柵格化，其柵格單元即為土地定級單元。

2.2.1.4 定級因素指標計算

定級因素因子分為點狀、線狀和面狀三類因素。對不同的用地類型，其因子的作用分的衰減方式是不同的，一般可分為指數(shù)衰減和線性衰減。

面狀因素作用分計算公式：

式中：fi—某因素、因子作用分；Xi—某指標值；Xmin—最小指標值；Xmax—最大指標值。

點、線狀因素按指數(shù)衰減或者以線性衰減公式計算其作用分：

（1）直線衰減公式法：

（2）指數(shù)衰減公式法：

式中：fi—某因素因子在某相對距離上對土地的作用分；M—某因素因子個體中心功能分；ri—評價單元相對距離；di—實際距離；d—影響半徑。

根據(jù)最終確定的因素因子權(quán)重值進行各類定級因子分值的空間疊加分析計算單元作用的總分值。

式中：Sj—j單元的土地總分值；Fij—j單元的i因素分值，i=1，2，…，n；Wi—i因素的權(quán)重；n—定級因素的個數(shù)。

2.2.1.5 級別劃分與確定

土地級別界線表征土地質(zhì)量的突變處，以突變處形成土地級別界線。界線盡量采用自然界線和人工界線，保持自然地塊及權(quán)屬單元的完整性。

2.2.2 基準地價的評估

（1）地價內(nèi)涵：在平均開發(fā)利用條件下，不同均質(zhì)地域的建設(shè)用地分用途評估，并由政府確定某一估價期日法定最高年期的土地使用權(quán)平均價格，集體建設(shè)用地使用權(quán)最高年期參照國有建設(shè)用地設(shè)定，即商服用地40年，住宅用地70年，工業(yè)用地50年。

（2）樣點確定：調(diào)研收集土地出讓、房屋出租、出售等交易樣點，在不同分區(qū)范圍內(nèi)調(diào)查選取相應(yīng)權(quán)屬的交易樣點。

（3）估價方法的確定：在進行地價評估時，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地可選用同樣的估價方法，包括收益還原法、市場比較法、剩余法（假設(shè)開發(fā)法）、成本法等。

（4）估價參數(shù)的確定：根據(jù)調(diào)查的相關(guān)基礎(chǔ)資料，分析確定估價所需要的參數(shù)，應(yīng)注意區(qū)分不同權(quán)屬建設(shè)用地的估價參數(shù)差異。

（5）基準地價的確定：根據(jù)樣點地價測算結(jié)果，選用樣點地價平均法或樣點地價與土地質(zhì)量分值模型擬合法測算級別基準地價。

2.2.3 修正體系的建立

城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估宗地地價修正體系的主要內(nèi)容為期日修正、土地開發(fā)程度差異修正、使用年期修正、容積率修正、宗地地價影響因素綜合修正和其他修正等。除此之外，本次按照國有建設(shè)用地集聚區(qū)和集體建設(shè)用地集聚區(qū)分別進行評估，在進行宗地評估時，需要考慮土地權(quán)利修正。

3 實證分析

3.1 研究區(qū)概況

武進區(qū)作為土地制度改革試點區(qū)域，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場基本形成，為城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地地價水平的確定提供了客觀的價格參考。本次城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估選取武進區(qū)禮嘉鎮(zhèn)作為評估區(qū)域,評估用途為商服用地和工業(yè)用地。

禮嘉鎮(zhèn)位于武進區(qū)中心城區(qū)東南，緊鄰武進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是江蘇省科技工作先進鎮(zhèn)，資源豐富，交通便捷，常澄高速公路、232省道、武進大道、青洋路等交通干線貫穿境內(nèi)。鎮(zhèn)域土地總面積58.23km2，下轄14個行政村、1個社區(qū)、455個村民小組，截至2018年年末戶籍總?cè)丝?.9萬人，常住人口9萬。境內(nèi)工業(yè)企業(yè)1500余家，主要生產(chǎn)農(nóng)業(yè)類裝備、制冷器材、白色家電、新材料、游艇、汽車零部件等。

3.2 評估結(jié)果

3.2.1 分區(qū)結(jié)果

根據(jù)禮嘉鎮(zhèn)空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為分區(qū)的界線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)為國有建設(shè)用地集聚區(qū)，該區(qū)域是城鎮(zhèn)建成區(qū)及未來開發(fā)為城鎮(zhèn)用地的區(qū)域，以國有建設(shè)用地為主，分布集中，土地利用效率高，開發(fā)程度強；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外為集體建設(shè)用地集聚區(qū)，該區(qū)域主要位于農(nóng)村，以集體建設(shè)用地為主，分布范圍廣、分散且大多不連片，土地利用效率、土地投入產(chǎn)出強度及開發(fā)程度不高（圖2）。

