以改革求實(shí)精神指導(dǎo)推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修訂工作

劉 欣

（自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司， 北京 100812）

清明健全的法制是依法行政、規(guī)范管理的前提和基礎(chǔ)，完備有效的礦業(yè)法制則是資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本保障?！兜V產(chǎn)資源法》作為我國礦業(yè)的基本法，與一系列配套法規(guī)規(guī)章等共同構(gòu)成較為完備的制度體系和健全有效的管理體制，為保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源、促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展、有效保障資源供給，發(fā)揮了不可替代的歷史性作用。但在經(jīng)歷了幾十年榮衰更替、冷熱波動(dòng)的周期性礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，我國已經(jīng)進(jìn)入礦產(chǎn)品供需方式轉(zhuǎn)變、資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和體制機(jī)制調(diào)整的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的強(qiáng)勁需求與礦產(chǎn)品供給趨于短缺之間、高質(zhì)量發(fā)展與傳統(tǒng)的礦產(chǎn)開發(fā)利用方式之間矛盾日益突出，礦業(yè)法制建設(shè)明顯滯后，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在改革調(diào)整資源管理模式的同時(shí)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行全面修訂，成為資源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的頭等大事。

毋庸諱言，對(duì)幾十年來尤其是近十年來礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦政管理的成敗得失、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行深刻總結(jié)，對(duì)多年積累、交錯(cuò)影響的各類新老問題進(jìn)行全面梳理分析，對(duì)礦業(yè)發(fā)達(dá)國家成熟的礦業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和制度成果進(jìn)行深入研究和借鑒吸收，就重大問題和制度措施調(diào)整取得基本共識(shí)，以市場(chǎng)化改革為主線，探索形成新時(shí)代全面深化礦產(chǎn)資源管理改革的新思路，同步加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，理性務(wù)實(shí)地重構(gòu)礦業(yè)法制體系，指引當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期資源產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展，具有現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的意義。

1 全面總結(jié)分析當(dāng)前面臨的形勢(shì)和問題

《礦產(chǎn)資源法》于1986年頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)步入法制化軌道。為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌要求，加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理、推動(dòng)礦業(yè)秩序治理整頓、完善礦政管理制度、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，于1996年完成了礦法第一次修改。

但在礦法修改實(shí)施后的不長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，即暴露出修改內(nèi)容不夠全面、制度措施仍不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等弊病，比如行政手段主導(dǎo)而市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式與民事責(zé)任功能缺乏、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理色彩較重、市場(chǎng)主體地位不平等、有些規(guī)定過于原則而可操作性不強(qiáng)、不少規(guī)定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制改革的新形勢(shì)下已難以適用等，其后頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等配套行政法規(guī)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理、探索市場(chǎng)運(yùn)行模式等方面有所突破，但礦產(chǎn)資源管理制度與管理方式并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。礦法修改后的20多年來，礦業(yè)經(jīng)歷了由冷到熱的重大演化并日愈呈現(xiàn)出周期性發(fā)展的變化特征。與此相對(duì)應(yīng)，在礦業(yè)社會(huì)化、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)全球一體化背景下，以《礦產(chǎn)資源法》為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源管理制度體系面臨重大沖擊和挑戰(zhàn)，管理部門經(jīng)常因缺乏明確的法規(guī)依據(jù)而處于兩難困境，礦政管理則進(jìn)入一個(gè)主要依靠通過不斷制定、修改補(bǔ)充政策文件指導(dǎo)具體工作、解決新老問題而政策文件與法規(guī)之間相互掣肘齟齬卻又難以根本調(diào)和的特殊時(shí)期。由于理論研究與創(chuàng)新不足、思想方法存在偏差并受制于慣性思維、專業(yè)人才缺乏、不少問題難以形成共識(shí)，一定程度上存在“不愿改”“不能改”的主觀傾向和實(shí)際困難，多種因素交互作用，遲滯了改法進(jìn)度并加大了工作難度。藉改法之機(jī)，深入分析推動(dòng)立法工作中存在的困難和問題及其產(chǎn)生的根源，秉持改革創(chuàng)新與求真務(wù)實(shí)的精神，全面推進(jìn)礦政管理革新以根治沉疴、精準(zhǔn)施策，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期自然資源主管部門的一項(xiàng)抓根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要舉措。

