清朝養(yǎng)廉銀制度探析

劉禹含 管晞?dòng)?/p>

[摘要]清朝養(yǎng)廉銀制度是在清初推行的一項(xiàng)國(guó)家政策，國(guó)家通過(guò)發(fā)放高于正常薪俸幾十倍、甚至幾百倍的“養(yǎng)廉銀”，以期提高官員基本收入，改善吏治腐敗的現(xiàn)象。清初，通過(guò)實(shí)施養(yǎng)廉銀制度，肅清了朝廷吏治，穩(wěn)定了清朝政權(quán)，為之后清朝幾百年的統(tǒng)治打下了良好的基礎(chǔ)。但是，隨著該項(xiàng)制度實(shí)施的不斷推進(jìn)，逐漸顯現(xiàn)出其無(wú)法規(guī)避的弊端。

[關(guān)鍵詞]清朝;養(yǎng)廉銀;立法

[中圖分類(lèi)號(hào)]K249.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 清朝養(yǎng)廉銀的立法背景

1.1 制度背景

清初的統(tǒng)治者沿用了明朝的一系列政治制度，其中包括對(duì)官員們的低薪俸管理。然而，官員們除了自身生活需要，還需要社交以及填補(bǔ)官衙的開(kāi)銷(xiāo)，僅憑自己的薪俸往往不能夠滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)的最低生活需求。此外，康熙帝認(rèn)為“因資助馬匹、盤(pán)費(fèi)、衣服、食物甚多，倉(cāng)促間無(wú)可設(shè)法，勢(shì)必挪用庫(kù)帑”，但是即便皇帝允許在通報(bào)時(shí)間上“先斬后奏”，地方官員也要彌補(bǔ)這部分軍事財(cái)政赤字，長(zhǎng)久下來(lái)，需要彌補(bǔ)的虧損越來(lái)越大，地方官員們往往出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。

1.2 思想背景

“以薪養(yǎng)廉”這種思想自古有之。管仲曾經(jīng)寫(xiě)道：“倉(cāng)廩實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”。即人們只有不愁衣食，才能知道禮節(jié)，進(jìn)而懂得榮辱。漢惠帝也曾提出“吏所以治民也，能盡其治而民賴(lài)之，故重其祿，所以為民也”，即“高薪”雖然形式上在于“吏治”，但是其目的在于“為民”。雖然在具體實(shí)踐中“高薪”的標(biāo)準(zhǔn)一直得不到落實(shí)，但是不可否認(rèn)的是，歷朝歷代的統(tǒng)治者們都深刻的明白，官員薪俸與其廉潔性之間休戚與共、息息相關(guān)。

1.3 社會(huì)背景

1.3.1 官吏貪腐嚴(yán)重。正如前文所述，由于種種原因，官吏們想盡各種辦法獲取“灰色收入”，將其私欲攤派給百姓。其中火耗獲取方式最簡(jiǎn)單快捷，又不需要任何成本，因此被官吏們作為快速增加其收入的首選。據(jù)記載，在清朝建立初期，統(tǒng)治者原本是想在全國(guó)范圍內(nèi)廢除火耗，然而由于國(guó)家財(cái)政狀況艱難，使得廢除火耗只能作為統(tǒng)治者們的空想。到了康熙后期，火耗漸漸被朝廷默許，官吏們征收火耗更加無(wú)所顧忌、變本加厲。

1.3.2 官員俸祿偏低。清初，在官員正常薪俸普遍水平偏低的情況下，官員們無(wú)法滿(mǎn)足其日常開(kāi)銷(xiāo)，所以如何增加收入就變成了官員們終日關(guān)心的重點(diǎn)。官員們?cè)谌绾巍百嶅X(qián)”方面投入了大量時(shí)間和精力，根本無(wú)心地方政務(wù)，使得當(dāng)時(shí)的地方政府行政效率低下。而征收火耗這種方式獲取資金直捷而便利，因此在當(dāng)時(shí)的官場(chǎng)中十分流行。

1.3.3 火耗征收繁重。清朝統(tǒng)治者總結(jié)明亡的教訓(xùn)，執(zhí)政初期便想禁止征收火耗，以此來(lái)減輕百姓的負(fù)擔(dān)，然而在清朝當(dāng)時(shí)的歷史背景下，國(guó)庫(kù)空虛、百?gòu)U待興，不征火耗是不現(xiàn)實(shí)的。另外，對(duì)于征收火耗，如何征收、征收方式以及征收比例等，國(guó)家給予了地方極大的自由，這就導(dǎo)致官員們?cè)谡魇諘r(shí)貪污成本極小。漸漸的，官員們征收的火耗越來(lái)越高，全國(guó)各地逐漸出現(xiàn)“耗重稅輕”的現(xiàn)象。