3.2.2 定級結(jié)果

國有建設(shè)用地集聚區(qū)商服用地主要選取商服中心影響度、道路通達度、人口密度等5個因素，國有建設(shè)用地集聚區(qū)工業(yè)用地主要選取道路通達度、產(chǎn)業(yè)集聚影響度、自然條件優(yōu)劣度等5個因素；集體建設(shè)用地集聚區(qū)商服用地和工業(yè)用地均在上述對應(yīng)用途因素基礎(chǔ)上增加了單位建設(shè)用地GDP、規(guī)劃定位等因素。

圖2 評估范圍

采用計算機土地定級系統(tǒng)按照上述方法初步劃分國有建設(shè)用地集聚區(qū)和集體建設(shè)用地集聚區(qū)級別，征詢相關(guān)專家意見最終確定土地級別為：國有建設(shè)用地集聚區(qū)一級、國有建設(shè)用地集聚區(qū)二級；集體建設(shè)用地集聚區(qū)一級、集體建設(shè)用地集聚區(qū)二級。

圖3 商服用地（左）和工業(yè)用地（右）土地級別評估結(jié)果

3.2.3 基準地價評估結(jié)果

調(diào)研收集了土地出讓、房屋出租、出售等交易樣點，在國有建設(shè)用地集聚區(qū)范圍內(nèi)分別收集了44個國有商服用地交易樣點和56個國有工業(yè)用地交易樣點，在集體建設(shè)用地集聚區(qū)范圍內(nèi)分別收集了16個集體商服用地交易樣點和25個集體工業(yè)用地交易樣點。

商服用地主要采用收益還原法和市場比較法評估樣點地價，工業(yè)用地主要采用市場比較法和成本逼近法評估樣點地價。最終評估結(jié)果見圖3和表2：

表1 基準地價評估結(jié)果

3.3 結(jié)果分析

（1）從空間分布特征來看，土地級別按照分區(qū)范圍呈現(xiàn)為以城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)為中心向外擴散的圈層式的結(jié)構(gòu)形態(tài)，反映出地價在空間分布上具有一定的連續(xù)性。城鎮(zhèn)區(qū)域、集鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)作為建成區(qū)，建設(shè)用地相對比較集中，交易較為頻繁，價格高于城鎮(zhèn)周邊區(qū)域、周邊村莊。

（2）從地價水平情況來看，無論是國有還是集體建設(shè)用地，商服用地地價主要受到收益的影響，主要分布在比較繁華的區(qū)域，而工業(yè)用地主要受到成本的影響，因此商服用地地價水平遠高于工業(yè)用地地價。

4 結(jié)論

本文基于國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的特點和差異，建立了一套“同一地價內(nèi)涵、分區(qū)定級評估、統(tǒng)一結(jié)果表達”的城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系，并且通過武進區(qū)禮嘉鎮(zhèn)基準地價評估對該體系進行了驗證。體系的構(gòu)建，可為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場服務(wù)，為進一步深化農(nóng)村土地制度改革奠定了基礎(chǔ)，總結(jié)可推廣的試點經(jīng)驗，為全面開展城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價體系評估提供了理論方法。

（1）該體系沿用了城鎮(zhèn)基準地價評估的整體思路，并考慮到現(xiàn)有國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的空間分布、權(quán)能、市場環(huán)境等差異，創(chuàng)新采用了分區(qū)進行定級評估的思路，淡化權(quán)屬差異，強化城鄉(xiāng)融合，探索構(gòu)建既遵循地價原理、結(jié)合實際，又有創(chuàng)新的城鄉(xiāng)融合背景下建設(shè)用地基準地價評估體系。

（2）采用“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃成果，設(shè)定基準地價評估的城鄉(xiāng)分區(qū)界線，一方面，對于基準地價評估的地價內(nèi)涵及設(shè)定條件更加科學(xué)，另一方面，考慮到了未來規(guī)劃因素的影響，增強了成果的實用性。

（3）由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設(shè)用地布局存在明顯的差異，因此根據(jù)不同的分布特點，按照分區(qū)的思想構(gòu)建差異化的評價指標體系，使地價水平更符合實際情況。