2 明確《礦產(chǎn)資源法》修訂的指導(dǎo)思想和主要原則

指導(dǎo)思想：按照全面深化改革、依法治國和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段和國內(nèi)外礦業(yè)市場(chǎng)一體化特點(diǎn)，立足基本國情和國際市場(chǎng)，保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，正確處理資源開發(fā)利用與安全生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，有效保障當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求。

基本思路：遵循礦業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，立足解決當(dāng)前問題，展望今后十幾年甚至20年，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、保障礦產(chǎn)資源管理體制和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制有效運(yùn)行的法律制度，形成一部節(jié)約生產(chǎn)、安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)、踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新時(shí)代礦業(yè)大法。

在此基礎(chǔ)上，從宏觀大局角度著眼，總結(jié)和歸納出有利于礦業(yè)科學(xué)發(fā)展和資源高效管理的原則要求，以利于解決多年存在的重大矛盾關(guān)系，具體指導(dǎo)礦法修訂工作。

2.1 堅(jiān)持改革創(chuàng)新與客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)行制度相結(jié)合

實(shí)踐表明，《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)所確立的礦產(chǎn)資源管理基本原則與制度體系在總體上是有效的，多年來，在指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)設(shè)置與資源配置、礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理、資源有償處置、整頓和規(guī)范礦業(yè)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。礦產(chǎn)資源國家所有與集中統(tǒng)一管理相結(jié)合、分類與分級(jí)管理相結(jié)合、維護(hù)國家所有權(quán)益與保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益相結(jié)合、依法行政與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合等礦政管理原則以及礦業(yè)權(quán)審批登記、礦產(chǎn)資源有償使用、規(guī)劃管理、儲(chǔ)量管理、勘查開采監(jiān)督管理和礦山地質(zhì)環(huán)境管理等一系列管理制度，尤其是礦業(yè)權(quán)審批登記與資源配置權(quán)由主管部門負(fù)責(zé)而非政府統(tǒng)一行使，凸顯高度重視礦業(yè)發(fā)展、優(yōu)先保護(hù)資源與保障供應(yīng)的國家戰(zhàn)略。當(dāng)前，礦產(chǎn)資源供需狀況不容樂觀，部分大宗支柱性礦產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力難以持續(xù)且呈進(jìn)一步加劇之勢(shì)，這些基本原則和主要制度都應(yīng)繼續(xù)保留并加以完善或者強(qiáng)化。

2.2 堅(jiān)持市場(chǎng)化改革為主導(dǎo)的原則

市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。要正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，凡是依靠巿場(chǎng)機(jī)制能夠帶來較高效率和效益、有利于市場(chǎng)主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)的和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的，都要交給市場(chǎng)而排除政府和社會(huì)組織的干預(yù)。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方管理。

據(jù)此，要逐步建立完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、依法行政和誠信建設(shè)有機(jī)結(jié)合、并行不悖、“足鼎立”的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理新模式：一是利用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段尤其是科學(xué)合理的稅費(fèi)制度，形成一套礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)依法辦礦、自覺珍惜保護(hù)和合理利用資源、注重生態(tài)環(huán)保與安全生產(chǎn)的有效機(jī)制；二是依法行政，維護(hù)正常礦業(yè)秩序、保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，依法對(duì)礦業(yè)權(quán)人勘查采礦及礦地治理與恢復(fù)等方面的違法違規(guī)行為實(shí)施懲處，對(duì)“出格”的企業(yè)加以警示、防范和懲戒；三是強(qiáng)化誠信建設(shè)，通過構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，針對(duì)地質(zhì)報(bào)告、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告編審過程中的虛假行為實(shí)行“黑名單”和淘汰制度，對(duì)數(shù)據(jù)信息公示或者披露作出合法性、真實(shí)性評(píng)價(jià)，形成多部門支持合法、懲戒限制違規(guī)行為的誠信約束聯(lián)合體系。同時(shí)，遵循價(jià)值規(guī)律和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，打破傳統(tǒng)的僵化思維、戀權(quán)意識(shí)和體制性、制度性障礙，全面實(shí)行以招標(biāo)拍賣掛牌為主的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)，合理設(shè)定資源收益制度和利益分配關(guān)系。為此需扎實(shí)地做好必要的前期工作和配套制度建設(shè)，著力解決礦業(yè)市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題。

