70年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障的變革與經(jīng)驗(yàn)

萬(wàn)國(guó)威

【摘要】“以人民為中心”既是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的執(zhí)政理念，也是貫穿我國(guó)社會(huì)保障制度構(gòu)建的基本邏輯。70年來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度雖然歷經(jīng)制度積淀期、制度重塑期和制度完善期的時(shí)代變革，但是“以人民為中心”的發(fā)展理念卻始終得到了堅(jiān)持，實(shí)現(xiàn)了從部分覆蓋走向全民福祉的發(fā)展目標(biāo)，在中華人民共和國(guó)史上譜寫了濃墨重彩的篇章。

【關(guān)鍵詞】以人民為中心 社會(huì)保障 美好生活 【中圖分類號(hào)】D57 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1949— 1977年的制度積淀期：新中國(guó)民生保障的曙光

新中國(guó)的社會(huì)保障制度發(fā)軔于中國(guó)共產(chǎn)黨早期對(duì)于民生保障事務(wù)的實(shí)踐探索。以《勞動(dòng)法案大綱》（1922年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章草案》（1923年）、《紅軍撫恤條例》（1931年）和《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》（1946年）為代表的一系列政策從勞動(dòng)保障、社會(huì)保險(xiǎn)、軍人優(yōu)撫、災(zāi)害救助等領(lǐng)域?qū)Ω黜?xiàng)民生事務(wù)作出了明確安排，并在中央蘇區(qū)、陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)和東北解放區(qū)得到了初步的踐行。這些政策不但體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨的階級(jí)本性和民生取向，也為新中國(guó)成立之后中國(guó)建立完整的社會(huì)保障體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)的社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了四個(gè)方面的突破：一是在全國(guó)推廣建立了養(yǎng)老保障制度。結(jié)合東北解放區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)以《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》（1955年）和《關(guān)于工人職員退職處理的暫行規(guī)定》（1958年）為基礎(chǔ)廣泛建立起了城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障體系。二是建立了覆蓋廣泛的醫(yī)療保障制度。從1951年制定并實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》開(kāi)始，我國(guó)在國(guó)有集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位分別建立了勞保制度和公費(fèi)醫(yī)療制度，城鎮(zhèn)職工的診療費(fèi)、藥費(fèi)、住院費(fèi)、住院時(shí)的膳食費(fèi)和就醫(yī)路費(fèi)均被含納其中。三是依托各級(jí)企事業(yè)單位建立了單位福利制度。通過(guò)《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（1950年）、《關(guān)于統(tǒng)一掌管使用多子女補(bǔ)助與家屬福利費(fèi)等問(wèn)題的聯(lián)合通知》（1953年）等政策，城市職工及其家屬的住房、托幼、食堂、交通、取暖及產(chǎn)假等均被納入職工福利中。四是部署了困難群眾的兜底保障。1956年和1959年，我國(guó)分別建立了五保制度和民政福利制度，兩者為城鄉(xiāng)困難群體提供食品、衣物、住宿、取暖、教育和安葬方面的保障。

整體上看，處于積淀期的社會(huì)保障制度為新中國(guó)成立初期生產(chǎn)力相對(duì)落后條件下的民生保障工作帶來(lái)了曙光，并反映出五個(gè)典型的時(shí)代特征：一是國(guó)家通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的掌控來(lái)保障民生事務(wù)的良性運(yùn)行，公共福利替代市場(chǎng)福利而成為福利供給的主要發(fā)起者。二是社會(huì)保障制度嵌入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之中，受到“全民就業(yè)”“物價(jià)控制”“定量供應(yīng)”等經(jīng)濟(jì)前置性條件的約束。三是面對(duì)有限的物資生產(chǎn)能力和廣泛的福利需求，平均主義成為民生保障工作的基本原則。四是福利傳輸過(guò)程依賴于單位/集體制，城鄉(xiāng)社區(qū)廣泛采取“國(guó)家-單位/集體-勞動(dòng)者-家屬”的福利鏈條來(lái)維持福利可及性。五是社會(huì)保障制度具有條塊分割和相互封閉的屬性，由不同戶籍和單位而導(dǎo)致的福利分配差距在各個(gè)地區(qū)普遍存在。