2 養(yǎng)廉銀制度內(nèi)容

2.1 養(yǎng)廉銀的來(lái)源

2.1.1 耗羨歸公制度?；鸷倪@項(xiàng)制度是由明代官吏發(fā)明的。明初統(tǒng)治者為了方便稅收管理，所有稅務(wù)均通過(guò)銀兩這種方式進(jìn)行征收。一般百姓收上來(lái)的銀兩均為碎銀，為了方便管理及運(yùn)輸，官吏需要將碎銀融成整個(gè)銀塊。在融銀的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)損耗，因此百姓們需要多交一部分碎銀來(lái)折抵損耗。但是官吏們往往會(huì)在此基礎(chǔ)上加征部分碎銀，在折抵損耗之余，放進(jìn)自己的腰包，多交的這部分碎銀即為耗羨。在清朝，雍正規(guī)定，征收耗羨比例固定，不得多征;同時(shí)，各地耗羨先統(tǒng)一到司庫(kù)，再進(jìn)行下一步發(fā)放，此即為“耗羨歸公”制度。

2.1.2 耗羨征收比例。在耗羨征收之初，全國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，朝廷給予地方官吏極大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致官吏們征收耗羨比例越來(lái)越重。在實(shí)行“耗羨歸公”制度之初，為了方便管理，統(tǒng)治者們需要確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定額，來(lái)統(tǒng)一全國(guó)征收比例?！皶x通省州、縣征收錢(qián)糧火耗，每正項(xiàng)一兩，竟加耗三四錢(qián)……酌議裁減，止以加二為率”，因此，清朝統(tǒng)治者最終確定下來(lái)，耗羨征收比例為本金的二成。

2.1.3 耗羨用途劃分。國(guó)家在統(tǒng)一了耗羨征收比例之后，如何運(yùn)用這筆錢(qián)就成了最大的問(wèn)題。其中，基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況、財(cái)政狀況，耗羨首先被用來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政虧空，其次還要補(bǔ)充地方政府運(yùn)作的財(cái)政支出。此外，為了保證官吏們工作的積極性，余款則用來(lái)作為“養(yǎng)廉銀”。

2.2 養(yǎng)廉銀的發(fā)放對(duì)象

起初，對(duì)于養(yǎng)廉銀的發(fā)放對(duì)象，一開(kāi)始只是針對(duì)地方官員，不包含所謂的“京官”的。最開(kāi)始，在京城當(dāng)值的官吏采取的是“雙俸制”，統(tǒng)治者認(rèn)為其并不需要“養(yǎng)廉銀”，但是其收入相比于地方官員仍然十分低下。作為京官，其官階一般比地方官吏要高，但是收入?yún)s比地方官吏低很多。由此，很多京城官員紛紛希望外調(diào)，導(dǎo)致京城人才流失，不利于中央管理。因此，養(yǎng)廉銀的發(fā)放對(duì)象逐漸囊括了京城與地方的官吏。

其次，養(yǎng)廉銀的發(fā)放對(duì)象只包括一些高官階的官吏，即只向正式公職人員發(fā)放養(yǎng)廉銀，不包括在政府任輔助崗位的低階官吏。當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者認(rèn)為，如果養(yǎng)廉銀發(fā)放范圍過(guò)于廣泛，將會(huì)加大國(guó)家財(cái)政壓力。但是，隨著養(yǎng)廉銀制度不斷深入，只給高級(jí)官員發(fā)放養(yǎng)廉銀的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，一些小官吏由于仍然沒(méi)有足夠的財(cái)政收入，更加肆意欺辱百姓，反而違背了養(yǎng)廉銀制度實(shí)施的初衷。因此，養(yǎng)廉銀發(fā)放對(duì)象逐漸由具有正式職位官員擴(kuò)大到各個(gè)官階的官吏。

3 清朝養(yǎng)廉銀的實(shí)施效果

3.1 積極作用

3.1.1 降低火耗征收，緩和階級(jí)矛盾。在未實(shí)行“耗羨歸公”制度時(shí)期，火耗作為一種國(guó)家所允許的“灰色收入”，獲取方法簡(jiǎn)單迅速，基于此各地財(cái)政都有較大幅度提高。但由于征收火耗成本小，見(jiàn)效快，導(dǎo)致官員們征收耗羨越來(lái)越重，比例越來(lái)越高，有些甚至達(dá)到了正常薪俸的幾十倍、幾百倍。在這樣的背景下，清朝統(tǒng)治者在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施養(yǎng)廉銀制度，使耗羨征收比例逐漸趨于正?；⑵椒€(wěn)化，濫征現(xiàn)象得到緩解，官吏與百姓之間的階級(jí)矛盾有所緩和，穩(wěn)定了清朝的政權(quán)。