2.3 堅(jiān)持繼承與發(fā)展、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相結(jié)合

參照礦業(yè)發(fā)達(dá)國家管理模式，在礦產(chǎn)資源有償使用制度和社會(huì)誠信體系完善合理、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)有力的前提下，礦產(chǎn)資源管理的內(nèi)容將側(cè)重于權(quán)益金等稅費(fèi)征收、礦山生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)以及安全生產(chǎn)等法定義務(wù)的履行等方面，礦山生產(chǎn)環(huán)節(jié)的勘查開采行為則屬于企業(yè)自身依法辦礦和內(nèi)部規(guī)范管理的范疇，政府部門一般不予干預(yù)。由此，礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理的行政職能將趨于弱化。但當(dāng)前仍需立足現(xiàn)實(shí)國情，不斷理順法律關(guān)系和部門間職責(zé)分工，解決礦產(chǎn)資源有償使用與相關(guān)稅費(fèi)之間的重復(fù)征收等問題，在完善監(jiān)督管理制度、對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)行有效查處和增強(qiáng)科技信息監(jiān)測(cè)手段運(yùn)用的基礎(chǔ)上，逐步減少行政管控并強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能。對(duì)此，在礦法修訂中應(yīng)有必要的體現(xiàn)并做好立法技術(shù)處理。

2.4 統(tǒng)籌布局、系統(tǒng)安排法律配套法規(guī)的修訂

按照全面深化改革和依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)、有序推進(jìn)國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革等要求，本著實(shí)事求是的原則，結(jié)合《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等配套法規(guī)的修改一并進(jìn)行系統(tǒng)研究、整體推進(jìn)礦法修訂工作。要對(duì)現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理分析，一方面，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。規(guī)范性文件中經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的規(guī)定，如審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)、分類出讓管理和礦業(yè)權(quán)有償取得等規(guī)定，要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要依法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的相關(guān)規(guī)定，包括在近幾年“放管服”改革過程中出臺(tái)的新規(guī)定，如果實(shí)踐證明不合理、不可行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)改廢。要對(duì)大量的規(guī)范性文件以及地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行全面清理。對(duì)涉及由省級(jí)人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》所調(diào)整的礦產(chǎn)資源管理事項(xiàng)的重大改革，應(yīng)遵行立法法規(guī)定對(duì)地方性法規(guī)作相應(yīng)修改而不能直接由地方政府決定。對(duì)于地方出臺(tái)的涉及自然資源開發(fā)利用的地方政府規(guī)章和重要規(guī)范性文件，應(yīng)向國務(wù)院主管部門備案，以保持資源管理法規(guī)政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.5 結(jié)合國情礦情與國際市場(chǎng)變化，全方位推進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)

貧礦和難選礦多、富礦少，共生、伴生礦(組分)多，單一礦床少，中小型礦床多、大型礦床少，是我國礦產(chǎn)資源的主要稟賦特征，而且大多數(shù)礦產(chǎn)資源的人均占有量不及世界平均水平的一半。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源供需矛盾不斷加劇，大宗礦產(chǎn)品短缺已從個(gè)別礦種向全面短缺演變，即便是傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，大多也面臨資源保障能力退化等問題，我國已經(jīng)成為世界上煤炭、鋼鐵、氧化鋁、銅和水泥等消費(fèi)量最大的國家，目前有16種礦產(chǎn)對(duì)外依存度已超過50%，其中7種對(duì)外依存度超過70%。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，但在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，重要礦產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)全面替代還不現(xiàn)實(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源的剛性需求和供應(yīng)趨緊態(tài)勢(shì)總體上不會(huì)發(fā)生根本改變。同時(shí)，礦業(yè)發(fā)展模式相對(duì)落后，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保之間矛盾突出，礦業(yè)企業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，資源保障面臨巨大壓力。在中美貿(mào)易戰(zhàn)局勢(shì)下，實(shí)施境外礦業(yè)投資或?qū)⒚媾R更大的壓力和挑戰(zhàn)。

