減量規(guī)劃背景下城市更新困境與路徑探討

宇德良

[摘要]城市更新是城市資源環(huán)境緊約束下貫徹落實(shí)中央新發(fā)展理念、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用、實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)繁榮發(fā)展的必然選擇。以重慶市渝中區(qū)為例，探討當(dāng)前城市更新面臨的問題，并以上海經(jīng)驗(yàn)尋求破題之法。結(jié)果表明：當(dāng)前重慶城市更新政策制約嚴(yán)重、更新模式單一、協(xié)調(diào)難度較大、房屋確權(quán)較難。后續(xù)推進(jìn)要強(qiáng)化區(qū)域評(píng)估，明確更新重點(diǎn)，改革更新模式，加強(qiáng)政策儲(chǔ)備，并進(jìn)一步強(qiáng)化配套支持。

[關(guān)鍵詞]城市更新;困境;路徑

[中圖分類號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

引言

關(guān)于城市更新概念的提出，始于1858年荷蘭第一次城市更新研討會(huì)，是將城市中不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)做必要的、有計(jì)劃的改動(dòng)。在我國(guó)，城市更新還有更多叫法，譬如城市有機(jī)更新、城市復(fù)興、城市再生、城市低效用地再開發(fā)等。專家學(xué)者們從“城市發(fā)展與保護(hù)”“城市建設(shè)的綜合性和整體性”等多種角度對(duì)這一概念進(jìn)行了詮釋，但關(guān)于更新方式無(wú)不聚焦在再開發(fā)、整治改善和保護(hù)三種類型。伴隨城市化的深入推進(jìn)，城市發(fā)展到達(dá)一定階段，城市更新探討越來越受到人們關(guān)注，廣州、深圳等地專門設(shè)立了城市更新局，在城市更新方面進(jìn)行了大量有益探索。

近年來，重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，截至2018年末，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)65.50%，渝中區(qū)甚至高達(dá)100%。受山地地形地貌制約，可供拓展的城市空間有限，急需通過城市更新內(nèi)涵挖潛，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、生態(tài)改善、風(fēng)貌保護(hù)、品質(zhì)提升和節(jié)約集約的有機(jī)統(tǒng)一。但重慶在城市更新方面，目前尚處起步階段，可能面臨哪些問題？典型地區(qū)在城市更新方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？未來重慶城市更新推進(jìn)的路徑與思路？都還有待進(jìn)一步深化研究。

1 城市更新困境

為剖析城市更新存在的問題，我們對(duì)近期重慶市渝中區(qū)推進(jìn)的傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)更新案例十八梯改造項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研。該項(xiàng)目位于渝中區(qū)較場(chǎng)口以南，坐落在長(zhǎng)江江畔，項(xiàng)目總占地18.88 hm2，由核心保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)三部分組成。拆遷范圍內(nèi)共涉及22400人。風(fēng)貌區(qū)內(nèi)場(chǎng)地高差大，多以疊臺(tái)方式呈現(xiàn)，主要表現(xiàn)形式為臺(tái)地和堡坎。規(guī)劃用途為公園綠地、商業(yè)用地、商務(wù)用地、社會(huì)停車場(chǎng)用地等。通過調(diào)研，總結(jié)城市更新主要存在以下問題：

1.1 政策制約嚴(yán)重

在十八梯更新項(xiàng)目推進(jìn)過程中，發(fā)現(xiàn)目前還沒有專門針對(duì)風(fēng)貌區(qū)改造的特殊政策出臺(tái)?；诂F(xiàn)有政策，主要制約表現(xiàn)在城市規(guī)劃方面對(duì)于房屋解危改造明確不得超過原建筑面積，不得改變?cè)褂霉δ?，不突破原建筑基底范圍和原高度的相關(guān)規(guī)定，極大制約了更新方案設(shè)計(jì)和市場(chǎng)進(jìn)入的積極性。針對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)更新，在舊城改造規(guī)劃綠地指標(biāo)不低于25%等標(biāo)準(zhǔn)面前，更顯“先天不足”;在保留建筑消防撲救面、防火間距、消防車道等現(xiàn)行規(guī)范要求方面，也難以有效滿足。