3.1.2 澄清吏治，抑制腐敗現(xiàn)象。在清朝實(shí)施養(yǎng)廉銀制度以前，地方官吏對(duì)于火耗征收多少、比例如何完全沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，地方官員有極大的自主權(quán)。養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施，統(tǒng)一了火耗征收的比例，“原來(lái)無(wú)限制的非法侵漁，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然亩~合法收入，多征無(wú)益”，對(duì)整頓政府官員的不良風(fēng)氣，約束官員貪污腐敗起到了積極的作用。

3.1.3 彌補(bǔ)虧空，保證國(guó)庫(kù)充盈。在清朝，征收上來(lái)的耗羨一部分給官員們當(dāng)作“養(yǎng)廉銀”，另一部分則用于充繳國(guó)庫(kù)。據(jù)史料顯示，在清朝初期發(fā)展至乾隆年間，國(guó)庫(kù)存銀大幅度提升?？梢哉f(shuō)，這段時(shí)期國(guó)庫(kù)的充盈離不開(kāi)養(yǎng)廉銀制度的實(shí)行。清代實(shí)行養(yǎng)廉銀制度以后，“出自耗羨的養(yǎng)廉銀（包括公費(fèi)） 成為地方官個(gè)人及其衙署最主要的法定財(cái)源”。

3.2 存在的弊端

3.2.1 養(yǎng)廉銀財(cái)源不合理。養(yǎng)廉銀政策雖然對(duì)清朝的統(tǒng)治起到了一定的積極作用，但是其一開(kāi)始存在的基礎(chǔ)就是不合理的。養(yǎng)廉銀的來(lái)源是耗羨，即這部分征收錢(qián)款原本就不屬于百姓的納稅范圍。也可以說(shuō)，養(yǎng)廉銀制度是將國(guó)家的財(cái)政壓力，一部分轉(zhuǎn)嫁到百姓身上。因此，養(yǎng)廉銀的“銀”來(lái)源本身就不合理。

3.2.2 耗羨征收方式不合理。養(yǎng)廉銀的征收方式是各個(gè)地方將其征收上來(lái)的耗羨統(tǒng)一收集到司庫(kù)，再由司庫(kù)發(fā)給各個(gè)地方政府。這樣做雖然一定程度上限制了地方官員的自由裁量權(quán)，但同時(shí)也存在一定的弊端，即司庫(kù)仍是歸地方政府所管轄，這樣做并不能完全的將養(yǎng)廉銀的執(zhí)行者和受益者相分離。

3.2.3 養(yǎng)廉銀立法實(shí)施不穩(wěn)定。清朝統(tǒng)治者最初是想取消火耗這種勞民傷財(cái)?shù)闹贫鹊模怯捎诋?dāng)時(shí)的社會(huì)背景國(guó)家財(cái)政狀況，不得不通過(guò)征收火耗來(lái)供養(yǎng)國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn) 。因此雖然雍正采取養(yǎng)廉銀、耗羨歸公的方式統(tǒng)一火耗征收比例，但是對(duì)于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，這只是為了充盈國(guó)庫(kù)、肅清吏治的一種權(quán)宜之計(jì)，并沒(méi)有將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期制度的打算，因此既沒(méi)有明確的立法，又沒(méi)有完善的制度支撐，養(yǎng)廉銀制度注定不能具有長(zhǎng)久的生命力。

3.2.4 養(yǎng)廉銀的執(zhí)行缺乏監(jiān)督。養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施主要是依靠清朝統(tǒng)治者的重視程度。對(duì)于雍正來(lái)說(shuō)，他一開(kāi)始并不看好這樣一項(xiàng)制度，但是當(dāng)養(yǎng)廉銀制度漸漸體現(xiàn)出其價(jià)值之后，雍正決定在全國(guó)開(kāi)始推行，并且對(duì)于養(yǎng)廉銀的大小事項(xiàng)，均一一過(guò)問(wèn)。但是對(duì)于養(yǎng)廉銀制度本身，并沒(méi)有一個(gè)規(guī)范化的體系，也沒(méi)有導(dǎo)入第三方監(jiān)督，在實(shí)踐中養(yǎng)廉銀的效果就完全受到統(tǒng)治者的影響，一旦統(tǒng)治者不再重視，養(yǎng)廉銀就會(huì)漸漸失去其作用，不再“養(yǎng)廉”。

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