為此，應(yīng)保持資源產(chǎn)業(yè)全方位良性發(fā)展的戰(zhàn)略定位，對(duì)內(nèi)繼續(xù)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、綜合勘查評(píng)價(jià)和開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的原則，鼓勵(lì)通過科技進(jìn)步、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提高資源利用水平，對(duì)外加大“走出去”境外礦業(yè)投資支持力度，著力構(gòu)建穩(wěn)定可靠的全球化資源供應(yīng)和保障體系。

2.6 處理好中央與地方之間的關(guān)系

礦業(yè)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，主要是礦產(chǎn)資源所有權(quán)與管理權(quán)劃分問題，集中體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限職責(zé)分工和礦產(chǎn)開發(fā)收益分配兩個(gè)方面，如果處理得當(dāng)，就有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)中央集中統(tǒng)一管理礦產(chǎn)資源的權(quán)威與充分發(fā)揮地方積極性有機(jī)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的目標(biāo)。一要堅(jiān)持“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”的基本原則，但需注意維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益與保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的要求，強(qiáng)調(diào)的是國家作為所有者與礦業(yè)權(quán)人作為使用者之間的利益相關(guān)、協(xié)調(diào)一致的關(guān)系而不是立法宗旨或者目標(biāo)；二要堅(jiān)持“抓大放小”的原則及根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和國內(nèi)外市場(chǎng)供需關(guān)系進(jìn)行適度調(diào)整的靈活性，涉及全局性戰(zhàn)略價(jià)值的重要礦產(chǎn)地由國家直接調(diào)控，將對(duì)國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全有重大意義的礦產(chǎn)資源調(diào)控配置權(quán)掌握在中央部門；三要堅(jiān)持上下協(xié)同、分級(jí)監(jiān)督的原則，對(duì)授權(quán)地方管理的重要礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)審批權(quán)，要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督與節(jié)制，必要情況下可以收回已授權(quán)下放的審批權(quán)。

2.7 強(qiáng)調(diào)物權(quán)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和資本化管理的原則

確認(rèn)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)并加強(qiáng)物權(quán)保護(hù)。明確探礦權(quán)、采礦權(quán)的多元化權(quán)利結(jié)構(gòu)及內(nèi)涵，將以探礦權(quán)、采礦權(quán)作為特許行為權(quán)為主的制度設(shè)計(jì)改造為以物權(quán)為主、兼顧勘查采礦資質(zhì)與市場(chǎng)準(zhǔn)入許可權(quán)的礦業(yè)權(quán)管理制度，明確適用物權(quán)保護(hù)法律原則，逐步構(gòu)建尊重和保護(hù)礦業(yè)權(quán)的制度體系。為此，《礦產(chǎn)資源法》作為礦業(yè)權(quán)管理的特別法，要做好與《物權(quán)法》等民法基本法的銜接，遵循關(guān)于物權(quán)尤其是用益物權(quán)的一般性規(guī)定，取消現(xiàn)行法律法規(guī)中因一般性瑕疵不能正常申請(qǐng)延續(xù)和保留即確認(rèn)探礦權(quán)、采礦權(quán)過期失效或者權(quán)利受限的規(guī)定，取消探礦權(quán)與采礦權(quán)之間關(guān)于“優(yōu)先權(quán)”的提法，建立為公共利益而征收礦產(chǎn)地或者限制礦業(yè)權(quán)應(yīng)予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫?。同時(shí)，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和資本化管理。