1.2 更新模式單一

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，存量建設(shè)用地再開發(fā)必須由政府統(tǒng)一拆遷并收回國(guó)有土地使用權(quán)后，再以出讓或劃撥的方式確定開發(fā)單位。以政府為主導(dǎo)的“統(tǒng)拆統(tǒng)建”模式，一方面極大地增加了政府財(cái)政壓力;另一方面，也嚴(yán)重制約了市場(chǎng)在城市更新活動(dòng)中作用的發(fā)揮，同時(shí)也不利于傳統(tǒng)歷史建筑的保護(hù)。以十八梯項(xiàng)目為例，若采取傳統(tǒng)“統(tǒng)拆統(tǒng)建”模式，土地取得成本為62.29億元（其中拆遷費(fèi)40.31億元，利息16.35億元，管理費(fèi)1.41億元，基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)計(jì)投入4.17億元，前期費(fèi)用0.05億元），預(yù)計(jì)出讓綜合價(jià)金約42.19億元，資金缺口近20億元。

1.3 協(xié)調(diào)難度較大

一方面，城市更新涉及國(guó)土、規(guī)劃、消防、安監(jiān)等多個(gè)部門，部門間協(xié)調(diào)難度較大;另一方面，重慶歷史文化積淀深厚，老舊城區(qū)涉及利益主體眾多，渝中傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)推進(jìn)過程中共涉及80余家不同產(chǎn)權(quán)單位，不同產(chǎn)權(quán)單位對(duì)城市更新持不同“態(tài)度”，談判成本、協(xié)調(diào)成本、時(shí)間成本巨大。

1.4 房屋確權(quán)較難

主要體現(xiàn)在兩方面：一是保留建筑的登記確權(quán)問題。按照《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》及相關(guān)政策文件規(guī)定，對(duì)于國(guó)有土地房屋征收后的保留建筑的產(chǎn)權(quán)登記，需按照“原權(quán)利類型、原用途、原面積”辦理變更登記。但在城市更新過程中，難免為滿足未來商業(yè)業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)對(duì)部分保留建筑面積、結(jié)構(gòu)、朝向等原有建筑形態(tài)進(jìn)行適度改變，在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)辦理規(guī)定下，勢(shì)必會(huì)對(duì)保留建筑的登記辦理造成影響。二是“凈地”出讓的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)在征收完成產(chǎn)權(quán)注銷后無(wú)法確權(quán)。

2 典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

在典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)梳理方面，結(jié)合重慶城市更新問題，我們重點(diǎn)對(duì)同為直轄市的上海進(jìn)行了調(diào)研。2014年以來，上海大力實(shí)施“共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌、休閑網(wǎng)絡(luò)”四大城市更新計(jì)劃，其一改過去“大拆大建”外延擴(kuò)張的老路，探索實(shí)行“小規(guī)模、低影響、漸進(jìn)式”的“針灸式”療法，實(shí)現(xiàn)了城市更新2.0版本的華麗蛻變。

2.1 核心做法

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，依法依規(guī)。為強(qiáng)化規(guī)劃、國(guó)土、消防、環(huán)保等多部門和區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)，形成更新合力，上海市成立了由市政府牽頭，相關(guān)管理部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在市規(guī)土局下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和完善配套政策。為確保更新工作依法依規(guī)，上海市突出頂層設(shè)計(jì)，探索制定了《上海市城市更新實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）和《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》。依據(jù)《辦法》，市規(guī)土局具體負(fù)責(zé)城市更新技術(shù)規(guī)范制定、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。

二是轉(zhuǎn)變觀念，共建共享。上海市城市更新提出要遵循規(guī)劃引領(lǐng)、公共優(yōu)先和多方參與三原則，其一改過去“拆改留”的更新模式為“留改拆”，更加注重政府向市場(chǎng)的讓渡、公共空間向人的回歸和城市文脈的傳承與延伸。在更新過程中，政府讓利于市場(chǎng)，讓利于民，充分發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、市民主體和社區(qū)平臺(tái)作用，堅(jiān)持以人為本，以市民需求和社區(qū)文體為導(dǎo)向，探索建立“政府-市場(chǎng)-市民-社團(tuán)”四方協(xié)同機(jī)制，通過綜合評(píng)估，明確“缺什么，補(bǔ)什么”，城市生活更加宜人。