1978—2011年的制度重塑期：嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度再造

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)保障制度也開(kāi)始面臨新的挑戰(zhàn)。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加大了企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，自負(fù)盈虧的市場(chǎng)規(guī)律使得經(jīng)濟(jì)體制改革必須考慮剩余勞動(dòng)力的失業(yè)保障問(wèn)題。其次，自1984年城市政策調(diào)整以來(lái)，混合經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)迅速崛起，但這三種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的共同特征就是沒(méi)有充裕的職工保障，如何建立新就業(yè)樣態(tài)的勞動(dòng)保障成為了新的議題。再次，政府的職能轉(zhuǎn)變也成為改革的重點(diǎn)，由政府包辦的“直屬、直辦、直管”的社會(huì)福利部門面臨全面轉(zhuǎn)型。最后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)生后，五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支等政策隨著農(nóng)業(yè)組織形式的轉(zhuǎn)變而難以執(zhí)行。

針對(duì)上述問(wèn)題，中國(guó)在改革開(kāi)放初期迅速對(duì)各項(xiàng)民生保障事務(wù)進(jìn)行了調(diào)整。一是將單位福利分解并建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度。以1984年退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌、1991年職工保險(xiǎn)繳費(fèi)和1993年統(tǒng)賬結(jié)合為代表，我國(guó)將原來(lái)隸屬于單位管理的養(yǎng)老與醫(yī)療保障事務(wù)社會(huì)化，形成了以兩者為核心的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度。二是部署了扶貧開(kāi)發(fā)政策。由于體制改革帶來(lái)的收入差距逐步顯現(xiàn)，1986年我國(guó)成立了“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”并設(shè)置了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣來(lái)組織扶貧開(kāi)發(fā)，至2000年“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”結(jié)束，我國(guó)基本解決了貧困人口的溫飽問(wèn)題。三是試點(diǎn)了城鄉(xiāng)低保制度。面對(duì)城市企業(yè)破產(chǎn)重組和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)衰退而造成的個(gè)體貧困，我國(guó)于1992年和1993年分別在山西和上海開(kāi)啟了農(nóng)村和城鎮(zhèn)低保試點(diǎn)。四是調(diào)整了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)政策。自1993年開(kāi)始，我國(guó)逐步將原有的“統(tǒng)包統(tǒng)分”就業(yè)模式調(diào)整為介紹就業(yè)、組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的“三結(jié)合”就業(yè)模式，并鼓勵(lì)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力外出務(wù)工。五是初步形成了社會(huì)保障的框架格局。1985年，“社會(huì)保障”被黨的十二屆四中全會(huì)首次提出。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)將社會(huì)保障確定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，而且將其外延設(shè)置為“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障”。

世紀(jì)之交到21世紀(jì)前十年，我國(guó)對(duì)社會(huì)保障的重視度顯著增加，如黨的十六大報(bào)告就明確將其看作“是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證”。在此基礎(chǔ)上，多項(xiàng)制度得到了體系化再造。社會(huì)保險(xiǎn)方面，我國(guó)自1997年到2011年先后建立了城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的全民覆蓋。就業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)自1998年開(kāi)始加大對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活的保障，并通過(guò)制定規(guī)劃、擴(kuò)大渠道、強(qiáng)化教育和提供配套等方式促進(jìn)剩余勞動(dòng)力的再就業(yè)；住房領(lǐng)域，我國(guó)于1997年停止福利分房，以住房公積金和保障型住房形式來(lái)分別保障普通民眾和中低收入者的住有所居；在反貧領(lǐng)域，不但延續(xù)了對(duì)國(guó)家592個(gè)縣的專項(xiàng)扶貧，而且我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保制度也分別于1997年和2007年向全國(guó)推廣；在社會(huì)福利方面，隨著2007年“適度普惠型”政策的提出，老齡和兒童福利機(jī)構(gòu)也分別開(kāi)始從“院內(nèi)”向“院外”轉(zhuǎn)型。2010年前后，我國(guó)基本完成了三項(xiàng)基礎(chǔ)制度（社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利）、三項(xiàng)重點(diǎn)制度（基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障）的市場(chǎng)化再造。