2.8 堅(jiān)持系統(tǒng)管理和開門立法，構(gòu)建多部門綜合監(jiān)管系統(tǒng)和協(xié)同配合工作機(jī)制

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出的社會(huì)化分工日益細(xì)化的趨勢(shì)，導(dǎo)致行政管理的專業(yè)化以及不同產(chǎn)業(yè)之間的界限由顯性趨于隱性，部門之間的關(guān)聯(lián)性更加緊密。因此，礦產(chǎn)開發(fā)同礦產(chǎn)品加工制造業(yè)、金融業(yè)、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等行業(yè)領(lǐng)域之間的關(guān)系也更加密切而使相關(guān)部門之間的協(xié)同配合更為必要?！兜V產(chǎn)資源法》的修訂，即應(yīng)以系統(tǒng)論為指導(dǎo)，從礦地占用、礦業(yè)公司登記與股權(quán)、礦業(yè)權(quán)變更、產(chǎn)業(yè)政策與規(guī)劃等方面分析相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)聯(lián)性，明確職責(zé)分工并建立完善的協(xié)同配合機(jī)制。尤其是在礦產(chǎn)開發(fā)過程中的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，要結(jié)合采礦登記涉及的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案（礦山設(shè)計(jì)）、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和安全生產(chǎn)預(yù)評(píng)價(jià)以及礦地恢復(fù)治理（復(fù)墾）方案等，將礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用同生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境保護(hù)、安全監(jiān)管等管理任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，共建精簡(jiǎn)高效的礦產(chǎn)開發(fā)綜合執(zhí)法隊(duì)伍和信息互通共享機(jī)制及監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過《礦產(chǎn)資源法》修訂確立下來，切實(shí)維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦業(yè)市場(chǎng)正常秩序。

3 對(duì)策建議

3.1 組織精干力量，全力推進(jìn)礦政管理改革與礦法修訂

《礦產(chǎn)資源法》事關(guān)礦業(yè)發(fā)展的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)，其修訂工作成效是礦政管理改革與發(fā)展成功與否的標(biāo)志。礦法修改又是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程，因久拖未改而致問題不斷累加、工作難度不斷加大而使改法成為艱難的破冰之旅，需要一支既熟稔礦政管理包括了解礦業(yè)礦管歷史沿革和國內(nèi)外礦業(yè)發(fā)展及管理情況又有法制素養(yǎng)和立法經(jīng)驗(yàn)、能夠協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系的團(tuán)隊(duì)具體承擔(dān)這項(xiàng)艱巨任務(wù)。

礦業(yè)法制被動(dòng)局面的扭轉(zhuǎn)依托于深化礦政管理改革，應(yīng)遴選精干力量、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，制訂中長(zhǎng)期規(guī)劃，系統(tǒng)研究礦政管理制度改革問題，提出礦產(chǎn)資源管理改革總體方案，并具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、限期完成《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)行政法規(guī)的修訂工作，同步加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)及各地相關(guān)政策制定的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。

3.2 加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，將礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理原則納入礦法

法制與管理體制相一致，是立法的基本要求。而礦法修改工作的遲滯于數(shù)輪機(jī)構(gòu)改革，未能及時(shí)反映中央與地方之間、相關(guān)部門之間的職能變化，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源管理機(jī)制與體制之間關(guān)系不順，影響到管理制度全面落實(shí)尤其是資源配置效果。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以來，原煤炭部、化工部、冶金部等工業(yè)部門的礦產(chǎn)資源行政管理職能統(tǒng)歸自然資源主管部門，總體上實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理。同時(shí)，地方各級(jí)礦政管理部門也已進(jìn)入政府序列、取得行政執(zhí)法權(quán)，為依法行政、強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理清除了障礙。但相關(guān)部門在煤炭、稀土、金、河道采砂等方面一直存在職能交叉錯(cuò)位。比如將憑借政治權(quán)力強(qiáng)制而無償征收的資源稅混同于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益而取代礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，這種以違背法理、損害礦業(yè)法制體系為代價(jià)的倒退式改革措施，具有較強(qiáng)的負(fù)面示范效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法協(xié)調(diào)使之重歸正道。

無獨(dú)有偶。最高人民法院、最高人民檢察院于2018年2月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條規(guī)定，人民檢察院對(duì)破壞自然資源、損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟。這一檢察機(jī)關(guān)行使自然資源物權(quán)保護(hù)職責(zé)規(guī)定，與自然資源部門履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的國務(wù)院“三定”規(guī)定相抵觸，是檢察機(jī)關(guān)越位和司法權(quán)干預(yù)行政管理權(quán)的典型體現(xiàn)，亦應(yīng)通過此次法律修訂推動(dòng)部門間協(xié)調(diào)，按照礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理和一件事由一個(gè)部門來管的原則進(jìn)行職能調(diào)整和糾正，切實(shí)將國家管理體制和機(jī)構(gòu)改革的成果通過立法確認(rèn)下來。