三是加強(qiáng)評(píng)估，精準(zhǔn)定位。上海城市更新首先要開展區(qū)域評(píng)估，評(píng)估報(bào)告經(jīng)區(qū)縣人民政府審議通過后報(bào)市城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。其次，要編制實(shí)施計(jì)劃，計(jì)劃提出調(diào)整控規(guī)的要同步調(diào)整，待實(shí)施計(jì)劃與控規(guī)審批后，更新項(xiàng)目按照全生命周期管理要求有序推進(jìn)。通過區(qū)域評(píng)估，理清區(qū)域發(fā)展和公共要素建設(shè)需求，明確更新政策適用范圍，做到了城市更新精準(zhǔn)定位、目標(biāo)明確。同時(shí)，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)“四統(tǒng)一”，強(qiáng)化整體打造，有效增強(qiáng)了城市更新效果。

四是創(chuàng)新模式，強(qiáng)化支持。除整體收儲(chǔ)外，上海依據(jù)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕20號(hào)），創(chuàng)新探索了“市場(chǎng)雙評(píng)估，存量補(bǔ)地價(jià)”模式促進(jìn)城市更新。該模式實(shí)質(zhì)是協(xié)議出讓，即經(jīng)區(qū)域評(píng)估、地價(jià)評(píng)估和區(qū)政府常務(wù)會(huì)議集體決策后，現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人以存量補(bǔ)地價(jià)方式獲得土地使用權(quán)，并簽訂出讓補(bǔ)充合同，待項(xiàng)目竣工后，更新主體依補(bǔ)充合同辦理產(chǎn)權(quán)登記。其改變了傳統(tǒng)統(tǒng)拆統(tǒng)建模式協(xié)調(diào)難度大、資金平衡難等問題，極大地提高了更新工作效率。

此外，上海市在規(guī)土政策上加大支持力度。一方面，允許功能轉(zhuǎn)變與建筑容量調(diào)整，對(duì)提供公共開放空間和公共設(shè)施的商業(yè)商辦建筑分不同情形給予面積獎(jiǎng)勵(lì)（詳見表1）;另一方面，實(shí)行土地出讓收入返還。土地出讓收入在計(jì)提國(guó)家和市有關(guān)專項(xiàng)資金后，剩余部分由各區(qū)縣統(tǒng)籌安排，用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提高了各更新主體積極性。

能劃示獨(dú)立用地用于公共開放空間，且用地產(chǎn)權(quán)移交政府的 能劃示獨(dú)立用地用于公共開放空間對(duì)外開放，但產(chǎn)權(quán)不能移交政府的 不能劃示獨(dú)立用地但可用于公共開放空間24小時(shí)對(duì)外開放，產(chǎn)權(quán)不能移交政府的 能提供公共設(shè)施，且房產(chǎn)權(quán)能夠移交政府的 能提供公共設(shè)施，但房產(chǎn)權(quán)不能移交政府的

倍數(shù) 2.0 1.0 0.8 1.0 0.5

五是注重履約，加強(qiáng)監(jiān)管。上海市為強(qiáng)化更新項(xiàng)目監(jiān)管，探索引入了全生命周期管理理念，并將物業(yè)持有要求、轉(zhuǎn)讓條件、更新主體承諾政府的三帶事項(xiàng)（帶地下工程、帶地上方案、帶綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)）等在合同中予以約定。通過約定物業(yè)持有比例，減少投機(jī)因素，使開發(fā)商轉(zhuǎn)型為運(yùn)營(yíng)商，促進(jìn)共建共享。通過開發(fā)主體代建地下工程、綠地空間，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體打造。此外，為強(qiáng)化履約管理，上海實(shí)行履約保證金制度，但不具體收取開發(fā)主體資金，而改由銀行出具證明，即實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管目的，又不增加開發(fā)主體資金壓力。