3.3 貫徹生態(tài)文明建設(shè)總體要求，推動(dòng)礦產(chǎn)資源管理體制深化改革

一是深化體制改革。以自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理為主線，按照“集中與分權(quán)”相結(jié)合的原則改革現(xiàn)行管理體制，實(shí)行條條為主、條塊結(jié)合為輔，以礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)登記管理為基礎(chǔ)，分級(jí)設(shè)立有別于國有資產(chǎn)管理的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，與專門行使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用監(jiān)管包括礦產(chǎn)勘查開采行為特許職能的四級(jí)礦政管理機(jī)構(gòu)并行。強(qiáng)化各派駐地方的國家自然資源督察機(jī)構(gòu)的區(qū)域性礦產(chǎn)督察職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與節(jié)制監(jiān)督，對(duì)各?。▍^(qū)、市）履行礦業(yè)權(quán)審批和礦產(chǎn)勘查開發(fā)監(jiān)督管理職責(zé)的情況加強(qiáng)例行督察和巡回督察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提出整改要求；對(duì)于不能正常有效履行相關(guān)職責(zé)的，可依程序收回礦業(yè)權(quán)審批權(quán)。

二是深化國有地勘單位改革。按照企事業(yè)改制和有償提供地質(zhì)勘查服務(wù)的市場(chǎng)化改革方向，加快推進(jìn)國有地勘單位體制改革，使其成為主要憑借專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)提供社會(huì)服務(wù)、公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)化市場(chǎng)主體；根據(jù)國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性調(diào)查工作需要，進(jìn)一步精簡(jiǎn)優(yōu)化“野戰(zhàn)軍”；調(diào)整規(guī)范國家勘查基金和各級(jí)各類財(cái)政經(jīng)費(fèi)投向，更多地鼓勵(lì)支持社會(huì)資金平等參與風(fēng)險(xiǎn)勘查，進(jìn)一步規(guī)范完善礦業(yè)市場(chǎng)。

三是推進(jìn)事業(yè)單位改革。根據(jù)形勢(shì)變化和改革要求打破固化格局，對(duì)科研單位進(jìn)行優(yōu)化整合，對(duì)人員進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，組建適應(yīng)“大礦業(yè)”改革方向的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、功能有別的“礦產(chǎn)開發(fā)管理研究院”作為國家礦政管理完整的業(yè)務(wù)支撐，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與交流，不斷提高研究水平和研究工作的針對(duì)性、實(shí)用性，充分發(fā)揮資源資產(chǎn)管理高端智囊的作用。

3.4 管理制度改革與礦法修訂同步推進(jìn)

管理是立法的基礎(chǔ)，立法是對(duì)管理實(shí)踐的檢驗(yàn)并推動(dòng)改革發(fā)展。要對(duì)近十年來礦業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯周期性變化形勢(shì)下礦政管理工作的成敗得失、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行全面總結(jié)分析，結(jié)合《礦產(chǎn)資源法》的全面修訂，對(duì)礦政管理制度以及資源開發(fā)利用與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系等進(jìn)行全面梳理和深入研究，形成新時(shí)代全面深化礦產(chǎn)資源管理改革的指導(dǎo)意見。

建立科學(xué)的礦產(chǎn)開發(fā)利用項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)論證制度與相關(guān)自然資源權(quán)利協(xié)調(diào)機(jī)制。不僅對(duì)項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出關(guān)系進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性論證，更要根據(jù)開發(fā)利用項(xiàng)目的預(yù)期綜合效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)環(huán)保效益等進(jìn)行綜合評(píng)定的結(jié)果確定礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)立。對(duì)論證通過的，采礦權(quán)應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)于土地、森林、草原以及水等相關(guān)自然資源與國土空間使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)應(yīng)配合做好礦業(yè)用地等相關(guān)審批登記手續(xù)。

完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，真正形成全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的礦產(chǎn)資源有償使用制度和費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有效發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控功能，形成礦權(quán)人自覺珍惜和合理開發(fā)利用資源的有效機(jī)制。

3.5 全面梳理礦政管理法規(guī)政策，與礦法修改有效銜接

針對(duì)礦產(chǎn)資源的獨(dú)特屬性、礦產(chǎn)資源勘查開采的行業(yè)特點(diǎn)及相關(guān)的行政權(quán)力和民事權(quán)利、宏觀調(diào)控與微觀管理以及不同主體之間的利益分配等多種法律關(guān)系，合理構(gòu)建礦產(chǎn)資源法律框架體系，充分吸納近年來管理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和成熟有效的政策規(guī)定，對(duì)涉及不同所有制礦業(yè)主體之間不平等待遇、礦業(yè)權(quán)多頭重復(fù)審批登記等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理。

根據(jù)加強(qiáng)資源管理的需要，保留“國家規(guī)劃礦區(qū)”和“對(duì)國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦產(chǎn)”的概念并作重新界定和必要的制度調(diào)整。對(duì)于“特定礦種”和“國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種”這類在特殊歷史時(shí)期為協(xié)調(diào)不同部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系而采取的變通措施，可以借鑒歐美國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)管理政策統(tǒng)歸于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”，結(jié)合礦產(chǎn)資源規(guī)劃制定專門管理辦法，以強(qiáng)化對(duì)國計(jì)民生或者國家安全包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面具有重要作用的礦產(chǎn)資源的管理與調(diào)控，其中也需做具體分類分析、細(xì)化管理政策。比如對(duì)于稀土資源，宜根據(jù)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)施離子型稀土嚴(yán)控與輕稀土放開的差別化管理，不再限定輕稀土開采指標(biāo)而由礦山企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況自行安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

根據(jù)管理制度與內(nèi)容的重要性和復(fù)雜程度，在《礦產(chǎn)資源法》中設(shè)專章尚不能全面規(guī)范或者《物權(quán)法》等相關(guān)法律中沒有具體規(guī)定的重要問題，可以通過制定單行條例等形式作出專門規(guī)定，納入礦產(chǎn)資源管理制度體系并推動(dòng)礦法法典化。同樣，基于資源保障與支持促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，從“大礦業(yè)”的角度，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策、資本市場(chǎng)、踐行“走出去”戰(zhàn)略支持涉外礦業(yè)投資、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面內(nèi)容作出原則性規(guī)定或者做好相關(guān)法律之間的有機(jī)銜接。

3.6 建立協(xié)同配合的部省工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是按照對(duì)全民所有的自然資源資產(chǎn)“實(shí)行中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制”的要求和“統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)同一致”的原則重建部省礦產(chǎn)資源管理權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，要將資源管理與地方發(fā)展、政府需求目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，做到信息暢通、權(quán)責(zé)分明、相互支持；另一方面，要結(jié)合《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中關(guān)于“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的有關(guān)要求，建立完善對(duì)省級(jí)自然資源管理評(píng)價(jià)的考核機(jī)制，形成既關(guān)心支持地方資源管理工作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又對(duì)其執(zhí)行法律法規(guī)和國家宏觀調(diào)控政策的情況進(jìn)行定期評(píng)價(jià)考核（并向省級(jí)政府通報(bào)）的監(jiān)督制約機(jī)制，從根本上解決一些地方選擇性適用法規(guī)政策的問題，克服條塊分割的體制性缺陷，確保自然資源管理各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到位。

二是將“放管服”同加強(qiáng)礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理原則有機(jī)結(jié)合，審慎穩(wěn)妥下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。重要自然資源的配置應(yīng)當(dāng)著眼于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)需要而不拘于具體區(qū)域與短期需求，尤其是對(duì)于中國這樣一個(gè)各地千差萬別的單一制中央集權(quán)國家，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的重要礦種宜由國務(wù)院主管部門直接負(fù)責(zé)，同時(shí)按照簡(jiǎn)政放權(quán)、抓大放小的要求，將普通建材和磚瓦砂石粘土類礦產(chǎn)全面實(shí)行屬地化管理，將相關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓、有償處置包括資源稅費(fèi)征用等職責(zé)完全下放地方。國務(wù)院主管部門本級(jí)可以設(shè)立或者明確由專門的直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的審批發(fā)證初審事務(wù)性工作，管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)終審和制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。

三是加強(qiáng)對(duì)地方立法的指導(dǎo)，對(duì)各地出臺(tái)的礦產(chǎn)資源管理法規(guī)政策進(jìn)行全面清查和規(guī)范。凡不合理不合規(guī)的應(yīng)予廢止或者調(diào)整。對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中的創(chuàng)新性有效規(guī)定，可以在國家立法中予以借鑒吸納。