2.2 主要經(jīng)驗(yàn)

通過前述上海城市更新核心做法的分析，調(diào)研組認(rèn)為，上海城市更新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可具體概括為四個(gè)“一”，即：

一個(gè)好的機(jī)制——多方聯(lián)合，共同發(fā)力。各自為政，各說一詞，是當(dāng)前城市更新工作難以有效推進(jìn)的一個(gè)重要原因。上海成立領(lǐng)導(dǎo)小組，集體決策，統(tǒng)籌推進(jìn)，即是責(zé)任分擔(dān)，也是合力形成，提供了很好的機(jī)制保障。

一個(gè)好的策劃——理念先進(jìn)，共建共享。上海秉承“城市讓生活更美好”，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)合實(shí)際，通過市場(chǎng)雙評(píng)估，實(shí)行“缺什么、補(bǔ)什么”，同時(shí)，征集國(guó)際先進(jìn)設(shè)計(jì)理念，強(qiáng)化社會(huì)公眾參與，整體包裝打造，強(qiáng)化了更新成效。

一個(gè)好的政策——適度突破，多方共贏。城市更新工作推進(jìn)緩慢，受政策制約各方參與積極性不夠是很重要的方面。上海打破房屋改造“三原原則”（原規(guī)模、原位置、原功能），基于評(píng)估，因地制宜，集體決策，同時(shí)，實(shí)行出讓金返還支持城市更新，給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、市民多贏。

一個(gè)好的企業(yè)——實(shí)力雄厚，心有公益。在上海新一輪城市更新過程中，政府要求企業(yè)必須替政府代建一部分市政配套設(shè)施，結(jié)合項(xiàng)目本身整體打造。相比常規(guī)市場(chǎng)項(xiàng)目，更新項(xiàng)目投入大，盈利小，這無(wú)疑對(duì)企業(yè)資金實(shí)力和社會(huì)擔(dān)當(dāng)提出了更高要求。從上海目前推進(jìn)案例來看，基本以國(guó)企推進(jìn)為主。

3 城市更新思路

結(jié)合當(dāng)前存在的問題和上海城市更新先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可從以下幾方面更好地推進(jìn)城市更新工作：

一是強(qiáng)化區(qū)域評(píng)估，明確更新重點(diǎn)。通過加強(qiáng)城市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，明確城市各類各業(yè)低效用地分布，并綜合考慮地區(qū)差異、現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)主體情況、城市更新積極性、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化遺存保護(hù)需求等，按照先主城后遠(yuǎn)郊、先易后難、先條件成熟區(qū)域試點(diǎn)后全市面上推廣的原則，明確更新重點(diǎn)和推進(jìn)時(shí)序，并以大型國(guó)企為突破口，優(yōu)先推進(jìn)實(shí)施。

二是改革更新模式，加強(qiáng)政策儲(chǔ)備。建議依據(jù)國(guó)土資發(fā)〔2013〕20號(hào)文《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范（試行）》，加強(qiáng)重慶市城市更新“市場(chǎng)雙評(píng)估，存量補(bǔ)地價(jià)”模式探索，盡快研究制定《重慶市城市更新“市場(chǎng)雙評(píng)估、存量補(bǔ)地價(jià)”實(shí)施辦法》（草案），明確實(shí)施主體、操作流程、審批事宜等，強(qiáng)化政策儲(chǔ)備，并在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，逐步固化完善。

三是強(qiáng)化配套支持，出讓收益返還。重慶市建筑密度大、容積率高，相比其他省份統(tǒng)拆統(tǒng)建成本更高，難度更大。除前述改革更新模式外，建議在產(chǎn)權(quán)辦理（尤其是保留房屋征收后重新辦理產(chǎn)權(quán)）、土地出讓收益返還用于城市更新等方面加強(qiáng)研究，出臺(tái)相關(guān)支持政策，提高各更新主體積極性。

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