四是加大資源收益向地方傾斜的力度。按照中央與地方之間“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”要求，堅(jiān)持礦產(chǎn)開發(fā)收益向地方傾斜，尤其是向資源地縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)傾斜，在以礦業(yè)發(fā)展促民生的同時(shí)，形成全民共同參與、支持的礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理開發(fā)利用監(jiān)管新機(jī)制。

3.7 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)

礦政隊(duì)伍建設(shè)尤其是基層管理隊(duì)伍力量薄弱是一個(gè)由來已久的老問題，這是管理工作日益被動(dòng)局面的一個(gè)重要根源。20多年來，各?。▍^(qū)、市）實(shí)有礦政管理人員已由原來的總數(shù)近5萬人縮減至不足萬人。除了少數(shù)礦產(chǎn)資源比較集中、礦業(yè)發(fā)展占經(jīng)濟(jì)重要地位的市縣之外，多數(shù)市縣主管部門熟悉業(yè)務(wù)并能夠正常承擔(dān)礦管工作的不過兩三人。隨著人員機(jī)構(gòu)調(diào)整中的“退休、輪崗、調(diào)離”，這種“倒金字塔”型的人員結(jié)構(gòu)和骨干力量嚴(yán)重缺乏的局面有進(jìn)一步加劇趨勢(shì)。盡管越來越多地利用先進(jìn)的信息技術(shù)和監(jiān)管手段，但整體缺乏具有相應(yīng)素質(zhì)和數(shù)量的基本力量，終究難以保證礦產(chǎn)資源管理所面臨的日益繁重復(fù)雜的工作任務(wù)。這是礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大幅下放后各地能否做到“放得下、接得住”而難以回避的一個(gè)問題。

在對(duì)礦政管理機(jī)構(gòu)和人員現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善人員調(diào)配與考評(píng)制度，根據(jù)宏觀與微觀管理的不同目標(biāo)需求，有側(cè)重地錄用和調(diào)配各級(jí)管理機(jī)關(guān)人員，鼓勵(lì)和支持宏觀經(jīng)濟(jì)研究與法律制度創(chuàng)新，切實(shí)提高行政效能。對(duì)地方礦政管理隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行全面摸底和跟蹤調(diào)查，建立相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)分析制度。根據(jù)各地管理任務(wù)實(shí)際進(jìn)行差別化的人員調(diào)整、充實(shí)、加強(qiáng)，針對(duì)多年來礦政管理弱化、能力建設(shè)不足的現(xiàn)狀，大力強(qiáng)化礦政管理隊(duì)伍建設(shè)，著力加強(qiáng)人才選拔培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

3.8 調(diào)整完善管理機(jī)制，改革創(chuàng)新管理方式

確立戰(zhàn)略思維，改革資源管理方式，促進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，是加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革、實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)代化的必然要求。

改進(jìn)管理方式，使礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)相融通，推進(jìn)資源資本化和差別化管理，實(shí)現(xiàn)礦政管理全面轉(zhuǎn)型升級(jí)；更多地采用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、誠信評(píng)價(jià)制約和依法行政成為礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理的“三足”，使保護(hù)和合理利用資源成為礦權(quán)人的自覺行為。

冰凍三日，非一日之寒。完成《礦產(chǎn)資源法》修訂這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程和艱巨任務(wù)，如破多年堅(jiān)冰，短期內(nèi)難一蹴而就，務(wù)必以改革與務(wù)實(shí)精神，下大力氣潛心研究、集思廣益，既要立足業(yè)務(wù)管理，又要堅(jiān)持開門立法、民主立法，實(shí)事求是地扎實(shí)推進(jìn)，爭(zhēng)取早日取得突破并完成任務(wù)。同時(shí)，要將礦法修改作為推進(jìn)礦政管理改革的良機(jī)，建立資源管理體制與法制研究的長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)研究和解決實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，將有效的政策措施上升為法律法規(guī)而改變有法難依的被動(dòng)局面，保證全面有效地履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和國家資源安全保障及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面深化改革和生態(tài)文明建設(shè)中作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。